פסקי דין על ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ | פסקי דין על דוד ראם-ראש עיריית קרית אתא | פסקי דין על מר יצחק מיכאלי-מנכ"ל עיריית קרית אתא | פסקי דין על עיריית קרית אתא |

5384/90 בג"צ     09/03/1992




בג"צ 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' דוד ראם-ראש עיריית קרית אתא, מר יצחק מיכאלי-מנכ"ל עיריית קרית אתא, עיריית קרית אתא




(פ"ד מח (3) 641)

(פ"ד מו (2) 237)


בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 5384/90



השופטים:
כבוד השופט א' גולדברג
,

כבוד השופט י' מלץ
,

כבוד השופט ת' אור


העותרת:
ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ


ע"י ב"כ עו"ד ש' שפיר
;

נ ג ד

המשיבים:
1. דוד ראם, ראש עיריית קרית אתא


2. מר יצחק מיכאלי, מנכ"ל עיריית קרית אתא


3. עיריית קרית אתא

ע"י ב"כ עו"ד א' בן-טובים


התנגדות לצו-על-תנאי מיום 5.8.91 .




פ ס ק- ד י ן



השופט א' גולדברג
:

1. העותרת רכשה חלקת קרקע, שבעבר נוהל בו בית-חרושת לטקסטיל של "אתא". על שטח שזה מקיימת העותרת עסק של מחסני ערובה (לאיחסון מטעניהם של עולים), לאחר שקיבלה רישיון לכך, כנדרש על-פי פקודת המכס [נוסח חדש].


עסק זה של העותרת הינו עסק טעון רישוי, על-פי צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשל"ג-1973, אשר הוצא לפי חוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968. שכן פריט 117א לתוספת לצו האמור מונה בין העסקים טעוני רישוי: "מחסן רישוי- כמשמעותו בסעיפים 1 ו- 69 לפקודת המכס".


2.
בקשתה של העותרת לקבל רישיון עסק נדחתה משלושה טעמים: האחד, כי השימוש במקרקעין כמחסני רישוי הינו שימוש חורג למטרה שהותרה בתכנית המיתאר; השני, כי יש בניהול העסק משום פגיעה באיכות חייהם של דיירי הסביבה; והטעם השלישי, כי ניהול העסק פוגע בתנועה ויוצר סיכון תעבורתי.


בשל סירוב זה למתן רישיון עסק הוגשה העתירה שלפנינו.


3.
על-פי תכנית המיתאר (כ/150) מצוי השטח ב"אזור תעשיה קלה". בפרק ה' לתכנית, בו פורטה "רשימת השימושים והתכליות" בכל אחד מן האזורים, מצוין לגבי "אזור תעשיה קלה", כי השימושים המותרים בו הם: "מלאכות ותעשיות לא מזיקות באישור משרד הבריאות".


אין חולק, כי עסקה של העותרת אינו בגדר "תעשיה"; אולם היש לראותו כ"מלאכה"? זו השאלה הראשונה הניצבת לדיון. שאם צודקים המשיבים, כי "מחסן רישוי" אינו נכלל בגדר הייעוד של המקרקעין, לפי תכנית המיתאר, ממילא אין עלינו לברר עוד את שני הנימוקים האחרים שבגינם נדחתה בקשת העותרת.


4.
לטענת המשיבים, "מלאכה" ו"תעשיה" הן, בלשון בני-אדם-

"סוגי שימושים המאופיינים בתהליך ייצור או עיבוד של מוצר, האבחנה בין המושגים... היא באופי תהליך הייצור ובציוד המשמש לצורך התהליך. ציוד ומיכון כבד בתעשיה וקל במלאכה".


שני המונחים, המופיעים, בין השימושים המותרים באזור, זה לצד זה, "משלימים האחד את השני". יש, על-כן, לפרש את המונח "מלאכה" בזיקה למונח "תעשיה", "דהיינו לעיסוק שתכליתו פעולת ייצור ו/או עיבוד ואין מונח זה כולל בחובו גם 'אחסנה' ובודאי לא 'מחסן רישוי' המהווה ייעוד ספציפי והקבוע בחוק, בפקודת המכס ובתקנותיה, והמיועד למקומות מסויימים בלבד".


לעומת זאת גורסת העותרת, כי עניין לנו ב"מלאכת האחסון", תוך שהיא נאחזת בהגדרת ערך "מלאכה" במילונים, הכוללת גם "עסוק" (א' אבן-שושן,
המילון החדש
(קרית ספר, תשכ"ו) 693, וכן "עבודה ומעשה שאדם עושה ועובד"; "עסק"; "ענין שאיש עוסק בו" (י' גור,
מילון עברי
). ולא רק שזה הפירוש הלשוני, אלא שהוא עולה בקנה אחד עם מטרות החוק ועקרונות המשפט הכלליים. על-פי מטרת החוק יש לתת למלה "מלאכה" פירוש עצמאי ולא בזיקה ל"תעשיה". גם באזורים אחרים שבתחום תכנית המיתאר מותר לקיים "מלאכות", ו"הכלל הוא, על פי דיני הפרשנות, כי יש ליתן למלה 'מלאכה' שבמסגרת התכנית משמעות אחת אלא אם נקבע במפורש אחרת... ואכן משהעיריה היתה מעונינת להגביל על פי תכנית המיתאר הנ"ל את היקף השימושים המותרים במסגרת התכלית 'למלאכות' היא עשתה כן במפורש". ולא זו בלבד, אלא-

"שהעקרון היסודי של חופש העיסוק מחייב לפרש את המלה 'מלאכה' באופן רחב. לשון אחר, אם קיים ספק באם המלה 'מלאכה' כוללת אפשרות של איחסון או לא, הרי על פי עקרון חופש העיסוק יש לפרש את המלה ככוללת גם את מלאכת האיחסון, אלא אם נקבע במפורש אחרת בהוראת חוק כלשהי".



5.
כבר נאמר בע"א 565/66
פקיד השומה למפעלים גדולים נ' פי-גלילות בע"מ, פ"ד כא(1) 66, בעמ' 67,
כי "מונחים כגון תעשיה, תחבורה או חקלאות, אינם מונחים חד-משמעיים", ומוכן אני לקבל, כי מן הבחינה הלשונית ניתן לראות את עסקה של העותרת כ"מלאכה", היא מלאכת האיחסון. אולם במשמעות הבלשנית לא סגי, שכן עוד עלינו לברר, לצורך המשמעות המשפטית, אם פירוש לשוני זה מתיישב גם
בהקשר
להוראה הספציפית בה אנו דנים (
בג"צ 310/82 בן צבי ואח' נ' ראש הממשלה ואח', פ"ד לו(4) 191, בעמ' 194)
.


בבואנו לפרש את מונחיה של תכנית המיתאר לא מן ההכרח הוא, כי תינתן משמעות אחת לכל מונח הנזכר בה. יש לפרש שימוש מותר, שמובנו עמום, בזיקה למסגרת האזורית שהותוותה לו בתוכנית, דהיינו, לייעוד שלשמו נקבע כל אחד מן האזורים ושאותו הוא בא לשרת. כשבאזור של "תעשיה קלה" הותר שימוש ל"תעשיה", אין לראות תעשייה כבדה כנכנסת לגדר השימוש המותר. מכאן, כי אין לומר ש"מלאכה", המותרת, לדוגמה, ב"אזור מלאכה ושירותים טכניים", היא תמיד גם "מלאכה" המותרת ב"אזור תעשיה קלה". שאם אין ה"מלאכה" בגדר "תעשיה קלה", אין היא מותרת באותו אזור, ואפשר שהיא מותרת באזור אחר.


כיוון שלא ניתן לראות את מלאכתה של העותרת במקום כ"תעשיה קלה", אין היא נכנסת לגדר השימוש המותר באותו אזור; שכן אין עלינו להרהר אחר הטעמים שהביאו את מתכנני התכנית לייעד אותו אזור למטרה מסוימת ולא להתיר בו שימושים החורגים ממטרה זו.


6.
השאלה, באיזה אזור מתירה תכנית המיתאר עיסוק דוגמת זה של העותרת, אף היא אינה עולה לדיון. שאפילו אין כלל אזור אשר כזה במסגרת התכנית, גם אז יכול עניין זה למצוא את פתרונו במסגרת תכנית מפורטת, כש"השארתם של נושאים מסויימים, שלא צויינו בתכנית המיתאר, לפירוט נוסף בתכנית המפורטת, הינו בגדר המותר על-פי הוראותיו המפורשות של החוק" (
בג"צ 123/75 אור ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד ל(1) 628, בעמ' 634)
.


7.
משהגענו לכאן, אין כל חשיבות לשאלת מעמדו ותוקפו של ה"הסכם" (או ה"הסדר"), שלטענת העותרת עשה עמה המשיב 1, ולפיו תהא רשאית לעשות שימוש במקום לצורכי איחסון, עד שייבנו עליו מבנים (לפי תכנית שתגיש לשינוי הייעוד). שאפילו התחייב כך משיב 1, אין התחייבותו יכולה לעמוד, בהיותה נוגדת את תכנית המיתאר.


גם הטענה בדבר שימוש דומה, שנעשה במקום על-ידי בית החרושת "אתא", אינה יכולה לשמש עילה בידי העותרת לקבלת רישיון עסק. העובדה, כי בעבר לא הקפידו המשיבים (אם אמנם כך הוא) על קיומן של הוראות תכנית המיתאר, לא העבירה בשל כך את התכנית מן העולם (
ע"א 398/63 ליבוביץ ואח' נ' כץ ואח', פ"ד יח(1) 384, בעמ' 391)
.


8.
מסקנתי היא, על-כן, כי דין עתירה זו (אשר פסק הדין בה ניתן באיחור עקב תקלה משרדית, ועל כך אנו מצרים), להידחות. אין, כמובן, בכך למנוע מהעותרת מלהגיש בקשה למתן היתר לשימוש חורג במקום, אם רצונה בכך.


העותרת תשלם למשיבים שכר טרחת עורך-דין בסך 4,000 ₪ .



השופט ת' אור
:

1.
מצטרף אני לתוצאה אליה הגיע חברי הנכבד,
השופט גולדברג
, על פיה דין העתירה להידחות, אם גם הנמקתי שונה.


2.
עמדת המשיבים היא, שניהול העסק של מחסן רישוי כללי לאחסנת חפצי עולים מהווה מיטרד לתושבים באזור הסמוך ופוגע באיכות החיים בסביבה הקרובה, וכן מהווה הוא מפגע תעבורתי. כפי שטוענים המשיבים בתשובתם, "הדבר מתבטא בשיבושים בתנועה כתוצאה מכניסת גוררים ומשאיות נושאות מכולות לתוך המקרקעין בפני
ה מכביש ראשי ובשיבושי תנועה בתוך העיר.... וכן ברעש של מנופים וכלי שינוע הפועלים במקום לפריקת המכולות ולהעמסת המטענים לבעליהם הבאים לקחתם". בשל שיבושים והפרעות אלה היו פניות רבות אל רשות הרישוי, וזו מצאה שאין מקום להעניק את הרישיון לניהול העסק המבוקש.


3.
איכות החיים של המתגוררים בסביבה וכן מניעת מיטרדים הינם שיקולים רלוואנטיים של רשות רישוי, כשבאה היא לשקול ולהחליט אם ליתן רישיון לניהול עסק פלוני (ראה:
בג"צ 10/79 הורמן נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו ואח', פ"ד לג(3) 60 , בעמ' 63; בג"צ 422/80 ששון נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לה(4) 617, בעמ' 621
, וכן סעיף 1 לחוק רישוי עסקים). נראה לי גם, שאין כל יסוד לייחס למי מהמשיבים, ששקלו שיקולים זרים או בלתי רלוואנטיים, או שהחלטתם שלא להעניק את הרישיון המבוקש נגועה בחוסר סבירות.


בנסיבות אלה, והואיל ואין לקבל את טענת העותרת כאילו ניתנה לה הבטחה מחייבת בדבר הענקת הרישיון המבוקש על-ידיה, דין העתירה להידחות.


4.
לאור מסקנה זו פטור אני מלהכריע בטענתם החלופית של המשיבים, על פיה נגועה התנהגות העותרת בחוסר ניקיון כפיים בשל ניהולה את העסק במקום ללא רישיון.


5.
באשר להנמקתו של חברי הנכבד,
השופט גולדברג
, לדחיית העתירה, ספק בעיניי, אם יש לפרש את השימושים המותרים באזור בו נמצא עסקה של העותרת, דהיינו "מלאכות ותעשיות לא מזיקות באישור משרד הבריאות", בהסתמך על תיאור האזור בתכנית כ"אזור תעשיה קלה". ניתן לגרוס, שתיאור האזור כ"אזור תעשיה קלה" לא בא אלא ליתן כינוי קצר לאזור, אך מבלי לגרוע או להפחית מהשימושים המותרים בו- כולל "מלאכה" לא מזיקה- הנכללים בפיסקה נפרדת ומפורשת. וכפי שמציין גם חברי הנכבד בפסק-דינו, מוכן הוא לקבל, שמבחינה לשונית ניתן לראות את עסקה של העותרת כ"מלאכה", היא מלאכת האיחסון. לכך יש להוסיף, שלא הובהר הטעם הענייני, למה ייאסר העיסוק במלאכת איחסון במקום בו מותרת תעשייה קלה. אך גם בשאלה זו של פרשנות התכנית איני רואה צורך להכריע, לאור מסקנתי כמצוין בפיסקה 3 לעיל.



השופט י' מלץ
:

מסכים לתוצאה.


הוחלט לדחות את העתירה ולחייב את העותרת לשלם למשיבים שכר טרחת עורך-דין בסך 4,000 ₪ .


ניתן היום, ד' באדר ב' תשנ"ב (9.3.92).








בג"צ בית המשפט העליון 5384/90 ישראל אמריקן דיוולופר (ד.א.) בע"מ נ' דוד ראם-ראש עיריית קרית אתא, מר יצחק מיכאלי-מנכ"ל עיריית קרית אתא, עיריית קרית אתא, [ פ"ד: מו 2 237 ] (פורסם ב-ֽ 09/03/1992)