פסקי דין על גני מרחביה | פסקי דין על ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה | פסקי דין על הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים | פסקי דין על רינה תרשיש ו-71 אחרים | פסקי דין על מאיר ויזל | פסקי דין על אלי מויאל ואח' |

5575/08 עעמ     01/09/2011




עעמ 5575/08 גני מרחביה בע"מ, ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים נ' רינה תרשיש ו-71 אחרים, מאיר ויזל, אלי מויאל ואח'




פסק-דין בתיק עע"ם 5575/08



בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים


עע"ם 5575/08

עע"ם 5724/08


בפני
:

כבוד השופט א' גרוניס


כבוד השופטת ע' ארבל


כבוד השופט ס' ג'ובראן


המערערת בעע"ם 5575/08:

המערערות בעע"ם 5724/08:
גני מרחביה בע"מ
(בפירוק מרצון)

1. ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית

לתכנון ולבניה
2. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים



נ


ג


ד



המשיבים בעע"ם 5575/08:

1. רינה תרשיש ו-71 אחרים



2. מאיר ויזל



3. אלי מויאל


4. משה מרחביה


5. ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית

לתכנון ולבניה


6. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים



7. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים


8. מרדכי מכליס ו-56 אחרים




המשיבים בעע"ם 5724/08:

1. רינה תרשיש ו-71 אחרים



2. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים


3. גני מרחביה בע"מ
(בפירוק מרצון)


4. מאיר ויזל



5. אלי מויאל


6. משה מרחביה


7. מרדכי מכליס ו-56 אחרים

ערעורים על פסק-דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בירושלים מיום 19.5.2008 בעת"מ (מחוזי י-ם) 367/07 שניתן על ידי כבוד השופט י' עדיאל


תאריך הישיבה:
י"ד בסיון התש"ע

(27.05.10)


בשם המערערת בעע"ם 5575/08 (המשיבה 3 בעע"ם 5724/08):

עו"ד מאיר פורגס
; עו"ד גדעון חתוכה



בשם המערערות בעע"ם 5724/08 (המשיבות 5 ו-6 בעע"ם 5575/08):

עו"ד תדמור עציון



בשם המשיבים 1 ו-8 בעע"ם 5575/08 (המשיבים 1 ו-7 בעע"ם 5724/08):

עו"ד אורי לומברוזו
; עו"ד בני גנון-ים


פסק-דין

השופט א' גרוניס
:

1.
בפני
נו שני ערעורים על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים (כב' השופט י' עדיאל). עניינם של הערעורים הוא בהיקף סמכויותיו של מי שנתמנה, מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה התשכ"ה-1965 (להלן –
החוק
, או –
חוק התכנון והבניה
), לכהן כממלא מקום של חבר מוסד תכנון. הסוגיה הספציפית הטעונה הכרעה הינה, האם רשאי ממלא מקום של חבר ועדה מחוזית לתכנון ולבניה להשיג בפני
המועצה הארצית לתכנון ובניה (להלן –
המועצה הארצית
), על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית.

רקע

2.
סעיף 7 לחוק התכנון והבניה קובע, כי בוועדה מחוזית לתכנון ולבניה יכהנו 18 חברים. לפי הסעיף, חמישה חברי הוועדה המחוזית מתמנים על-ידי שר הפנים לפי המלצת הרשויות המקומיות, ורוב החברים האחרים הינם נציגים של שרים שונים (להלן –
החברים הרגילים
). בחוק התכנון והבניה קיימים שני מנגנונים למינוי ממלא-מקום של חבר הוועדה המחוזית. המנגנון האחד קבוע בסעיף 9(ג) לחוק. סעיף זה מאפשר למנות ממלא מקום לחבר הוועדה המחוזית, אם החבר הרגיל אינו מסוגל למלא את תפקידו מחמת מחלה או סיבה אחרת. יצוין, כי הוראה דומה החלה לגבי המועצה הארצית קבועה בסעיף 4 לחוק. סעיף זה מאפשר מינוי של ממלא מקום לחבר המועצה הארצית שאינו מסוגל למלא את תפקידו. סעיף 48א לחוק מאפשר אף הוא למנות ממלא מקום אחד או יותר לחבר של "מוסד תכנון" (כהגדרתו בסעיף 1 לחוק), אך הוא אינו מציב כל דרישה בדבר נבצרותו של החבר הרגיל. סמכות המינוי של ממלא מקום, בין אם לפי סעיפים 4 ו-9(ג) ובין אם לפי סעיף 48א לחוק, נתונה בידי המוסמך למנות את החבר הרגיל.

3.
בתקופה הרלוונטית
לערעורים שבפני
נו, כיהנו
מאיר ויזל
ואלי מויאל (להלן, בהתאמה –
ויזל
ו-
מויאל
),
כממלאי מקום של
שני חברי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (להלן –
הוועדה המחוזית
). ויזל ומויאל נתמנו למלא את מקומם של שניים מתוך חמשת החברים שנתמנו על-ידי שר הפנים לפי המלצת הרשויות המקומיות. מינוים נעשה מכוח סעיף 48א לחוק, היינו
שלא
על רקע נבצרותם של החברים הרגילים. לאורך השנים שלאחר מינויים, השתתפו ויזל ומויאל בישיבות של הוועדה המחוזית וכן בישיבותיהן של ועדות המשנה שלה (להלן –
ועדות המשנה
). ויזל ומויאל השתתפו בישיבות בהן לא התייצבו החברים הרגילים. אין מחלוקת, כי ויזל ומויאל מוסמכים היו ליטול חלק באותן ישיבות ולהשתתף בהצבעות שנערכו במסגרתן. זאת, נוכח סעיף 48א(ג) לחוק, הקובע כי אם "נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה". השאלה המתעוררת בהליכים דנא הינה, האם הוקנו לויזל ולמויאל, כממלאי מקום, סמכויות נוספות
מעבר
לזו שהוקנתה להם בסעיף 48א(ג) לחוק. באופן ממוקד יותר השאלה היא, האם היו ויזל ומויאל מוסמכים לערור בפני
המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית בדבר דחייתה של תוכנית מיתאר.

4.
שאלה זו התעוררה על רקע הליכים שונים שהתנהלו בפני
הוועדה המחוזית בעניין תוכנית מיתאר מקומית בעיר ירושלים (תכנית 5323/ב (שינוי לתוכנית 1439א), להלן –
תוכנית המיתאר
), אותה יזמה המערערת בעע"ם 5575/08, חברת גני מרחביה בע"מ
(בפירוק מרצון) (להלן –
החברה היזמית
). בתמצית, נועדה התוכנית לצופף את הבנייה במתחם מסויים בשכונת מעלות דפנה בירושלים. תחילה נתבררה התוכנית בפני
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים. בין השנים 2006-2004 דנה הוועדה המחוזית בתוכנית. לתוכנית הוגשו מספר התנגדויות, אותן ביררה ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית (להלן –
ועדת המשנה להתנגדויות
). ביום 17.11.2005 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לקבל חלק מההתנגדויות. כפועל יוצא מכך החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לדחות את תוכנית המיתאר. בחודש אפריל 2006 הוגש למועצה הארצית ערר על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. יצוין, כי הערר הופנה אף נגד החלטה של הוועדה המחוזית מיום 21.2.2006, לדחות בקשה לקיים דיון חוזר בתוכנית בפני
הוועדה המחוזית. הערר הוגש על-ידי שלושה בעלי תפקידים בוועדה המחוזית. אחד מהם הוא משה מרחביה,

מי שכיהן באותה תקופה כחבר רגיל של
הוועדה המחוזית (להלן –
מרחביה
)
.
השניים האחרים היו ממלאי המקום, ויזל ומויאל.
הערר החל להתברר בפני
ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה
(להלן -
ועדת העררים
). בפתח הדיון בערר נטען, כי יש לדחותו על הסף. הטענה הועלתה על-ידי תושבים של שכונת מעלות דפנה, אשר התנגדו לאישור התוכנית (המשיבים 1 ו-8 בעע"ם 5575/08, הם המשיבים 1 ו-7 בעע"ם 5724/08 (להלן –
התושבים
)
; יוער, כי לא כל המשיבים האמורים העלו את הטענה המקדמית, אך בערעורים דנא מיוצגים הם על-ידי בא כוח אחד ולפיכך נתייחס אליהם יחדיו מעתה ואילך). טענת התושבים נסמכה על סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, הקובע מי רשאי לערור, בזכות או לאחר קבלת רשות, על החלטה של ועדה מחוזית בדבר אישור תוכנית או דחייתה. הסעיף הרלוונטי לענייננו הינו סעיף
110(א)(1)(א) לחוק, הקובע
כי "
שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד
" רשאים לערור
בזכות
על החלטה כאמור. טענת התושבים הייתה, כי סעיף זה מאפשר לשלושה חברים "רגילים" של הוועדה המחוזית לערור כאחד על החלטת הוועדה המחוזית. אולם, כך טענו התושבים, אין הסעיף מאפשר לממלא מקום של חבר בוועדה, שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, להימנות עם הגורמים המגישים ערר לפי סעיף 110(א)(1)(א) לחוק
. במקרה דנא סברו, איפוא, התושבים כי ויזל ומויאל לא היו מוסמכים להגיש את הערר. התושבים הוסיפו וטענו, כי מרחביה לא היה מוסמך אף הוא להגיש את הערר. זאת, משום שלא נטל חלק בישיבה בה נתקבלה ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. מטעמים אלה עתרו התושבים לדחיית הערר על הסף.

5.
ביום 7.2.2007 ניתנה החלטתה של ועדת העררים בערר. הוועדה לא ראתה מקום לדחות את הערר על הסף. בהתייחס לטענותיהם המתוארות של התושבים ציינה ועדת העררים, כי לאורך השנים הייתה "הנחת העבודה" של מוסדות התכנון השונים, כי ממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, מוסמך לחבור אל שני חברים של מוסד התכנון (או אל שני ממלאי מקום אחרים), לצורך הגשת ערר על החלטה לאשר או לדחות תוכנית מיתאר. ועדת העררים סברה, כי יש להמשיך ולפעול על-פי הנחת העבודה האמורה. זאת, בהינתן העובדה שבאותה תקופה נתבררה על-ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עניינים אזרחיים), עו"ד שרית דנה, סוגיית היקף סמכויותיו של ממלא המקום. עוד ציינה ועדת העררים, כי אפילו היה מקום לאמץ את עמדתם הפרשנית של התושבים, לא היה זה מן הראוי לדחות את הערר על הסף. זאת, בשל הסתמכותם של הצדדים הרלוונטיים על "הנחת העבודה" הקיימת. לבסוף ציינה הוועדה, כי העובדה שמרחביה לא נטל חלק בדיונים שקדמו להחלטת ועדת המשנה להתנגדויות, לא היה בה כדי לשלול את סמכותו להגיש את הערר כחלק מקבוצת השלושה. טענותיהם המקדמיות של התושבים נידחו, איפוא, בהחלטתה של ועדת העררים. יצוין, כי בהחלטתה הוסיפה ונדרשה הוועדה לערר לגופו. לאחר שבחנה את טענות הצדדים החליטה ועדים העררים לקבל את הערר ולבטל את החלטתה של ועדת המשנה להתנגדויות. עוד קבעה ועדת העררים, כי ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית תשוב ותדון בהתנגדויות שהוגשו לתוכנית. התושבים לא השלימו עם החלטה זו והגישו נגדה עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. בית המשפט (כבוד השופט י' עדיאל) קיבל את העתירה. בפסק-הדין נקבע, כי ממלא מקום של חבר הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, אינו מוסמך לערור בפני
המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית. לפיכך פסק בית המשפט, כי הערר הוגש שלא כדין, שכן ויזל ומויאל לא היו מוסמכים להגישו (לעומת זאת ציין בית משפט קמא, כי מרחביה, כחבר "רגיל" של הוועדה המחוזית, מוסמך היה להגיש את הערר, אף שלא נטל חלק בישיבות שבהן נדונה התוכנית). בהתחשב בכך, ביטל בית המשפט את החלטתה של ועדת העררים. שני הערעורים שבפני
נו מופנים נגד פסק-דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. הערעור בעע"ם 5575/08 הוגש על-ידי החברה היזמית. את הערעור בעע"ם 5724/08 הגישו ועדת העררים והוועדה המחוזית, המיוצגות על-ידי פרקליטות המדינה (להלן –
המדינה
, וביחד -
המערערים
).

הסוגייה

6.
האם רשאי ממלא מקום של חבר הוועדה המחוזית, אשר נתמנה מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, לחבור אל שניים אחרים ולערור עימם על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה? ובענייננו, האם מוסמכים היו ויזל ומויאל לחבור אל מרחביה ולערור בפני
המועצה הארצית על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר? זו השאלה המרכזית הטעונה הכרעה בהליכים דנא. את הדיון נפתח בבחינת סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, אשר מכוחו נתמנו ויזל ומויאל לתפקידם.

סעיף 48א לחוק התכנון והבניה – ממלא מקום לחבר מוסד תכנון

7.
לשאלה האם מוקנית סמכות הגשת הערר לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, אף לממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק, אין מענה ברור בהוראת סעיף 48א לחוק. סעיף זה קובע כך:

"48א. (א) מי שממנה חבר במוסד תכנון, רשאי למנות לו, בדרך שבה מתמנה אותו חבר, ממלא מקום אחד או יותר, ואולם בישיבת מוסד תכנון ייצג אותו ממלא מקום אחד בלבד.
(ב) הכשירות הנדרשת מחבר נדרשת גם מממלא מקומו.
(ג) נעדר חבר מישיבה פלונית של מוסד תכנון, יהא לממלא מקומו מעמד של חבר לאותה ישיבה.
(ד)
סעיף 45 יחול אף על ממלא מקום".


שלושה עניינים מרכזיים הנוגעים לממלא המקום הוסדרו בסעיף 48א לחוק התכנון והבניה.
ראשית
, קובע הסעיף כיצד ניתן למנות את ממלא המקום ומה הכשירות הנדרשת ממנו (סעיפים קטנים (א) ו-(ב)). הסעיף קובע, בהקשר זה, כי הגורם המוסמך למנות את חבר מוסד התכנון, הוא זה שרשאי למנות לו ממלא מקום אחד או יותר. כאמור, ויזל ומויאל נבחרו למלא את מקומם של שניים מבין חמישה נציגים של הרשויות המקומיות במחוז ירושלים בוועדה המחוזית, אותם מינה שר הפנים (ראו סעיף 7(א)(12) לחוק התכנון והבניה). שר הפנים מינה את ויזל ומויאל לכהן כממלאי מקום. בענייננו, לא נטען כי נפל פגם במינויים של ויזל ומויאל. משכך, נקודת המוצא לדיון הינה שמינויים של השניים נעשה כדין.
סוגיה נוספת
המוסדרת בסעיף 48א לחוק, נוגעת להפסקת כהונתו של ממלא המקום. בעניין זה קובע סעיף 48א(ד) לחוק, כי על ממלא המקום יחולו הוראות סעיף 45 לחוק. סעיף זה מקנה לחבר של מוסד תכנון את האפשרות להתפטר מתפקידו.
הסוגיה האחרונה
מוסדרת בסעיף 48א(ג) לחוק, ועניינה בסמכויותיו של ממלא המקום. בסעיף זה נקבע, כי ממלא המקום רשאי להשתתף בישיבה של מוסד התכנון וכי מעמדו באותה ישיבה יהא כשל חבר רגיל. זאת, אם החבר הרגיל שאת מקומו הוא ממלא, נעדר מאותה ישיבה. עוד נקבע בחוק, בהקשר זה, כי חבר מוסד תכנון שנעדר מישיבה מסוימת ייוּצג בה
בידי ממלא מקום אחד בלבד (
סעיף 48א(א) לחוק).

8.
סעיף 48א לחוק התכנון והבניה נחקק בשנת 1973, במסגרת תיקון מספר 4 לחוק. חובה לציין, כי טרם התיקון נקבעו בחוק הוראות אחרות אשר איפשרו מינוי של ממלא מקום לחבר מוסד תכנון, ש
נבצר ממנו למלא את תפקידו. כך, נקבע בסעיף 4 לחוק, כי ניתן למנות ממלא מקום לחבר המועצה הארצית אשר נעדר או שהוא נטול יכולת לפעול מחמת מחלה או בשל סיבה אחרת. הוראה דומה, החלה לגבי ממלא מקום של חבר ועדה מחוזית לתכנון ובניה
(שאינו נציג שר), נקבעה בסעיף 9(ג) לחוק התכנון והבניה. נשאלת השאלה, מדוע הוסיף המחוקק בתיקון מספר 4 לחוק את סעיף 48א, העוסק אף הוא במינוי ממלא מקום לחבר של מוסד תכנון. מענה לשאלה זו ניתן למצוא בדברי ההסבר לתיקון מספר 4. בדברי ההסבר נאמר, בין היתר, כי "מינוי ממלא מקום דרוש במיוחד לאור ההוראה... המחייבת הקמת שתי ועדות משנה לפחות לועדות התכנון המחוזיות, אשר ייתכן שיקיימו את ישיבותיהן בעת ובעונה אחת" (דברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 4), התשל"ג-1973, ה"ח 1063, 290, 294). כפי העולה מדברי הסבר אלה, ביקש המחוקק להתמודד עם הקשיים המעשיים הצפויים במוסדות התכנון, ובפרט בוועדות המחוזיות, כתוצאה מעריכה במקביל של מספר ישיבות של ועדות שונות באותו גוף מינהלי. יצוין, כי אחת מן ההוראות המרכזיות שנקבעו בתיקון האמור, חייבה את הוועדות המחוזית להקים לפחות שתי ועדות משנה, אשר להן תאצול הוועדה המחוזית מסמכויותיה. לאחר תיקון מספר 4 לחוק, נערכו תיקונים נוספים לחוק וכיום מחויבת הוועדה המחוזית להקים שלוש ועדות משנה שונות וכן רשאית היא להקים ועדות משנה נוספות (סעיפים 11-11ב לחוק). על רקע זה, קבע המחוקק בסעיף 48א לחוק, כי ממלא מקום שנתמנה מכוח הסעיף יוכל להשתתף בישיבה של הוועדה המחוזית (או של אחת מוועדות המשנה), אם החבר הרגיל נעדר מן הישיבה. לעומת זאת, איפשרו סעיפים 4 ו-9(ג) לחוק למנות ממלא מקום לחבר המועצה הארצית או הוועדה המחוזית (ולא לכל "מוסד תכנון"), כאשר אלה אינם יכולים או אינם כשירים מחמת נבצרותם, לכהן בתפקיד. דומה, כי זהו ההבדל היסודי בין ההוראות השונות שנקבעו בחוק התכנון והבניה בכל הנוגע למינוי ממלא המקום. בעוד שסעיפים 4 ו-9(ג) עוסקים
במניעה כללית
של חבר המועצה הארצית או חבר הוועדה המחוזית ליטול חלק בהליך התכנוני מחמת נבצרות קבועה או זמנית, מיועד סעיף 48א לחוק להתמודד עם אי יכולת נקודתית מצד חבר מוסד התכנון להשתתף בישיבות המוסד וועדות המשנה שלו. זאת, שלא על רקע נבצרות קבועה או זמנית.

9.
כפי שצוין, השאלה הפרשנית הטעונה הכרעה במקרה דנא הינה האם הוקנו לויזל ולמויאל, כממלאי מקום, סמכויות נוספות מעבר לזו שהוקנתה להם בסעיף 48א(ג) לחוק, היינו, האם היו השניים מוסמכים לערור בפני
המועצה הארצית על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. התשובה לשאלה זו אינה ברורה מאליה. ראשית, סעיף
110(א)(1)(א) לחוק, אשר מאפשר ל"שלושה חברי הועדה המחוזית כאחד" לערור בזכות בפני
המועצה הארצית, אינו מבהיר האם מוקנית סמכות הגשת הערר אף לממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק.
אשר לסעיף 48א לחוק עצמו, סבורני כי אף הוא אינו נותן מענה לשאלה האם מוסמך ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית. ודוקו: פרט לסעיף 48א(ג) לחוק, לא נקבעו בחוק התכנון והבניה הוראות נוספות המקנות סמכויות לממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק. במילים אחרות,
הסעיף היחיד הדן בסמכויותיו של ממלא המקום – הוא סעיף 48א(ג) לחוק – אינו נותן מענה לשאלה הטעונה הכרעה בענייננו.

10.
הנה כי כן,
החוק שותק באשר לשאלה האם מוקנית לממלא המקום סמכות הגשת הערר.
השאלה המתבקשת היא, האם יש לפרש את סעיף 48א(ג) לחוק כהסדר הממצה את סמכויותיו של ממלא המקום. מתן תשובה לשאלה זו מחייב, מן הסתם, מהלך פרשני. בהקשר זה יש לבחון, האם התכוון המחוקק ליצור "הסדר שלילי" ממצה, לפיו אין לממלא המקום סמכויות נוספות מלבד זו שהוקנתה לו בסעיף 48ג(א) לחוק. קרי, האם מדובר, כניסוחו של השופט זוסמן, ב"שתיקה מדעת, יצירה מכוונת של הסדר שלילי" (ע"א 108/59
פריצקר נ' "ניב" בע"מ (בפירוק)
, פ"ד יד 1545, 1549 (1960)), או שמא, מהווה שתיקת המחוקק "לקוּנה", באופן המצריך בחינה של השלמת החֶסֶר בחוק (ראו, על"ע 663/90
פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין תל-אביב-יפו
, פ"ד מז(3) 397, 401 (השופט ש' לוין), 404 (השופט א' ברק) (1993); ע"א 3622/96
חכם נ' קופת חולים "מכבי"
, פ"ד נב(2) 638, 648-647 (הנשיא א' ברק) (1998); רע"א 4990/05
ממן נ' עיריית הרצליה
, פיסקה 18 (טרם פורסם, 7.10.2009); אהרן ברק
פרשנות במשפט
כרך ראשון - תורת הפרשנות הכללית 483-443 (1992)). דעתי היא, כי סעיף 48א(ג) הוא הסדר הממצה את סמכויותיו של ממלא המקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק. זאת, בהתחשב בטעמים הנוגעים לתכלית החוק וכן נוכח הקשיים המעשיים הרבים הכרוכים, על פי המצב החוקי הקיים, בהכרה בסמכות אף של ממלא מקום להגיש ערר (כאחד מתוך שלושה). משכך סבורני, כי צדק בית המשפט לעניינים מינהליים בקובעו כי ממלא מקום, אשר נתמנה לתפקידו מכוח סעיף 48א לחוק, אינו רשאי להימנות עם הגורמים המגישים ערר לפי סעיף
110(א)(1)(א) לחוק
. אפרט עתה את הטעמים המובילים אל מסקנה זו.

טעמים הנוגעים לתכלית החוק ולהרמוניה בפרשנות הדין

11.
ראשית, המסקנה לפיה ממלא מקום שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק אינו מוסמך להגיש ערר, מתיישבת עם האופן בו נתפש תפקידו של ממלא המקום בדין הכללי. כפי שיפורט עתה, הנחת יסוד בדברי חקיקה רבים המסדירים את סמכויותיו של ממלא המקום, הינה שממלא המקום יכול ליטול את תפקידיו של בעל הסמכות הרלוונטי, רק כאשר אותו אדם אינו כשיר או אינו מסוגל למלא את תפקידיו. דא עקא, במקרה דנא עסקינן בממלא מקום אשר נתמנה לתפקידו שלא על רקע נבצרותו של החבר הרגיל. משכך, על-פי הפרשנות המקנה לממלא המקום את סמכות הגשת הערר, יוכלו הן החבר הרגיל והן ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית. הקניית סמכות הערר לממלא המקום, במצב דברים זה, יש בה משום חריגה מן האופן בו מובנות סמכויותיו של ממלא המקום בדין הכללי. יש בה כדי ליצור "סמכות מקבילה" של החבר הרגיל ושל ממלא המקום, בכל הנוגע להגשת הערר. השאיפה להרמוניה בפרשנות הדין מחייבת הצגת טעמים משכנעים המצדיקים מסקנה פרשנית הסוטה מן האופן בו מובן תפקידו של ממלא המקום בדין הישראלי. לדעתי, טעמים כאלה לא הוצגו במקרה דנא. אעמוד עתה על סוגיות אלה.

12.
תחילה יש לבחון, כיצד נתפש תפקידו של ממלא המקום בדין הכללי. ההוראה הראשית בדין הנוגעת למינוי ממלא מקום, היא זו הקבועה בסעיף 16 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן –
חוק הפרשנות
). בסעיף זה נאמר, כי "הסמכה למנות גוף של מספר חברים – משמעה גם הסמכה למנות לו יושב ראש
ולמנות ממלא מקום לכל חבר שלו
" [ההדגשה הוספה – א' ג']. הוראה זו מאפשרת, איפוא, מינוי של ממלא מקום לחבר של רשות המוֹנָה מספר חברים (לדיון בשאלה האם מאפשר הסעיף למנות ממלא מקום גם לרשות שאינה "גוף של מספר חברים", ראו יצחק זמיר
הסמכות המינהלית
כרך א', 564-563 (מהדורה שנייה, 2010) (להלן –
זמיר
)). אולם, סעיף 16 לחוק הפרשנות אינו מפרט מהן הסמכויות המוקנות לממלא המקום. בסעיף האמור – וכך גם בפסיקה – לא הובהר היחס בין ממלא המקום לבין האדם שממלא את התפקיד באופן קבוע (ראו,
זמיר
בעמ' 565-564). משכך, מן הראוי לבחון הוראות מיוחדות הנוגעות לסמכויותיו של ממלא המקום ברשויות מינהליות ספציפיות. ניתן להפנות, בהקשר זה, להוראות הדנות בזהותם ובסמכותם של ממלאי המקום של ראשי הרשויות במדינה (ראו, סעיף 23 לחוק יסוד: נשיא המדינה (ממלא מקום נשיא המדינה); סעיף 16 לחוק יסוד: הממשלה (ממלא מקום ראש הממשלה); סעיף 20א לחוק יסוד: הכנסת (ממלא מקום יושב-ראש הכנסת); סעיף 29 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (המשנה לנשיא בית המשפט העליון)). הוראות דומות החלות לגבי סמכויותיו של ממלא מקום, נקבעו ביחס לרשויות מינהליות רבות ואחרות וניתן לִמְנות דוגמאות רבות לכך (ראו, למשל, סעיף 9 לחוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (ממלא מקום נגיד בנק ישראל); סעיף 5 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (ממלא מקום חבר במועצה להשכלת גבוהה) סעיף 12 לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (ממלא מקום חבר מועצת הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו); סעיף 13 לחוק הרופאים הווטרינרים, התשנ"א-1991 (ממלא מקום חבר ועדה מייעצת הפועלת לפי סעיף 11 לחוק האמור)).

13.
נקודת המוצא בכל הוראות החוק שנסקרו, הינה שבכולן נקבע כי ממלא המקום רשאי להפעיל את סמכויותיו של נושא המשרה הרלוונטי, כאשר זה
אינו כשיר או אינו יכול – מבחינה פיזית או משפטית – להפעיל את הסמכויות שהוקנו לו בדין
. זאת במצבים שונים ובהם, בין היתר, נבצרות, סיום או הפסקה זמנית של הכהונה (בשל הגשת כתב אישום ובשל טעמים נוספים), היעדרות מן הארץ, ועוד. צידו השני של המטבע, כפי העולה מהוראות החוק השונות, הוא כי ממלא המקום אינו אמור להפעיל את סמכויותיו של נושא המשרה הרלוונטי שעה שהאחרון ממלא או מסוגל למלא את תפקידיו. במילים אחרות,
השניים אינם אמורים לפעול במקביל ועל ממלא המקום "להיכנס לתמונה",
רק בשלב בו אין בעל הסמכות מסוגל או כשיר לכהן בתפקידו. חובה לציין, כי מסקנה זו בדבר האופן בו נתפש תפקידו של ממלא המקום, מתיישבת עם המשמעות הלשונית הרגילה של הדיבור "ממלא מקום". כך, במילון אבן שושן המרוכז (מהדורת 2006), מוגדר ממלא המקום כ"מי שהוטל עליו לקיֵם
באופן זמני
את תפקידיו של מישהו אחר
בהיעדרו
" [ההדגשות הוספו – א' ג'] (
שם
, בעמ' 531). נוסיף ונציין, כי ייתכנו מצבים בהם היקף שיקול דעתו של ממלא המקום אף יהא מצומצם יותר מזה הנתון לבעל הסמכות אותו הוא מחליף. זאת, כאשר נוטל ממלא המקום
באופן זמני
את הסמכויות שהוקנו לבעל הסמכות (מקרה שראוי להזכירו הוא של מילוי מקומו של שר בממשלה. לעניין זה קיימת הנחייה של היועץ המשפטי לממשלה ביחס למעמדו של ממלא מקום שר בממשלה ("ממלא מקום שר"
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
1.1101 (התשמ"ה). בהנחיה זו נאמר, כי כאשר שוהה השר מחוץ לישראל, מן הראוי לראות את תפקידו של ממלא מקומו כמוגבל לאותם עניינים שקיים הכרח לעסוק בהם. עוד נאמר (
שם
) כי רצוי שממלא המקום יוועץ בשר כאשר הלה יצא את הארץ). ניתן לסכם ולומר, כי נקודת המוצא בדברי החקיקה שאותם סקרנו, וכן בהנחיה שקבע היועץ המשפטי לממשלה, הינה שממלא המקום אינו פועל במקביל לנושא המשרה אשר את מקומו הוא ממלא. ממלא המקום מחליף את אותו אדם רק כאשר האחרון אינו מסוגל או כשיר לכהן בתפקיד.

14.
על רקע הנחת יסוד זו, עלינו לבחון כיצד יש לפרש את הסמכויות שהוקנו למי שנתמנה מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה לכהן כממלא מקום חבר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה. זאת, בין היתר, בהינתן הכלל הפרשני אשר לפיו יש לשאוף להרמוניה בפרשנות החוק (ראו, למשל, עע"ם 1242/05
אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה
, פיסקה 16 (טרם פורסם, 18.11.2008), והאסמכתאות
שם
; אהרן ברק
פרשנות במשפט
כרך שני – פרשנות החקיקה 349-327 (1993)). דעתי היא, כי פרשנות אשר לפיה רשאי ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית, לפי סעיף 110 לחוק, אף כאשר החבר הרגיל כשיר ומסוגל עקרונית לערור בעצמו, יש בה משום סטייה ניכרת מן האופן בו נתפש תפקידו של ממלא המקום בדין הכללי. נקודת המוצא, בהקשר זה, הינה שבמועד הגשת הערר לא קיימת כל מניעה עקרונית לכך שהחבר הרגיל יגיש את הערר בעצמו. יש לזכור, שאין מדובר בממלא מקום שנתמנה בשל נבצרותו של חבר הוועדה המחוזית. כלומר, ההנחה היא שחבר הוועדה המחוזית מסוגל וכשיר להפעיל את מלוא הסמכויות שהוקנו לו. משכך, פרשנות המסמיכה את ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית, במצב דברים בו יכול החבר הרגיל להגיש את הערר בעצמו, חורגת מן התפישה היסודית בדין באשר לתפקידו של ממלא המקום. לעומת זאת, פרשנות לפיה ממצה סעיף 48א(ג) לחוק את סמכויותיו של ממלא המקום, עולה בקנה אחד עם האופן בו מובן תפקידו של ממלא המקום. לפי פרשנות זו, קובע סעיף 48א(ג) לחוק עילה פרטנית וייחודית, שעניינה חוסר יכולת, מסיבה כלשהי, של בעל הסמכות (חבר מוסד התכנון) להתייצב לישיבה מסויימת. עילה זו נקבעה, ככל הנראה, על מנת לקדם את היעילות בעבודתם של מוסדות התכנון (כך עולה, בין היתר, מדברי ההסבר לתיקון מספר 4 לחוק התכנון והבניה שצוטטו לעיל, פיסקה 8). אולם, בכל הנוגע לסמכות הגשת הערר לפי סעיף 110 לחוק, לא ניתן לומר שהחבר הרגיל אינו יכול, או אינו מסוגל, ככלל, בשל עומס עבודה או מסיבה דומה, לערור בפני
המועצה הארצית. זאת, משום שלצורך הגשת הערר קצב המחוקק פרק זמן של 30 ימים מיום קבלת ההחלטה נשוא הערר (סעיף 110(ד) לחוק). משכך, המגבלות שמנעו מן החבר הרגיל להתייצב לישיבה פלונית, ושהצדיקו את מילוי מקומו, אינן רלוונטיות עוד.

15.
המסקנה המתבקשת היא, כי אי-הכרה בסמכותו של ממלא מקום של חבר ועדה מחוזית להגיש ערר עולה בקנה אחד עם השאיפה להרמוניה חקיקתית בכל הנוגע להיקף סמכויותיו של ממלא המקום. לצד הדברים האמורים, אין להתעלם מכך שהכלל הפרשני השואף להרמוניה במערך החקיקה אינו תכלית הכל. לעתים יהא זה מוצדק לסטות ממנו אם הונחו טעמים משכנעים המצדיקים זאת. דא עקא, טעמים כאלה לא הוצגו במקרה דנא. טענתה העיקרית של המדינה בהקשר זה היא, כי ממלאי המקום הם העוסקים במרבית העבודה התכנונית במוסדות התכנון, ולכן יש לאפשר להם לערור בעצמם על החלטה שאין הם משלימים עימה. ביתר פירוט טוענת המדינה, כי ממלאי המקום בוועדה המחוזית לתכנון ובניה (וכן במועצה הארצית), אחראים למרבית העבודה התכנונית המתבצעת בוועדות המשנה השונות; נוטלים חלק באופן קבוע בעבודה זו; לומדים את הנושאים הרלוונטיים לעיסוקה של ועדת המשנה; ומכירים היטב את הפרטים הנוגעים לתוכניות המיתאר השונות. בהקשר זה מסבירה המדינה, כי המעורבות האינטנסיבית של ממלאי המקום בעבודתן של ועדות המשנה, נובעת בעיקר מעומס העבודה המוטל על החברים הרגילים (מחמת תפקידיהם האחרים). בהתחשב בכך נטען, כי יש לאפשר לממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית. זאת, משום שבמרבית המקרים הגורם הבקיא ביותר בהחלטה מסוימת שקיבלה הוועדה המחוזית הוא דווקא ממלא המקום. במצב דברים זה, כך טוענת המדינה, אין זה רצוי לחייב את החבר הרגיל לערור בעצמו, בלא שתעמוד בפני
ו אפשרות אמיתית להתעמק בעניין ולהכירוֹ.

16.
כפי שצוין, קוצב סעיף 110(ד) לחוק התכנון הבניה תקופה של 30 ימים, לאחר קבלת ההחלטה הרלוונטית של הוועדה המחוזית, אשר במהלכה רשאים שלושה חברים של הוועדה המחוזית לערור, כאחד, על ההחלטה בפני
המועצה הארצית. טענת המדינה מרמזת, כי במקרים רבים יהא ממלא המקום הגורם היחיד המסוגל לשקול, במהלך תקופה זו, האם יש מקום להגיש ערר. כך, באותם מצבים בהם אין החבר הרגיל בקיא בהחלטה הרלוונטית. דעתי היא, כי אין לקבל טענה זו. המחוקק הורה שחבריה של הוועדה המחוזית יהיו נציגיהם של גורמים ורשויות בכירים ביותר (נציגי תשעה שרים, נציג רשות מקרקעי ישראל, מתכנן המחוז, חמישה מומלצי הרשויות המקומיות שבמחוז, אדריכל או מהנדס שאינו עובד-ציבור ונציג הגופים הציבוריים העוסקים בשמירה על איכות הסביבה). הרכב זה של הוועדה המחוזית אמור לשקף את מגוון השיקולים שעליה לשקול (ראו, עע"ם 8489/07
ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה
, פיסקה 14 (טרם פורסם, 23.11.2009)). אין צורך להרחיב את הדיבור על חשיבותם של שיקולים אלה, ועל חשיבות עבודתה של הוועדה המחוזית באופן כללי (ראו, עע"ם 1446/06
הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ
, פיסקה 18 לפסק-דינה של השופטת מ' נאור (טרם פורסם, 21.9.2010)). ברי, כי על חברי הוועדה המחוזית להיות בעלי כשירות מיוחדת במובן זה שעליהם לסייע, לקדם ולתרום מניסיונם לעבודתה של הוועדה המחוזית (לעניין הכשירות הנדרשת מנציגי הרשויות המקומיות בוועדה ראו, דנג"ץ 5361/00
פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה
, פ"ד נט(5) 145, 156 (השופט א' מצא), 167-166 (השופטת ד' ביניש בדעת מיעוט) (2005) (להלן –
עניין פלק
); עוד ראו הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה - "נציגי הרשויות המקומיות בועדות התכנון והבניה"
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
8.1001 (עודכן, 2005)). בהתחשב בכך, אמור מינויים של חברי הוועדה המחוזית להיעשות לאחר בחינה מעמיקה וקפדנית באשר ליכולתם לכהן בתפקיד מבחינה מקצועית ומהיבטים נוספים. אחד השיקולים הצריכים לעניין בעת בחירת חברי הוועדה המחוזית, הינו יכולתו של אותו אדם, מבחינת עומס העבודה המוטל עליו בתפקידיו האחרים, לקחת חלק בעבודת הוועדה המחוזית. בהתחשב בקריטריונים המתוארים לבחירת חברי הוועדה המחוזית, ונוכח הכשירות המיוחדת הנדרשת מהם, יהא זה בעיני מרחיק לכת לומר שחבר הוועדה המחוזית, אשר לא השתתף בדיונים שהובילו לדחייתה או קבלתה של תוכנית מיתאר, לא יהיה מסוגל, בפרק זמן של שלושים ימים, ללמוד את הנתונים הצריכים לעניין ולשקול האם יש מקום להגיש ערר על החלטה מסוימת. ודוקו: ככל שחבר הוועדה המחוזית לא השתתף בדיונים בהם נתגבשה ההחלטה, ואין הוא בקיא בה, בודאי שיוכל הוא להיוועץ עם ממלא מקומו שנטל חלק בהליך קבלת ההחלטה, על-מנת לשקול אם לערור עליה. פרק הזמן שקצב המחוקק לכך (שלושים ימים) אינו קצר כלל ועיקר. משכך, אין מקום לקבל את טענת המדינה לפיה חוסר בקיאותם של החברים הרגילים בפרטיהן של החלטות רבות המתקבלות על-ידי הוועדה המחוזית, הוא המצדיק את קבלת הפירוש המרחיב להיקף סמכויותיו של ממלא המקום.

17.
טענה נוספת שמעלה המדינה, המצדיקה לגישתה פרשנות המסמיכה את ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית, עניינה במגמה הקיימת למנות מומלצים רבים של הרשויות המקומיות כממלאי מקום של נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית. זאת, על מנת להרחיב את מספר הרשויות המקומיות הנוטלות חלק בדיוני הוועדה המחוזית. טענת המדינה היא, כי השאיפה המתוארת ליצור פלורליזם בדיוני מוסדות התכנון, בדרך של מינוי מספר ממלאי מקום לכל נציג של הרשויות המקומיות בוועדה, היא המצדיקה לאפשר לכל אחד מממלאי המקום לערור בפני
המועצה הארצית. טענה זו אף היא דינה להידחות. סעיף 7(א)(12) לחוק קובע, כי בכל וועדה מחוזית יכהנו
חמישה נציגים
של הרשויות במקומיות במחוז. סעיף זה מאפשר לרשויות המקומיות להשמיע את קולן בהליכים התכנוניים המתנהלים בדיוני הוועדה המחוזית. המחוקק קבע, בהקשר זה, כי די במינוי של חמישה נציגים בוועדה המחוזית, על מנת לאפשר ייצוג הולם לרשויות המקומיות בוועדה המחוזית. ודוקו: חמשת נציגי הרשויות בוועדה המחוזית הינם חברי הוועדה לכל דבר ועניין. אין ספק, שכל אחד מהם רשאי לערור, ביחד עם שני חברים אחרים, בפני
המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית. אילו היה המחוקק מעוניין להרחיב את מספר נציגי הרשויות המקומיות המסוגלים לערור על החלטת הוועדה המחוזית, היה עליו לעשות כן ב"דרך המלך", ולהרחיב את מספר החברים הרגילים של הוועדה המחוזית, המייצגים את הרשויות המקומיות. בהתחשב בכך, אין צידוק לקבוע, כי תכליתו של סעיף 48א לחוק היא הרחבת מגוון הדעות הנשמעות בדיוני הוועדה המחוזית. למצער, אין לומר כי מדובר בתכליתו המרכזית של סעיף זה. מכל מקום, תכלית זו, כשלעצמה, אינה מצדיקה לאפשר לכל ממלא מקום של נציגי הרשויות המקומיות בוועדה (או של כל חבר אחר בוועדה המחוזית) לערור בפני
המועצה הארצית.

18.
טענה נוספת שהועלתה בפני
נו על ידי החברה היזמית, היא כי שלילת סמכותם של ממלאי המקום להגשת ערר, תפגע ביעילות הליכי התכנון, שכן כפועל יוצא מכך ייאלצו החברים הרגילים להתייצב לכל דיוני ועדות המשנה. אכן, הצורך ביעילות הליכי התכנון חשוב הוא ויש ליתן לו משקל לא מבוטל בפרשנות הוראותיו השונות של חוק התכנון והבניה (השוו, בג"ץ 5145/00
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים
, פ"ד נז(2) 179, 193-192 (השופט מ' חשין) (2003), שם נדון תיקון 43 לחוק התכנון והבניה, שעיקרו העברת סמכויות מסוימות מהוועדה המחוזית לוועדות המקומיות). דא עקא, איני סבור כי יש ממש בחשש שהעלתה החברה היזמית בדבר פגיעה אפשרית ביעילות הליכי התכנון. הטעם לכך הוא שחברי הוועדה המחוזית רשאים לערור בפני
המועצה הארצית על החלטה שנתקבלה בוועדה המחוזית, אף אם לא התייצבו לישיבה בה נתקבלה אותה החלטה. קביעתו של בית משפט קמא, לפיה חבר רגיל של הוועדה (בענייננו מדובר בחבר מרחביה) רשאי לערור בפני
המועצה הארצית, אף אם לא נטל חלק בדיוני הוועדה המחוזית, מקובלת עליי ולא ראיתי מקום להתערב בה. זאת, בין היתר, משום שסעיף 110 לחוק התכנון והבניה אינו מציב כל דרישה לפיה רק חבר שנכח בדיון בו נתקבלה החלטה מסוימת יוכל לערור עליה. כמו כן, מתיישבת מסקנה זו עם התכלית העומדת ביסוד הגשת הערר - לאפשר למועצה הארצית, כגוף התכנוני העליון, להפעיל ביקורת על החלטות הוועדות המחוזיות השונות. מטרה זו מצדיקה שלא למנוע מן החבר הרגיל של הוועדה המחוזית לערור בפני
המועצה הארצית על החלטה שנתקבלה על-ידי הוועדה המחוזית, אך משום שלא נכח בדיון. בשולי הדברים, ראוי להפנות לפסק-דין שניתן על-ידי בית משפט זה בו נדון סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבניה. סעיף זה קובע, כי חבר המועצה הארצית רשאי לדרוש שמליאת המועצה הארצית תשוב ותדון בהחלטה שקיבלה אחת מוועדות המשנה של המועצה (עע"ם 1386/04
המועצה הארצית לתכנון ובנייה נ' עמותת נאות ראש העין
(טרם פורסם, 20.5.2008)). הקביעה הרלוונטית לענייננו בפסק הדין שניתן באותו מקרה, היא כי חבר המועצה הארצית רשאי לדרוש דיון חוזר כאמור, אף אם
לא נטל חלק
בדיוני ועדות המשנה בהם נתקבלה ההחלטה הרלוונטית (
שם
, בפיסקאות 29-20).


הנה כי כן, אין בטענות המערערים כדי ללמד שתכלית החוק מחייבת מסקנה הסוטה מן האופן בו נתפש תפקידו של ממלא המקום בדין הישראלי. היינו, טענות המערערים אינן מצדיקות מסקנה אשר לפיה מוסמך ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית, מקום בו יכול החבר הרגיל להגיש את הערר בעצמו.

טעמים הנוגעים לקשיים מעשיים המתעוררים מעצם הקניית סמכות הערר לממלא המקום

19.
המסקנה אליה הגענו מקבלת משנה תוקף בהתחשב בטעם נוסף, אשר יש לייחס לו חשיבות רבה. נראה, כי טעם זה מטה את הכף בצורה הברורה ביותר לטובת הפרשנות השוללת מממלא המקום את הסמכות להגיש ערר (כאחד משלושה). עניינו של טעם זה בקשיים המעשיים הלא מבוטלים אשר עשויים להתעורר, אם תוכר סמכות זו של ממלא המקום. המדובר במצבים בהם עשויים להתגלע חילוקי דעות בין החבר הרגיל לבין ממלא המקום שלו, או בין ממלאי המקום של אותו חבר, ככל שתוקנה סמכות הערר לכל אחד מהם. לקשיים אלה, אין כל מענה בהוראות חוק התכנון והבנייה. אעמוד עתה על אותם קשיים.


ראשית, ייתכנו מקרים בהם החבר הרגיל וממלא המקום לא יראו עין בעין ביחס לתוכנית מיתאר מסוימת. יוזכר, כי לא החבר הרגיל הוא שממנה את ממלא מקומו. סעיף 48א(א) לחוק קובע, כי ממלא המקום ימונה לתפקידו על-ידי הגורם שמינה את החבר הרגיל. כך למשל, קובע החוק כי שר הפנים הוא שימנה את חמשת נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית. לכן, שר הפנים הוא שהוסמך למנות את ממלאי המקום של אותם חברים. משמעות הדברים היא, כי נציגי הרשויות המקומיות אינם ממנים את ממלאי מקומם. נתון זה די בו כדי להסביר, מדוע לא ניתן לשלול את האפשרות שממלא המקום והחבר הרגיל עשויים שלא להסכים על סוגיה הנוגעת לתוכנית מיתאר מסויימת. אי הסכמה כאמור אינה יוצרת קושי מיוחד ככל שמדובר בהתייצבות לישיבות הוועדה המחוזית. במצב דברים זה, התייצבותו של החבר הרגיל לישיבת הוועדה המחוזית (כולל ועדות משנה) יש בה כדי למנוע מממלא המקום להשתתף בישיבה, ובוודאי שאין בכוחו ליטול חלק בהצבעה. אולם, ככל שנקבל את פרשנות המערערים, ונקבע כי לממלא המקום מוקנית הסמכות להגיש ערר, אזי במצב בו קיימת אי הסכמה בין החבר הרגיל ובין ממלא המקום, יוכל ממלא המקום "להתגבר" על עמדתו של החבר הרגיל, בדרך של הגשת ערר. נדגים את הדברים. חבר רגיל של הוועדה המחוזית השתתף בישיבה של אחת מוועדות המשנה של הוועדה. החבר הרגיל תמך בהחלטה לדחות תוכנית מיתאר מסויימת. אלא, שהאדם שנתמנה לכהן כממלא מקומו תומך מצידו באישור תוכנית המיתאר. לכן, מבקש הוא לערור בפני
המועצה הארצית על ההחלטה לדחות את התוכנית. אילו נאמץ את פרשנות המערערים, ונקבע כי ממלא המקום רשאי לערור על ההחלטה, אזי יוכל הוא, על אפו ועל חמתו של החבר הרגיל (אשר תמך בתוכנית), לערור על ההחלטה בפני
המועצה הארצית, ביחד עם שניים אחרים. במילים אחרות, קבלת עמדתם של המערערים תביא לכך שהחבר הרגיל לא יוכל למנוע מממלא המקום להימנות עם מגישי הערר. דומה, כי אין צורך להרחיב את הדיבור באשר לקושי שמצב דברים זה מעורר. לדעתי, קיים קושי רב במתן אפשרות לממלא המקום להתנגד, בדרך של הגשת ערר, להחלטה בה תמך החבר הרגיל באופן פעיל. בהקשר זה, ואף שסעיף 48א(ב) לחוק קובע כי ממלא המקום צריך להיות בעל כשירות זהה לזו של החבר הרגיל, חובה עלינו לייחס משמעות מסויימת לכך שאדם אחד נבחר לכהן כחבר מוסד תכנון, ואילו האדם האחר נבחר להיות ממלא מקומו. ממלא המקום אינו "כל יכול". תיתכנה סיטואציות בהן מוצדק יהיה לקבוע כי ממלא המקום כפוף לדעתו של האדם שאותו הוא מחליף. כך למשל, בדוגמה המתוארת. מתן פרשנות מרחיבה להיקף סמכויותיו של ממלא המקום, באופן המאפשר לו להתנגד בדרך של ערר להחלטה בה תמך החבר הרגיל, עשוי להוביל להיפוך היוצרות בכל הנוגע למעמדו של החבר הרגיל ביחס לזה של ממלא המקום.

20.
קושי נוסף ודומה נעוץ, כפי שצוין, בכך שייתכנו מצבים בהם שני אנשים (או יותר) יתמנו לשמש ממלאי מקום של חבר מוסד תכנון אחד. זאת נוכח סעיף 48א(א) לחוק הקובע כי ניתן למנות לכל חבר של מוסד תכנון "ממלא מקום אחד
או יותר
"
. מטיעוני הצדדים עולה כי כך אכן נעשה בפועל. בעניין זה ציינה המדינה בפני
נו, כי לנציג משרד המשפטים במועצה הארצית יש חמישה ממלאי מקום. אשר לוועדות המחוזיות ציינה המדינה, כי "הנוהג הוא לחלק את העבודה בין
נציגים שונים של

אותו משרד ממשלתי
, כאשר כל אחד מהם, חבר או ממלא מקום, ישתתף ויהיה אחראי לועדת משנה אחת או יותר של הועדה המחוזית, או לעבודה המתבצעת במליאתה" [ההדגשה הוספה – א' ג']. במצב דברים זה, הרי קבלת פרשנותם של המערערים להוראות החוק, לפיה מוסמך כל אחד מממלאי המקום (של אותו חבר רגיל) לערור בפני
המועצה הארצית על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית, עשויה ליצור אף היא סיטואציות סבוכות שהמענה להן אינו פשוט. מצבים אלה יתקיימו, למשל, אם כל אחד מממלאי המקום הינו בעל אינטרס שונה ומנוגד באשר לתוכנית מיתאר מסוימת. גם הפעם ניתן להמחיש בעייתיות זו באמצעות דוגמה. נניח, למשל, כי נציג של רשות מקומית נבחר על-ידי שר הפנים לכהן כחבר רגיל של הוועדה המחוזית, כאחד מחמשת נציגי הרשויות המקומיות שבמחוז הרלוונטי. עוד נניח, כי שר הפנים מינה לאותו חבר שני ממלאי מקום, אשר כל אחד מהם הוא נציג של רשות מקומית
אחרת
. הוועדה המחוזית, אשר דנה בתוכנית מיתאר, החליטה לאשרה. דא עקא, תוכנית המיתאר פוגעת, לגישת אחד משני ממלאי המקום, בצביון הרשות המקומית שאותה הוא מייצג בוועדה המחוזית. לעומת זאת, ממלא המקום האחר תומך בתוכנית המיתאר, משום שסבור הוא כי התוכנית מקדמת עניין כלשהו הנוגע לרשות המקומית שאותה הוא מייצג. ודוקו: שני ממלאי המקום שוקלים במקרה כזה שיקולים לגיטימיים, הנוגעים לאינטרסים של הרשויות המקומיות שאותן הם מייצגים (ראו, עניין
פלק
, בעמ' 158-157 (המשנה לנשיא א' מצא), 163-162 (השופטת ד' ביניש)). משכך, אין לשלול את האפשרות כי שני אנשים שנתמנו למלא את מקומו של חבר ועדה אחד, יחזיקו בדעה אחרת באשר לתוכנית מיתאר מסויימת. אילו היינו מגיעים למסקנה פרשנית, לפיה מוסמך כל אחד מממלאי המקום לערור בעצמו בפני
המועצה הארצית, אזי סביר להניח שממלא המקום אשר התנגד לתוכנית היה מבקש לערור עליה בפני
המועצה הארצית. זאת, חרף התנגדותו של ממלא המקום האחר למהלך כזה, נוכח תמיכתו בתוכנית. נשאלות בהקשר זה מספר שאלות לא פשוטות: האם יוכל ממלא המקום התומך בתוכנית, למנוע מממלא המקום האחר להגיש את הערר? האם יש לאפשר לאחד מממלאי המקום להתגבר על תמיכתו בתוכנית של ממלא המקום האחר ולערור עליה בפני
המועצה הארצית? מה המשקל שיש לייחס לעמדת החבר הרגיל, שאת מקומו ממלאים השניים, במחלוקת זו? האם יכול הוא להטיל "וטו" על עצם הגשת הערר? שאלות אלו אינן פשוטות כלל ועיקר ואין להן כל מענה בחוק התכנון והבניה. אילו נתקבלה דעתם של המערערים, הרי בהקשר בו עסקינן המשמעות המעשית הייתה הגדלה בפועל של מספר החברים של הוועדה המחוזית. תוצאה כזו מצביעה על כך שהפרשנות המוצעת על-ידי המערערים הינה מרחיקת לכת ואין לקבלה.

21.
אומנם, נראה שבמקרה דנא לא מתקיימות אף לא אחת מן הסיטואציות המתוארות. דא עקא, במסגרת כל מהלך פרשני חובה על בית המשפט לבחון אם אימוץ פרשנות מסוימת להוראת דין, עלולה ליצור בעיות עתידיות אשר אינן מתעוררות בהכרח במקרה הספציפי. ובמילים אחרות, "[השופט] אינו רשאי לומר שהעתיד ידאג לעצמו" (אהרן ברק "חקיקה שיפוטית"
מבחר כתבים
א' 868 (חיים ה' כהן ויצחק זמיר עורכים, 2000) (להלן –
ברק, חקיקה שיפוטית
)). גם במקרה דנא, יש לייחס משקל לא מבוטל לאותם קשיים מעשיים עליהם עמדנו, אשר עלולים להתעורר ככל שתאומץ פרשנות לפיה מוסמך ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית.


השאלה המתבקשת היא, האם יש מקום למענה שיפוטי לבעיות המתוארות. היינו, האם על בית המשפט להבהיר מהם יחסי הגומלין בין החבר הרגיל לבין ממלא המקום, או בין מספר ממלאי מקום, כאשר נתגלעו חילוקי דעות בין אותם גורמים. זאת, נוכח שתיקתו של המחוקק בסוגיה זו. לדעתי, אין מקום למהלך כזה במקרה שבפני
נו. ראשית, משום שממילא קיימים טעמים המצדיקים, כשלעצמם, שלא לראות את ממלא המקום כמי שמוסמך לערור בפני
המועצה הארצית. על טעמים אלה עמדנו בתחילת הדיון. אולם, אפילו נתעלם מטעמים אלה, אין זה מן הראוי שבית המשפט הוא שיקבע, בדרך של "חקיקה שיפוטית", קוד של כללים פרוצדורליים ומהותיים שמטרתם להגדיר לחבר הרגיל ולממלאי המקום כיצד עליהם לנהוג אם נתגלעו ביניהם חילוקי דעות. מהלך כזה, כרוך מטבע הדברים בבחינה מעמיקה של המצבים השונים בהם עשויות להתעורר הבעיות המתוארות. כך למשל, יש לקבוע סדרה של כללים מהותיים הנוגעים למערכת היחסים בין החבר הרגיל ובין ממלאי המקום שלו. יש לבחון, למשל, האם נדרש ממלא המקום להיוועץ עם החבר הרגיל לפני הגשת הערר. בנוסף, מתעוררת השאלה תוך כמה זמן אמור החבר הרגיל להשיב לממלא המקום וכיצד על ממלא המקום לנהוג אם החבר הרגיל לא השיב לפנייתו. במקרה דנא מתעוררת בעיה זו ביתר שאת. ויזל, כזכור, מילא את מקומו של אחד מחמשת נציגי הרשויות המקומיות בוועדה המחוזית. בפסק-דינו ציין בית משפט קמא כי אותו חבר שויזל מונה לשמש כממלא מקומו, לא נטל חלק בעבודת הוועדה המחוזית משך תקופה של
כתשע וחצי שנים (!!!!)
(פרט ל"עניינים מיוחדים"). הקניית סמכות לממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית, מחייבת מענה לשאלות לא פשוטות. למשל, האם רשאי היה ויזל לערור בפני
המועצה הארצית בלא לפנות כלל אל אותו אדם? האם יש לפרש את הימנעותו של אותו חבר מליטול חלק בעבודה הוועדה, כהסכמה משתמעת להגשת הערר?!

22.
זאת ועוד, ממילא יהיה צורך לקבוע את יחסי הגומלין בין סעיף 110 לחוק – שעניינו הגשת ערר למועצה הארצית - לבין מסלול אחר הקבוע בחוק לצורך השגה על החלטה שקיבלה אחת מוועדות המשנה של הוועדה המחוזית. הכוונה היא לסעיף 11ד לחוק, המאפשר לשני חברי הוועדה המחוזית לדרוש כי מליאת הוועדה המחוזית תקיים דיון בעניין שלגביו התקבלה החלטה באחת מוועדות המשנה. מתעוררת בהקשר זה השאלה, האם פרשנות המסמיכה את ממלא המקום לערור בפני
המועצה הארצית, מחייבת קביעה כי ממלא המקום רשאי אף לדרוש דיון נוסף בהחלטה שקיבלה אחת מוועדות המשנה. דומה, בהקשר זה, כי אותם קשיים מהותיים עליהם עמדנו עד עתה בכל הנוגע לסמכות הגשת הערר, יתעוררו גם כאשר מדובר בסמכות לדרוש קיום דיון חוזר בפני
מליאת הוועדה המחוזית. ברור, כי כל אותם קשיים מצריכים מתן מענה מסודר בדרך של קביעת כללים. זאת, לאחר בחינה יסודית של הסוגיות המתעוררות בהקשר זה. זאת ועוד, ישנם עניינים פרוצדורליים המצריכים אף הם הגדרה של כללים ברורים. כך, למשל, יש להבהיר כיצד על ועדת העררים של המועצה הארצית לנהוג שעה שמונח בפני
ה ערר שהוגש על-ידי ממלא מקום: האם עליה לדרוש כי לערר תצורף הסכמתו של החבר הרגיל לערר, או שמא עליה לפנות בעצמה אל החבר הרגיל ולוודא שהערר הוגש על דעתו? המקרה שבפני
נו מוכיח את הצורך בקביעת כללים בעניין זה. מתברר, כי לאחר שמרחביה, ויזל ומויאל הגישו את הערר דנא, ביקש מויאל לחזור בו מן הערר. בהתחשב בכך, ביקשה ועדת העררים כי מויאל יבהיר האם הגיש את הערר על דעתו של החבר שאת מקומו הוא מילא (כרמי גילון). עוד דרשה הוועדה לדעת, האם ביקש מויאל למשוך את הערר על דעתו של החבר הרגיל. בתגובה השיב מויאל כי הגיש את הערר "כממלא מקום בלבד" ובלא שהתייעץ בעניין זה עם החבר הרגיל, "גם לא בדיעבד". הנה כי כן, המקרה דנא מוכיח כי שעה שממלא מקום נמנה עם מגישי הערר, יש לקבוע כללים בכל הנוגע לאופן בו תבחן ועדת העררים את סמכותו של ממלא המקום להגיש את הערר, ובין היתר האם נועץ ממלא המקום עם החבר הרגיל. כאמור, כללים כאלה אינם קבועים בחוק.

23.
ודוקו: מדובר רק במקצת מן הסוגיות המצריכות קביעת כללים ברורים, ככל שהסמכות להגיש ערר תוקנה אף לממלא המקום. ניתן בהחלט לחשוב על סוגיות רבות ונוספות המעוררות קשיים בהקניית סמכות זו לממלא המקום. סבורני, כי הגורם שצריך ליתן מענה לקשיים אלה הינו המחוקק ולא בית-המשפט. בידי המחוקק, ולא ברשות בית המשפט, הכלים המוסדיים כמו גם הנתונים הרלוונטיים, המאפשרים בדיקה מעמיקה של ההשלכות שתהיינה למתן "סמכות מקבילה" להגשת הערר הן לחבר הרגיל והן לממלאי מקומו. המחוקק, ולא בית המשפט, הוא הגורם שאמור לקבוע הוראות דיוניות ומהותיות אשר תוכלנה ליתן מענה לקשיים עליהם עמדנו. המקרה דנא מהווה, איפוא, מקרה מובהק בו אין מקום ל"חקיקה שיפוטית" (לסיכום היתרונות והחסרונות של חקיקה שיפוטית, ראו
ברק – חקיקה שיפוטית
, בעמ' 859-857). מסקנה זו מקבלת משנה תוקף, אם מוסיפים למשוואה את העובדה שהסוגיות המתעוררות קיבלו מענה מסוים בהצעת חוק של הממשלה מחודש מארס 2010, במסגרתה הוצע להחליף את חוק התכנון והבניה הקיים בחוק חדש (הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010, ה"ח 499, 600 (להלן –
הצעת החוק
). לסקירה כללית של הצעת החוק ראו, בג"ץ 1658/10
אדם טבע ודין נ' ממשלת ישראל
(טרם פורסם, 12.3.2010)). בכל הנוגע לסמכויותיהם של ממלאי המקום, התקיים עוד קודם להגשת הצעת החוק (בחודש ספטמבר 2007), דיון בפני
המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (עניינים אזרחיים), גב' שרית דנה, בו נדון היקף סמכויותיו של ממלא המקום. בית משפט קמא סקר בפסק-דינו את סיכום הדיון שנערך בפני
המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ואת הכללים שהוצעו בו. לאחר מתן פסק-הדין פורסמה הצעת החוק. דומה, כי ברפורמה המוצעת לחוק, עוגנו חלק מהמסקנות שאליהן הגיעה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. ההוראות המרכזיות המופיעות בהצעת החוק בכל הנוגע לממלאי המקום הן אלה.
ראשית
, נקבעה בהצעת החוק עילה אחת כללית למינוי ממלא מקום לחבר המועצה הארצית או הוועדה המחוזית. עילה זו אינה כרוכה עוד בנבצרותו של החבר הרגיל (סעיפים 9 ו-26 להצעת החוק).
שנית
נקבע בהצעת החוק, כי חבר רגיל שיש לו ממלא מקום רשאי להטיל עליו למלא דרך קבע את מקומו במוסד התכנון או בוועדת משנה. עוד נקבע, כי ממלא מקום "קבוע" יראו אותו כאילו היה חבר מוסד התכנון, לכל דבר ועניין. במילים אחרות, בהצעת החוק נעשתה אבחנה – שאינה קיימת בחוק הקיים – בין ממלא מקום "רגיל" לבין ממלא מקום "קבוע" (סעיף 147(א) להצעת החוק).
לבסוף
הוצע בהצעת החוק, וכאן החשיבות לענייננו, כי רק חבר רגיל וממלא מקום "קבוע" יהיו רשאים לערור בפני
המועצה הארצית. היינו, ממלא מקום "רגיל" לא יוכל לערור בפני
המועצה הארצית, כך על פי הצעת החוק
(סעיפים 147(ב) ו-173(א)(3) להצעת החוק). ברי, כי אין מקום להתייחס עתה להצעת החוק לגופה, בשלב בו נדונה היא על-ידי הרשות המחוקקת. אך לצד זאת חשוב לציין, כי הצעת החוק מלמדת על המורכבות שיש בהענקת הסמכות להגיש ערר לממלא המקום. בהצעת החוק, העורכת אבחנה בין ממלא מקום "קבוע" ל"רגיל" (אבחנה שאין לה כל עיגון בחוק הקיים), יש כדי להמחיש את הצורך ביצירת אבחנות וכללים ברורים על-ידי המחוקק, ולא על-ידי בית המשפט, ככל שתוקנה סמכות הערר אף לממלא המקום. נוסיף ונציין, כי העובדה שהרשות המחוקקת בוחנת עתה הסדר חקיקתי חדש בעניין היקף סמכויותיו של ממלא המקום, מהווה אף היא שיקול המלמד שאין מקום לקבוע כללים בסוגיה זו בדרך של "חקיקה שיפוטית" (ראו לעניין זה
ברק – חקיקה שיפוטית
, עמ' 890-888).

24.
המסקנה המתבקשת היא, כי על-פי המצב החוקי הקיים לא מוקנית לממלא מקום חבר הוועדה המחוזית הסמכות לחבור אל שניים נוספים ולערור, לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, על החלטה שקיבלה הוועדה המחוזית בדבר דחיית תוכנית או אישורה. יובהר, כי אין במסקנה פרשנית זו כדי למנוע מממלא המקום להפעיל סמכויות הנלוות לזו הנוגעת לעצם ההשתתפות בדיוני הוועדה המחוזית וועדות המשנה. כאמור, אין חולק שאם החבר הרגיל של מוסד התכנון אינו מתייצב לישיבה של מוסד התכנון או של ועדת משנה, רשאי ממלא המקום להתייצב אליה וליטול בה חלק כאילו היה החבר הרגיל. משכך, נראה כי אין לשלול מממלא המקום סמכויות המוקנות לחבר הרגיל, אשר קשורות באופן הדוק להשתתפות בישיבות מוסד התכנון. הכוונה היא, לזכות המוקנית לחברי מוסד התכנון (בכפוף לסייגים שונים) לעיין במסמכים הדרושים לו לצורך מילוי תפקידיו (סעיף 48ג(ב) לחוק), ולקבל תמליל הקלטה של ישיבת מוסד התכנון (סעיף 48ד(ד)(1) לחוק). סיכומם של דברים, במקרה דנא, הוגש הערר על-ידי שלושה גורמים. שניים מאותם גורמים (ויזל ומויאל) כיהנו בעת הגשת הערר כממלאי מקום של שני חברי הוועדה המחוזית. משנמצא כי לא מוקנית לממלא המקום הסמכות לחבור אל שניים נוספים ולערור עימם על החלטת הוועדה המחוזית, הרי אין מנוס מן המסקנה כי
הערר הוגש שלא כדין ובהיעדר סמכות
. משכך, החלטת ועדת העררים ניתנה אף היא בהיעדר סמכות, כפי שקבע בית משפט קמא ובצדק.

הסעד

25.
האם יש לבטל את החלטת ועדת העררים, על רקע העובדה שהערר בו דנה הוגש בחוסר סמכות? ככלל, פגם של חוסר סמכות שנפל בפעולה מסויימת מצדיק את ביטולה. יחד עם זאת, בהתאם לתורת ה"בטלות היחסית" ייתכנו מקרים בהם פגם של חוסר סמכות לא יוביל, בהכרח, לפסילת הפעולה (ראו, ע"פ 866/95
סוסן נ' מדינת ישראל
, פ"ד נ(1) 793, 817-816 (1996); דפנה ברק-ארז
משפט מינהלי
כרך ב' 826-815 (2010)). סבורני, כי המקרה דנא אינו נמנה עם אותם מקרים. כלומר, צדק בית המשפט המחוזי משקבע כי יש לבטל את החלטתה של ועדת העררים. אחד מהשיקולים המרכזיים הנשקלים בתורת הבטלות היחסית הוא אינטרס ההסתמכות של הצדדים הצריכים לעניין. על-פי ההלכה הפסוקה, שיקול זה יצדיק, לעיתים, אי ביטולה של פעולה שבוצעה בהיעדר סמכות (ראו והשוו, בג"ץ 7067/07
נתנאל נ' שר המשפטים
, פיסקאות 38-35 לפסק-דינו של השופט לוי (טרם פורסם, 30.8.2007)). בעלי הדין בערעורים דנא התמקדו בשיקול זה. כך, טענה החברה היזמית, כי אם תבוטל החלטת ועדת העררים מחמת הגשת הערר בחוסר סמכות, ייפגע אינטרס ההסתמכות שלה. זאת, משום שבעקבות הגשת הערר על-ידי מרחביה, ויזל ומויאל, נמנעה היא מהגשת ערר בעצמה. דין הטענה להידחות. בצדק ציין בית משפט קמא, כי לחברה היזמית כלל לא עמדה זכות לערור על ההחלטה לדחות את תוכנית המיתאר. זאת, בהתחשב בסעיף 110(א)(2)(א) לחוק, הקובע כי מגיש התוכנית יכול לערור על החלטה שנתקבלה לגביה, רק לאחר
קבלת רשות
מיושב ראש הוועדה המחוזית. נתון זה די בו להסביר מדוע לא היה יכול להיווצר אינטרס הסתמכות אצל החברה היזמית. אילולא היה מוגש הערר דנא, אין כל ביטחון שהייתה החברה היזמית מקבלת רשות לערור בפני
המועצה הארצית. לכל היותר ניתן לקבוע, כי מדובר באינטרס הסתמכות שמשקלו זניח באופן שאינו מצדיק את אי-ביטול ההחלטה. המדינה הוסיפה וטענה, כי מאז תיקון מספר 4 של החוק ובמשך קרוב ל-40 שנה, הסתמכו כל הצדדים הרלוונטיים על "הנחת העבודה" הקיימת ולפיה מוסמך ממלא מקום לערור בפני
המועצה הארצית. ביתר פירוט טוענת המדינה, כי ניתן להניח שהחברים הרגילים בוועדה המחוזית היו פועלים להגשת הערר בעצמם, אילו ידעו כי ממלאי המקום אינם מוסמכים לערור בפני
המועצה הארצית. המדינה סבורה, איפוא, כי אינטרס ההסתמכות האמור מצדיק את אי ביטול ההחלטה. אף טענה זו אינה מצדיקה את הותרת החלטת ועדת העררים על כנה. מדובר בטענה ספקולטיבית שלא הוצג לה כל תימוכין. העלאת טענה בעלמא, כאילו גורם עלום היה פועל להגשת הערר חלף מי שהגישו בחוסר סמכות, אינה מצדיקה הכשרת פעולה שנפל בה פגם של חוסר סמכות. משכך, סבור אני כי צדק בית משפט קמא משהורה על ביטול החלטת ועדת העררים.

26.
המדינה ביקשה בגדר סיכומיה שגם אם יוחלט שאין לקבל את עמדתה שלה ואת עמדתה של החברה היזמית ותיקבע הלכה כדעת המשיבים, כי ייקבע שההלכה תחול באופן פרוספקטיבי בלבד, וזאת נוכח "הנחת העבודה" של מוסדות התכנון לאורך שנים. איננו רואים צורך להידרש לנושא זה. ברור, כי ההלכה אותה אנו פוסקים היום חלה לגבי המקרה הקונקרטי שהובא בפני
נו (ראו והשוו, דנ"א 3993/07
פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד בע"מ
, פיסקה 3 לחוות-דעתי, פיסקה 23 לחוות-דעתה של השופטת מ' נאור, פיסקה 9 לחוות-דעתה של השופטת ע' ארבל
(טרם פורסם, 14.7.2011)). אשר למקרים אחרים שעשויים להיות מושפעים מן ההלכה החדשה, נראה שאין מקום להבעת עמדה מראש מצידנו באשר לתחולתה, מבחינת זמן, של ההלכה. היה ותתעורר בעיה קונקרטית שתגיע לבתי המשפט, יהא צורך להתמודד איתה בבוא העת (השוו, דנ"א 9048/08
גרינוולד נ' תשתית ציוד ובינוי בע"מ
, פיסקה 8 (טרם פורסם, 15.6.2009)).

27.
בשל כל הטעמים המפורטים לעיל, דעתי היא כי יש לדחות את שני הערעורים. המערערים בעע"ם 5724/08 (הוועדה המחוזית וועדת העררים) ישלמו לתושבים שכר טרחת עורך-דין בסך של 25,000 ש"ח. סכום זהה ישולם לתושבים אף על-ידי המערערת בעע"ם 5575/08 (החברה היזמית).



ש ו פ ט
השופט ס' ג'ובראן

:


אני מסכים.


ש ו פ ט

השופטת ע' ארבל

:


מצטרפת אני לפסק-דינו של השופט א' גרוניס
. כמוהו, סבורני כי נוכח הטעמים הפרשניים שפורטו בפסק-דינו, ובכלל זה הטעמים הפרקטיים שהעלה – מעוררת פרשנות המדינה קושי שלא ניתן להתעלם ממנו. על כן, בהינתן המצב החוקי הנוכחי, מסכימה אני כי יש לדחות את פרשנות המדינה ולקבוע כי אין בידי ממלא-מקום של חבר בוועדה המחוזית, הפועל מכוח סעיף 48א לחוק התכנון והבניה, לחבור לשני חברים נוספים לצורך הגשת ערר לפי סעיף 110 לחוק. ככל שהמחוקק יבכר את הפרשנות המקנה סמכויות רחבות יותר לממלא-המקום – אפשרות שכבר אינה כה ברורה מאליה נוכח הצעת חוק התכנון והבניה, התש"ע-2010 – בידיו כמובן לקבוע זאת מפורשות בחקיקה (ראו לענין זה:
אהרון ברק
פרשנות במשפט
כרך שני - פרשנות החקיקה 72 (1993)
; ע"א 4243/08
פקיד שומה גוש דן נ' ורד פרי
, פסקאות 30, 33 לפסק-דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין, כן ראו הפסקה השניה להערותיי בפסק-הדין (לא פורסם, 30.4.09); עע"מ 9807/09
זרינה נ' משרד הפנים
פסקה 25 לפסק-דיני (לא פורסם, 1.8.11))
.


אודה, כי באשר לשאלת תחולתה בזמן של הלכה זו – התלבטתי האם ראוי להכריע בה במסגרת הליך זה. ערה אני לחוסר הוודאות שעלול להילוות להותרת שאלה זו תלויה ועומדת. עם זאת, מעבר לטענה הכללית שנטענה בדבר "הנחת העבודה" של הנוגעים בדבר ושל מוסדות התכנון בפרט בנוגע להיקף סמכויותיהם של ממלאי-המקום – לא מצאתי כי בפני
נו התשתית הנדרשת בדבר היקף ההליכים שיושפעו מהלכה זו, ומידת ההשפעה עליהם. במצב דברים זה איני סבורה כי יכולים אנו לקבוע האם מצדיקים חוסר הוודאות הצפוי והסתמכותם של הצדדים בהליכים שיושפעו מהלכה זו, חריגה מן הכלל בדבר תחולה רטרואקטיבית של הלכה שיפוטית (ראו לענין זה רע"א 8925/04
סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון אלחמיד,
פ"ד סא(1) 126, בפרט עמ' 151-150

לפסק-דינו של הנשיא א' ברק (2006); דנ"א 3993/07
פקיד שומה ירושלים 3 נ' איקאפוד
בפרט פסקה 3 לפסק-דיני (לא פורסם, 14.7.11)). משכך, גם בענין זה מצטרפת אני לחברי, השופט א' גרוניס
.


ש ו פ ט ת



הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' גרוניס
.



ניתן היום, ב' אלול התשע"א (1.9.2011).



ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

08055750_s08.doc

רג

/גק
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il








עעמ בית המשפט העליון 5575/08 גני מרחביה בע"מ, ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ולבניה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים נ' רינה תרשיש ו-71 אחרים, מאיר ויזל, אלי מויאל ואח' (פורסם ב-ֽ 01/09/2011)