פסקי דין על מרדכי נתנזון-חבר מועצת העיר חולון | פסקי דין על אשר סייפר-חבר מועצת העיר חולון | פסקי דין על שלמה אידל-מזכיר סניף ר"צ חולון ואח' | פסקי דין על משה רום-ראש עיריית חולון | פסקי דין על יעקב פרלמן-ממלא מקום מזכיר העיר חולון | פסקי דין על אפרים קורן-חבר מועצת העיר חולון ואח' |

4248/91 בג"צ     25/03/1992




בג"צ 4248/91 מרדכי נתנזון-חבר מועצת העיר חולון, אשר סייפר-חבר מועצת העיר חולון, שלמה אידל-מזכיר סניף ר"צ חולון ואח' נ' משה רום-ראש עיריית חולון, יעקב פרלמן-ממלא מקום מזכיר העיר חולון, אפרים קורן-חבר מועצת העיר חולון ואח'




(פ"ד מח (3) 641)

(פ"ד מו (2) 194)


בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 4248/91



השופטים:
כבוד השופט ג' בך
,

כבוד השופטת
ש' נתניהו
כבוד השופט א' מצא


העותרים:
1. מרדכי נתנזון, חבר מועצת העיר חולון

2. אשר סייפר, חבר מועצת העיר חולון

3. שלמה אידל, מזכיר סניף ר"צ חולון

4. מתי וייל

5. אלפרד נער

6. דוד גלזרמן

7. יעקב כהן


ע"י ב"כ עו"ד א' אורן

נ ג ד

המשיבים:
1. משה רום, ראש עיריית חולון

2. יעקב פרלמן, ממלא מקום מזכיר העיר חולון

3. אפרים קורן, חבר מועצת העיר חולון

4. אברהם בן שטרית

5. צבי קופלניקוב



התנגדות לצו-על-תנאי מיום 29.9.91.



פ ס ק
-
ד י ן



השופט א' מצא
:
1. שני העותרים הראשונים (להלן- העותרים) הינם שניים מארבעת חברי סיעת "עוז" במועצת העיר חולון

, שנבחרו לכהונתם בבחירות שהתקיימו ביום 28.2.89. המשיב השלישי (להלן- המשיב) הוא ראש סיעת "עוז" במועצת העיר ומי שהיה מועמדה לראשות העירייה.


רשימת "עוז", שהתאגדה לקראת הבחירות האמורות, הורכבה מנציגי סניפיהן המקומיים של המפלגות מפ"ם, ר"צ ול"ע ומנציגים של ועדי שכונות. כל אחד מן המועמדים, שהוצבו במקומות השני ועד השביעי ברשימה (בכללם העותרים, שהוצבו במקומות השלישי והרביעי), חתם, לפני הבחירות, על שני מסמכים שהופקדו בידי המשיב. המסמך האחד הוא התחייבות המועמד להתפטר מחברותו במועצה, ואילו השני- מכתב התפטרות מן הכהונה.


בהתחייבות, הנושאת תאריך 26.1.89, נאמר:

"אני הח"מ בעל ת"ז... מתחייב בזאת להתפטר ממועצת העיר במחצית הקדנציה לטובת נציגי סיעת עוז הבאים אחרי בתור.

"הנני מתחייב לשמור אמונים לרשימת עוז ומצעה בכפיפות לעומד בראשה, מר אפרים קורן, ולהחלטות הנהלת הסיעה".


נוסח מכתב ההתפטרות החתום, המופנה הן אל הסיעה והמשיב והן אל ראש העירייה ואל מזכיר העירייה, הוא כדלהלן:



"הנני להודיע על התפטרותי במהלך הקדנציה בתאריך.......


"התפטרותי זו היא בלתי חוזרת ותאושר במועצת הסיעה".


ביולי 1991, בחלוף "מחצית הקדנציה", ביקש המשיב מחברי סיעתו בעירייה להתפטר מחברותם במועצה לטובת מועמדי הרשימה הבאים אחריהם בתור. העותרים הודיעו למשיב, כי מכתבי ההתפטרות, שהפקידו ברשותו לפני הבחירות, הינם בטלים ומבוטלים. כן סירבו לדרישתו לחתום על מכתבי התפטרות חדשים, כל עוד הגופים שמטעמם צורפו לרשימה (הסניף המקומי של ר"צ וועד השכונה נאות-רחל) לא יסכימו להחלפתם במשיבים הרביעי והחמישי, שצורפו לרשימה כנציגי גופים אחרים (ועד השכונה נוה-ארזים והסניף המקומי של מפ"ם). אחרי שניסיונות ההידברות העלו חרס, שיגר המשיב לראש העירייה ולמזכיר העירייה את מכתבי ההתפטרות החתומים, שהפקידו העותרים בידיו לפני הבחירות.


על רקע זה הוגשה העתירה. הצו-על-תנאי שניתן בה כוון גם נגד ראש העירייה ומזכיר העירייה (המשיבים הראשון והשני). לבקשת העותרים הוצא גם צו-ביניים, שמכוחו נמנעה הרחקתו מישיבות המועצה וועדותיה. לצד העותרים, שהם בעלי העניין בעתירה, הצטרפו (כעותרים 3-7) פעילי הסניף המקומי של ר"צ וועד השכונה נאות-רחל, שמטעמם צורפו העותרים לרשימת מועמדי הסיעה בבחירות.


2.
שני המשיבים הראשונים (ראש העירייה ומזכיר העירייה) הודיעונו, כי אין הם נוקטים כל עמדה ביחס לנושא העתירה, שלטעמם הינו מעניינה הפנימי של סיעת "עוז" לבדה.


המשיב שטען לעצמו, כפר בתצהיר תשובתו בחלק מן העובדות שנטענו בעתירה, הן ביחס לנסיבות שבגדרן חתמו העותרים (או הוחתמו) על מכתבי ההתפטרות והן ביחס להתרחשויות בחוגי הסיעה, שקדמו להמצאת מכתבי ההתפטרות על-ידיו ליעדיהם. אך מחלוקת זו איננה דרושה להכרעה בעתירה, ודין העתירה להתקבל גם על יסוד ההנחה שגירסת המשיב היא המשקפת נכונה את ההשתלשלות העובדתית לפרטיה.


לגופה אין העתירה מעוררת אלא שתי שאלות: האחת, מה כוחם של מכתבי ההתפטרות, שהופקדו על-ידי העותרים לפני הבחירות, להוביל להפסקת כהונתם במועצת העיר? והשנית, מה כוחן של ההתחייבויות להתפטר, עליהן חתמו העותרים לפני הבחירות?


3.
סעיף 124 לפקודת העיריות [נוסח חדש] קובע:

"חבר מועצה רשאי להתפטר מתפקידו על ידי מתן הודעה בכתב לראש העיריה".


במועד בו חתמו על מכתבי ההתפטרות (לגירסת המשיב, היה זה ביום 26.1.89, שבו חתמו גם נעל ההתחייבויות להתפטר), עוד טרם נבחרו העותרים לכהונותיהם כחברי המועצה; ולא היו אלה העותרים אשר שיגרו או מסרו את המכתבים לראש העירייה. המכתבים אינם איפוא בגדר "מתן הודעה בכתב" מטעם כל אחד מהם לראש העירייה, כמשמעו בסעיף 124 לפקודה, ולהמצאתם לראש העירייה על-ידי המשיב אין כל נפקות.


באמור בגוף המכתבים, כי ההתפטרות היא "בלתי חוזרת ותאושר במועצת הסיעה", אין כדי להשפיע על מסקנתי. המכתבים, בעת שנחתמו, היו חסרי משמעות משפטית; ובתיאורו של מעשה חסר משמעות כ"בלתי חוזר" אין כדי להופכו לבעל משמעות. גם אישור ההתפטרויות על-ידי מועצת הסיעה- כעולה מתצהירו של המשיב- לא היה בו כדי להועיל. סעיף 124 לפקודה מתווה את הדרך בה רשאי חבר מועצה להתפטר מתפקידו, ושום דרך אחרת לא תצלח.


4.
בא-כוח העותרים הסתמך על
בג"צ 221/56 מלאחי נ' ראש המועצה המקומית, ראש העין, פ"ד יא 925.
העותר דהתם הפקיד לפני הבחירות למועצה המקומית מכתב התפטרות חתום מן הכהונה שטרם נבחר לה, אך התפטרותו מחברותו במועצה הוכרה כתקפה מכוחו של מכתב אחר, שאותו מסר בעצמו, לאחר תחילת כהונתו, לידי ראש המועצה. אף שהשאלה נושא דיוננו התעוררה בפרשה ההיא רק אגב אורחא, ראוי להזכיר בזה את ביקורו של
השופט ברנזון
על המנהג של הפקדת מכתבי התפטרות של מועמדים בבחירות, שהוא נפסד מבחינה ציבורית וחסר ערך מבחינה משפטית. להלן דבריו,
בעמ' 929:

"מנהג הוא כנראה להחתים מראש לפני הבחירות את המועמדים ברשימת בחירות על כתבי-התפטרות ולהפקידם בידי נאמן הרשימה, שיוכל להשתמש בהם בשעת צורך אחרי הבחירות ולהביא על-ידי כך לסילוקו של מועמד שנבחר כאשר זה ייראה בעיני האחראים לרשימה מתאים לאינטרסים שלהם. אין צורך להשחית הרבה מלים כדי להוכיח כמה פסול מנהג זה הנובע מחוסר אמונם של המושכים בחוטי הרשימה במועמדים שלהם, אך מה שחשוב להדגיש הוא כי 'התפטרות' כזאת כמוה כאין מבחינה משפטית. כתב-התפטרות הנחתם על ידי מועמד בבחירות לפני שנבחר אין לו כל תוקף חוקי, כיון שאדם אינו יכול להתפטר מכהונה ציבורית בטרם שנבחר אליה... התפטרותו של אדם מכהונה ציבורית יש לה תוקף רק אם היא נעשית בהתאם לחוק, ללא תנאי שהחוק אינו מתירו או מכיר בו, וכאשר יש באמת ובתמים בדעתו של אותו אדם להתפטר מכהונתו מרצונו החפשי".


דברים אלה, היפים גם לפרשתנו, מחזקים את צדקת המסקנה, המבוססת על פירושו של סעיף 124 לפקודה, כי מכתבי ההתפטרות שהפקידו העותרים לפני הבחירות הינם חסרי תוקף משפטי, וכי שיגורם בידי המשיב לראש העירייה לא יכול להשפיע על מעמדם ועל המשך כהונתם של העותרים כחברי המועצה.


5.
על ההתחייבות להתפטר מכהונתו לטובת הבאים אחריו ברשימה חתם כל אחד מן העותרים בטרם נבחר לכהונתו. גירסת המשיב היא, כי ההתחייבויות נערכו ונחתמו במסגרת הסכם לרוטציה בין מועמדי הרשימה. רשימת המועמדים, הטעים המשיב, הורכבה מנציגי גופים שונים, שנתאגדו ביניהם רק לצורך ההשתתפות בבחירות. בנסיבות אלו התעורר צורך בהסכם, שיבטיח ייצוג במועצת העיר גם לגופים שנציגיהם הוצבו ברשימה במקומות פחות ריאליים.


לגירסה זו יש תשתית מספקת בנוסח ההתחייבות להתפטר, עליה חתם כל אחד מן העותרים לפני הבחירות. זאת ועוד: העותרים עצמם הציגו, בעתירתם, תנאים לקיום הרוטציה לפי דרכם וטעמם. ודומה שהם גם לא הכחישו- או הכחישו אך בשפה רפה- את האמור בתצהירו של המשיב, שמועצת הסיעה אכן התכנסה ואישרה את החלפת נציגיה במועצת העיר על-פי הסכם הרוטציה.


6.
ענייננו איפוא בהסכם פוליטי שכרתו ביניהם מועמדי הרשימה לפני הבחירות. העותרים סירבו לקיים את התחייבותם. בצדק טענו, בעתירתם, כי מכתבי ההתפטרות, עליהם חתמו לפני הבחירות, היו חסרי ערך. צדקת טענתם זו איננה נגרעת גם לנוכח ההנחה, שהתחייבותם להתפטר הינה תקפה. אך העותרים טענו, שגם ההתחייבויות להתפטר אינן תקפות. על רקע זה סירבו לחתום, כדרישת המשיב, על מכתבי התפטרות חדשים. מטרת עתירתם היא להשיג הצהרה מבית משפט זה, שסירובם זה בדין יסודו, האם עמדתם מוצדקת? מסקנתי, כאמור, היא, שגם לשאלה זו יש להשיב בחיוב.


7.
פרשתנו איננה מצריכה קיום דיון מפורט בסוגיות הסבוכות הכרוכות בתקפותם, בשפיטותם ובאפשרויות אכיפתם השיפוטית של הסכמים פוליטיים (להתפתחות ההלכה ולחילופין ביחס לסוגיות אלו ראה:
בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה ואח'

, פ"ד מה(1) 749,
ורשימתה הביקורתית של פרופ' ג' שלו, "הסכמים פוליטיים"
עיוני משפט
טז (תשנ"א-נ"ב) 215). לצורך ההכרעה בעתירה שלפנינו די לנו להניח- בלא לפסוק בדבר- שהסכמים פוליטיים בין סיעות ובין גורמים המרכיבים סיעה אחת הינם שפיטים במסגרת הנורמאטיבית של המשפט הציבורי. שכן, גם לנוכח הנחתנו האמורה, אין הסכם פוליטי ראוי להיחשב בר-אכיפה, אם אין הוא מקיים אותן נורמות של המשפט הציבורי שהינן חיוניות לתקפותו. ככל שהדברים אמורים בהסכמים פוליטיים, הנערכים לקראת בחירות, ושתוכנם עשוי להשפיע על שיקולי הבוחרים, תנאי יסודי וחיוני לתקפותם, על-פי מבחן זה, הינו, שתוכנם יפורסם לידיעת ציבור הבוחרים. תנאי זה איננו מתקיים בהסכם נושא ענייננו, ודי בכך כדי להוביל למסקנה, שההסכם איננו תקף ושההתחייבויות, אותן מסרו העותרים במסגרתו, אינן ראויות לאכיפה.


8.
שאלת תקפותו של הסכם חילופין, שכרתו ביניהם מועמדי רשימה בבחירות לכנסת, עמדה לדיון, לראשונה, בבג"צ 501/80
זועבי נ' אבו רביעה, פ"ד לה(2) 262
. עתירת הטוען לקיום ההסכם נדחתה מחמת שיהוי, אך בהנמקתו של
מ"מ הנשיא ח' כהן
נאמרו
, בעמ' 267,
גם דברים לגופו של עניין:

"
ברם, נוטה אני לגרוס, שההסכם, שנעשה בין העותר ובין המשיב והשיך ג'בר מועדי כאמור, בטל הוא מדעיקרא, משום שתכנו ומטרתו סותרים את תקנת הציבור (סעיף 30 לחוק החוזים). תקנת הציבור היא, שמי שנבחר כחוק להיות חבר-כנסת יכהן כחבר-כנסת כל תקופת כהונתה ולא ישנה תוצאות הבחירות על דעת עצמו על-ידי שיתחייב להתחלף במועמדים שברשימתו שלא נבחרו. גם בשאלה זו אין אני רואה צורך לפסוק סופית, שהרי תוקפה החוקי של ההתפטרות מן הכנסת אינו תלוי בתוקפו או בבטלותו של ההסכם שבעקבותיו נעשתה".


לצורך הכרעתנו נניח- ברוח הנחתנו הכללית ושלא כעולה מדברי
מ"מ הנשיא ח' כהן-
שאף הסכם בין מועמדים לבחירה, המכוון לשנות בדיעבד את תוצאות הבחירות, אין דינו להיפסל, בכל הנסיבות, כבטל מדעיקרא. ברם, גם בהנחה שהסכם כזה עשוי, עקרונית, להיחשב כתקף, תנאי חיוני לתקפותו הוא, שההסכם פורסם מראש, באופן שמן הבוחרים לא נגרעה הזכות לדעת את תוכנו, על-מנת להביא גם אותו בכלל שיקולי ההצבעה שלהם. לאמור: אם ההסכם פורסם כראוי, ואין בנמצא טעם אחר לפסילתו, אפשר שההסכם יוכר כתקף; אך אם לא פורסם, די באי-פירסומו כדי לחייב את המסקנה, שההסכם בטל מחמת היותו סותר את תקנת הציבור.


גישה זו הוטעמה, בהקשר ענייני שונה, על-ידי
השופט ברק
ב
בג"צ 669/86, בשג"צ 451/86, 456 רובין נ' ברגר ואח'

, פ"ד מא(1) 73, בעמ' 80:

"דבר זה נכון הוא גם לעניין הסכמים הנערכים לפני הבחירות, ואשר בהם מסכימות הסיעות והמפלגות על דרכי פעולה עתידיות. עד כמה שהסכמים אלה
גלויים וידועים, וציבור הבוחרים מודע להם
, הרי הם משמשים נתונים, שעל פיהם מגבש כל מצביע את עמדתו
שלו באשר לאופן הצבעתו. (
ההדגשה שלי- א' מ')
.





גישה זו עמדה במוקד ההכרעה בבג"צ 1601/90
– 1604, בשג"צ 1890/90 שליט ואח'

נ' פרס ואח'

, פ"ד מד(3) 353,
בו נדונה השאלה, אם סיעות של הכנסת, העורכות ביניהן הסכמים קואליציוניים לקראת כינון ממשלה, חייבות לפרסם את תוכן ההסכמים ברבים.
הנשיא שמגר
קבע,
בעמ' 362,
כי "גילוי המידע על ההסכמים מהווה לא רק חלק אינטגרלי של תפיסות היסוד שלנו... אלא גם חלק ממצוות 'עשה' דמוקרטיות, הדורשות ביצוען הלכה למעשה".
השופט ברק
מנה את מיגוון המקורות הרעיוניים מהם נגזרת חובת הגילוי; בכלל אלה: חובת הנאמנות של נבחרי הציבור כלפי הציבור, זכות הציבור לדעת והצורך של האזרח לגבש עמדה פוליטית.


9.
הסכם הרוטציה, שכרתו ביניהם מועמדי סיעתם של הצדדים, לא פורסם לפני הבחירות באמצעים הדרושים להבאתו לידיעת כלל ציבור הבוחרים. בתצהירו טען המשיב, כי "בכל אסיפת בחירות, בכל פורום שכונתי ובפני
כל מי שניתן היה להשמיע בפני
ו את מצעה של 'עוז' וכוונת פעולתה", ציין והדגיש את קיומו של הסכם הרוטציה. במצע עצמו- בכך לא נתעוררה מחלוקת- אין להסכם כל זכר, ובמה שעשה המשיב לפני הבחירות לפירסום תוכנו של ההסכם באמצעים אחרים אין די. מגירסת המשיב עולה, כי שח אודות ההסכם במפגשיו עם בוחרים, אך מובן, שבדרך זו יכול תוכנו של ההסכם להגיע רק לידיעת הבוחרים שטרחו להשתתף במפגשים הללו, בעוד שתקפותו של ההסכם, שלפי תוכנו ומטרתו היה מכוון להשפיע על תוצאות הבחירות, הייתה, מכל מקום, מותנית בפירסומו בדרך נאותה (אם על-ידי הכללתו במצע ואם בפירסום מקובל אחר) לידיעת כלל ציבור הבוחרים. די באי-פירסומו, כאמור, כדי לחייב את המסקנה, שהוא לא הקים התחייבויות תקפות.


10.
כמסקנה המתחייבת מבטלותו של הסכם הרוטציה יש להפוך את הצו-על-תנאי למוחלט. בנסיבות העניין לא הייתי מזכה את העותרים בהוצאות, שכן החובה לפרסם את תוכן ההסכם רבצה גם עליהם, ובדיעבד הריהם יוצאים נשכרים ממחדלם למלא חובה זו.



השופט ג' בך
:

אני מסכים.



השופטת ש' נתניהו
:

אני מסכימה.


הוחלט כאמור בפסק-דינו של
הנשיא מצא
.


ניתן היום, כ' באדר ב' תשנ"ב (25.3.92).










בג"צ בית המשפט העליון 4248/91 מרדכי נתנזון-חבר מועצת העיר חולון, אשר סייפר-חבר מועצת העיר חולון, שלמה אידל-מזכיר סניף ר"צ חולון ואח' נ' משה רום-ראש עיריית חולון, יעקב פרלמן-ממלא מקום מזכיר העיר חולון, אפרים קורן-חבר מועצת העיר חולון ואח', [ פ"ד: מו 2 194 ] (פורסם ב-ֽ 25/03/1992)