פסקי דין על מרכז הירידים והקונגרסים בישראל בע"מ | פסקי דין על ועדת הערר מחוז תל-אביב | פסקי דין על גן אורנים | פסקי דין על יצחק קורן |

2005/98 עתמ     21/02/1999




עתמ 2005/98 מרכז הירידים והקונגרסים בישראל בע"מ נ' ועדת הערר מחוז תל-אביב, גן אורנים, יצחק קורן




(פ"מ תשנ"ח (1) 519)

בבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו

עתירה מינהלית 2005/98

בפני
השופטים: כבוד השופט ע' מודריק
המערערת: מרכז הירידים והקונגרסים בישראל בע"מ

ע"י ב"כ עו"ד ג' לוי
, עו"ד א' אלקיים
נגד

המשיבים: 1. ועדת הערר מחוז תל-אביב

ע"י ב"כ עו"ד ר' מיוחס

2. גן אורנים

3. יצחק קורן

ע"י ב"כ עו"ד מ' דונין וינאי
– בשם משיבים 2 ו-3
4. הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב
ע"י ב"כ עו"ד ש' אורן

עתירה מינהלית על החלטה של ועדת הערר מחוז תל-אביב
, מיום 27.4.1998.

פסק-דין
העתירה ונסיבותיה

העותרת, חברה עירונית בעלת זכות חכירה בשטחים שונים במיתחם הידוע כגני התערוכה שבשדרות רוקח בתל-אביב. בכלל השטח שבתחום זכות החכירה של העותרת מצוי ביתן מספר 32 המכונה "מרכז הקונגרסים" (להלן – מרכז הקונגרסים).

מרכז הקונגרסים נבנה על-פי היתר בנייה, שנתבקש על-ידי העותרת (שהוגדרה בבקשה כ"בעלת הנכס"), ואשר ניתן ביום 3.7.1983. בהיתר הבנייה הוגדרה מטרת מרכז הקונגרסים להיות:

"בנין לתערוכות, קונגרסים ומופעים".

כמו כן, הותרה תוספת של שטח בן 297 מ"ר:

"למבני עזר כגון: חדר מכונות, מיזוג אויר, חדר חשמל ומחסן".

בפברואר 1986 נכרת בין העותרת לבין המשיבים מס' 2 ו-3: חברת גן אורנים
ויצחק קורן
(להלן – הזכיינים) הסכם, לפיו ניתן לזכיינים זיכיון להפעלת שני מזנונים במרכז הקונגרסים. הסכם זה פג ביום 31.3.1995. המזנונים נוהלו ללא רישיון עסק, על-כן הוגש כתב אישום נגד הזכיינים והוצא צו הפסקת עיסוק נגדם. מנובמבר 1997 מופעל מזנון על-ידי זכיין מטעם העותרת, על-פי רישיון זמני.

בספטמבר ובנובמבר 1997 הגישו הזכיינים לאגף רישוי עסקים בעיריית תל-אביב-יפו שתי בקשות למתן רישוי עסק להפעלת "מזנון (פנימי)" בשטח 92 מ"ר ו"בית אוכל – מסעדה פנימית" בשטח 336 מ"ר, במרכז הקונגרסים. האגף לרישוי עסקים התייחס לבקשות כאל בקשות לשימוש חורג על-פי דיני התכנון והבנייה והעבירן למשיבה 4: הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן – הוועדה המקומית), שדחתה את הבקשות מן הטעם שהתרת השימוש טעונה הסכמה של העותרת אשר התנגדה לו ומטעמים תכנוניים שונים.

הזכיינים הגישו ערר על החלטת הוועדה המקומית, אל המשיבה 1: ועדת הערר מחוז תל אביב (להלן – ועדת הערר). עיקר טענתם היה, כי השימוש המבוקש אינו מהווה שימוש חורג, כמשמעותו בחוק התכנון והבניה.

ביום 27.4.1998 קיבלה ועדת הערר את עמדת הזכיינים וקבעה כי:

"מתן רשיון עסק למזנון המהווה חלק אינטגרלי מפעילות הנכס או התערוכה אינו מהווה 'שימוש' נפרד מתערוכה או כנס, אלא חלק בלתי נפרד מהשימושים העיקריים של האולם, ולכן אינו טעון היתר לשימוש חורג" (ההדגשה שלי – ע' מ').

לנוכח החלטה אחרונה זו הוגשה העתירה שלפניי, המבקשת לפסול את החלטת ועדת הערר ולקבוע כי השימוש המבוקש על-ידי המשיבים מהווה שימוש חורג להיתר. ברור שאם כך ייקבע, יהיה צורך לנקוט הליכי בקשה לשימוש חורג מן ההיתר. הליך כזה ייאפשר לעותרת להתנגד לבקשה ואחריתו מי ישורנה.

דיון בעתירה

ראשית, אדון בטענות הסף שהעלו הזכיינים בכתב תגובתם. טענת אחת היא לחוסר סמכות לדון בעתירה לנוכח הוראת סעיף 12 לחוק התכנון והבניה בדבר סופיות החלטתה של ועדת הערר. טענה שנייה היא בדבר היעדר "זכות עמידה" לעותרת לפי שהיא אינה הבעלים או החוכר הרשום של המזנונים מושאי העתירה.

חוסר סמכות – הטענה סומכת על הוראת סעיף 12ב של חוק התכנון והבניה המורה:

"סמכויות ועדת הערר

12ב.
(א) ואלה התפקידים והסמכויות של ועדת הערר:
(1) לדון ולהחליט בערר על החלטה של ועדה מקומית...
(ד) (1) החלטת ועדת ערר לפי סעיף קטן (א)(1) ו-(2) תהיה סופית".
עורכת-דין דונין, בשם הזכיינים, טוענת כי הוראה ספציפית זו גוברת על הוראת סעיף 255 לחוק, המאפשרת הגשת עתירות מינהליות נגד מוסדות התכנון. אם לא תאמר כן, נמצאת הוראת הסופיות שבסעיף 12ב הנ"ל חסרת כל תוכן.

אינני מקבל את הטענה. זה מכבר נקבעה ההלכה שלשון תקנה או חוק הקובעת כי החלטתה של רשות מינהלית הינה "סופית", אינה מפקיעה ואינה מגבילה את סמכותם הכללית של בתי-המשפט; ודאי שאין היא מפקיעה סמכות ספציפית לדון בעתירות מינהליות הקבועה בחוק. משמעותה של "סופיות" היא שאין עוד אפשרות להשיג תרופה במסגרת רשויות המינהל, אך אין זה סוף דרכו של המבקש תרופה במישור שיפוטי (ראה למשל: בג"ץ 294/89 המוסד לביטוח לאומי נ' ועדת העררים לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, תש"ל-1970 ואח' פ"ד מה(5) 445, בעמ' 453; בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, בעמ' 812; ע"מ (י-ם) 2/96 יד לקשיש נ' ועדת הערר (לא פורסם)).

על-כן הנפגע מהחלטה של רשות מינהלית, שבכללה באה ועדת הערר, רשאי לעתור לבית-המשפט לעניינים מינהליים, אשר ידון בעתירה לפי העילות, הסמכויות והסעדים לפיהם דן בית-המשפט העליון בשבתו כבית-דין גבוה לצדק, כאמור בסעיף 255ג לחוק.

במסגרת זו מוסמך בית-המשפט לעניינים מינהליים לבחון טענה התוקפת את החלטת ועדת הערר בעילה של טעות:

"עילות ההתערבות של בית משפט זה בהחלטת ועדת הערר, הממלאת תפקיד מעין שיפוטי על-פי דין, הן חריגה מסמכות וטעות..." (בג"ץ 3270/92 הקרן למדרשת ארץ ישראל בע"מ נ' המושל הצבאי לאזור יהודה ושומרון, פ"ד מז(4) 110, בעמ' 114).

בענייננו נטענת טענת טעות, היינו פרשנות שגויה של השימוש המתבקש ככזה שאינו בגדר "שימוש חורג". לכן, העתירה היא בתחום הסמכות של בית-המשפט.

זכות עמידה – לטענת באת-כוח הזכיינים אין לעותרת זכות עמידה בעתירה זו, שכן היא אינה הבעלים או החוכר הרשום של המזנון ובית האוכל מושאי העתירה. תקנה 2א לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאי ואגרות) תש"ל-1970 (להלן – התקנות) נוקטת בביטוי "חוכר", המוגדר בתקנה 1 כדלהלן:

"חוכר רשום במרשם המקרקעין לתקופה של ארבעים ותשע שנים או יותר, לרבות חוכר משנה רשום לתקופה כאמור".

אינני רואה צורך לדקדק במעמדה של העותרת ביחס למרכז הקונגרסים ולמזנונים שבו. שהרי לא לי להידרש ולהחליט בבקשתה להתנגד לזיכיון או לזכיין זה או אחר. בהתקיים הליך בפני
רשות מרשויות התכנון, תבדוק הרשות אם יש לעותרת מעמד בהליך. לעניין עתירה זו די במערכת היחסים החוזית שהתקיימה בין העותרת לזכיינים, כדי להניח לעותרת לטעון שהחלטת ועדת הערר נוגעת לה ואם נפלה בה טעות, יש להסירה באמצעות סעד הנתבע בהליך דנן.

גוף העתירה – הטענה העומדת בבסיס העתירה שלפניי, היא כי הפעלת המזנון ובית האוכל על-ידי המשיבים מהווה "שימוש חורג", כהגדרתו בסעיף 1 לחוק:

"'שימוש חורג', בקרקע או בבנין – השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם... לפי כל תכנית... או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובבניה".

אין מחלוקת כי תכנית בניין העיר החלה על המקום אינה מונעת הפעלתם של מזנון ומסעדה במרכז הקונגרסים. אולם, העותרת טוענת כי הפעלת מזנון ומסעדה מן הסוג שהזכיינים ביקשו להתירו חורגת מן השימוש שהותר בהיתר הבנייה שניתן לעותרת ביום 3.7.1983.

אין די בהתרת שימוש על-פי תכנית בניין עיר, אלא יש צורך בהתרתו אף מכוח היתר. שימוש יהיה בגדר "שימוש חורג" אף אם הותר על-פי תב"ע אך לא הותר על-פי ההיתר (ראה בג"ץ 53/86 ירמיהו עייני בע"מ – חברה לבנייה ואח' נ' ראש עיריית קרית-מוצקין ואח', פ"ד מ(4) 45; בג"ץ 762/86 חברת ליקוויד קלאב בע"מ ואח' נ' ראש העיר תל-אביב-יפו ואח', פ"ד מא(2) 656).

ההיתר שלפרשנותו נדרשה ועדת הערר מתיר, כאמור לעיל "בנין לתערוכות, קונגרסים ומופעים". החלטת ועדת הערר קראה לתוכו גם זכות להפעלת מזנון. הרציונאל העומד בבסיס החלטתה מגלם בחובו פרשנות תכליתית וראויה לחוק, לפיה מתייתר הצורך בבקשה לשימוש חורג כל אימת שהשימוש המבוקש מהווה חלק אינטגרלי מן ההיתר שניתן. כך מסבירה הוועדה:

"היתר לאולם תערוכות וקונגרסים יוצר מסגרת תכנונית ומשפטית המגדירה את מהות השימוש המותר. בנין המשמש כאולם לתערוכה או לקונגרס, אין פרושו רק מקום בו ניתן לתלות תמונות, להציב דוכני תצוגה או להשמיע הרצאות. אדם מן היישוב המגיע לאולם תערוכות מצפה, כי כחלק אינטגרלי מהתערוכה או הכנס, יוגש או יימכר כיבוד קל, כמקובל וכנהוג כדבר שבשגרה בתערוכות וכנסים ברחבי הארץ ובעולם כולו" (ההדגשה שלי – ע' מ').

אף אני סבור שהדעת נותנת שמקום המשמש, מעת לעת, כמקום וייעוד למאות ואלפים צריך להכיל, כחלק ממהות הקמתו, גם אספקת שירותי מזנון. החניית שירותים כאלה בהיתר לשימוש חורג משמיעה סתירה פנימית ולפיה השירותים הללו חורגים ממהות ההווייה של אולם כינוס לרבים. אם אין לשירותי מזנון זיקה ישירה ואינטגרלית למקום כינוס וויעוד המוני, כי אז מדוע להתיר אותו כ"שימוש חורג"? ואם אספקת שירות מזון למתכנסים באולם כזה היא בגדר הכרח, כי אז הכללתו במסגרת השימושים המותרים לפי ההיתר, היא פרשנות סבירה מאד של ההיתר.

ועדת הערר הבחינה כראוי בין מזנון המהווה חלק בלתי נפרד ממהותו של אולם תערוכות וקונגרסים, ונועד לשרת את באי המקום, שעה שמתקיימים בו תערוכה או כנס לבין מזנון הפועל באופן עצמאי, בלתי תלוי בפעילות המתבצעת באולם הקונגרסים ואשר אינו יכול להיחשב כחלק אינטגרלי מן ההיתר לקיים את אולם הכינוסים. לפיכך, קבעה ועדת הערר כי השימוש המבוקש אינו מהווה שימוש חורג "בכפוף לכך שהמזנונים המבוקשים ייועדו לשרת את באי התערוכות והכנסים ולא יהוו שימוש עצמאי ונפרד".

עד הנה הייתי יכול לומר שאינני צריך להתערב בהחלטת ועדת העררים, אם מפני שאני מסכים עם היגיון החלטתה ואם מפני שאינני יכול להתערב בשיקול-הדעת של רשות תכנון כל עוד זה מצוי בתוך דלת אמות של מיתחם הסבירות. הבחירה בין הפתרונות האפשריים השונים המצויים בגדר מיתחם הסבירות נתונה, רובה ככולה, לרשות המינהלית, ואילו תפקידו של בית-משפט זה אינו אלא לקבוע אם השיקולים ששקלה הרשות מצויים בגבולות מיתחם זה ואם לא נפל בהם פגם או פסול מינהלי (וראה בג"ץ 1125/91 ליטמן ואח' נ' הועדה לבניה למגורים, מחוז המרכז ואח', (לא פורסם)).

אולם עיון בהחלטת ועדת הערר ובהנמקתה והשוואת הדברים לבקשות לרישיון עסק מעורר קושי מסוים. ועדת הערר התייחסה אל הבקשות כ"שתי בקשות להפעלת מזנונים". במלוא ההחלטה לא נראית ולא נמצאת הבחנה בין "מזנון" לבין "בית אוכל – מסעדה". הוועדה נוקטת רק בביטוי "מזנון" או "מזנונים" או "שני המזנונים". היא אמנם דנה ב"מזנונים המבוקשים" וקובעת, בסיכום דברה, כי "השימוש המבוקש אינו מהווה שימוש חורג", אולם היגיון הנמקתה נסמך על כך ש"כחלק אינטגרלי מהתערוכה או הנכס, יוגש או יימכר כיבוד קל כמקובל וכנהוג...". היינו גם היגיון ההנמקה הוא בעל זיקה למסגרת אספקת מזון וכיבוד קל הידועה כ"מזנון".

החלטת ועדת הערר אינה מתייחסת לכך שאחת משתי הבקשות שהוגשו לאגף הרישוי של העירייה היא ל"בית אוכל – מסעדה פנימית". דיני רישוי עסקים מבחינים, לכאורה, בין "מזנון" לבין "מסעדה" (ראה צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי), תשל"ג-1973, פריטים 13א, 104) אך אין הם מבארים את תוכן ההבחנה.

באת-כוח הוועדה המקומית, אשר תמכה בעמדת העותרת, עמדה על הצורך להבחין בין "מזנון" ל"מסעדה". ב"רבע פה" היא הסכימה ש"ניתן אולי להבין את פרשנותה של המשיבה [ועדת הערר] לגבי מזנון פנימי" אך לא היה לאיל ידה לקבל כלל שפרשנות זו הולמת מסעדה.

אני מקבל את עמדתה של זו של באת-כוח הוועדה המקומית. אלא שלדידי הדברים נובעים מהחלטת ועדת הערר שהתייחסה, כאמור, למזנון בלבד, אם כך, דחיית העתירה, אף-על-פי שמשמעותה קבלת החלטת ועדת הערר והותרתה על כנה, צריכה לבאור הפועל היוצא. הפועל היוצא המשפטי הוא שרק מה שעשוי לענות על הגדרת "מזנון" (המופעל באורח סימולטני למועדי הפעילות באולם הקונגרסים) כלול בתחום המוגדר של ההיתר ואילו כל מסגרת אחרת לאספקת מזון, כגון מסעדה, חורגת מן ההיתר וטעונה היתר לשימוש חורג.

הגברת אורן, בשם הוועדה המקומית, עוררה סוגיה נוספת, הנוגעת אף היא למסעדה. המסעדה, ששטחה 336 מ"ר מיועדת להיות באולם התצוגה, מעבר ציבורי, מחסן וחצר ללא גג על-פי היתר הבניה. מעבר ציבורי וחצר ללא גג הם, לדברי פרקליטת הוועדה המקומית, שטחים שלא הובאו במניין השטחים שאושרו בהיתר. המחסן הוא שטח שירות שהפיכתו לשטח עיקרי מהווה סטייה ניכרת על-פי תקנה 19(1) לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), תשנ"ב-1992. על-כן לא ניתן לאשר את המסעדה בשטחים האמורים (סעיף 151 לחוק התכנון והבניה).

לא מצאתי כי הסוגיה התעוררה בדיונים קודמים, הן לפני הוועדה המקומית והן בפני
ועדת הערר. גם אגף הרישוי לא ציין את הקושי האמור, בפני
יתו אל הוועדה המקומית. על-כן לא אוכל לדון בטענה שעה שהיא עולה לראשונה במסגרת עתירה כנגד החלטה שכלל נוגעת לסוגיה נוספת זו. השאלה שהוצבה לפניי לדיון, לנוכח החלטת ועדת הערר, נוגעת רק לשאלת החריגה שבשימושים המבוקשים. לא הועמדה בפני
ועדת הערר וממילא גם לא בפני
י שאלת היקף השטח שנועד לשימוש המבוקש.

כפוף להערה אחרונה זו ולהערה בדבר התפרשות החלטת ועדת הערר על מזנון בלבד אני דוחה את העתירה.

העותרת תשלם לזכיינים סכום כולל של 2,000 ₪ הוצאות העתירה.

ניתן היום, ה' באדר תשנ"ט (21.2.1999).

המזכירות תמציא עותקים לצדדים.










עתמ בית משפט מחוזי 2005/98 מרכז הירידים והקונגרסים בישראל בע"מ נ' ועדת הערר מחוז תל-אביב, גן אורנים, יצחק קורן, [ פס"מ: תשנ"ח 1 519 ] (פורסם ב-ֽ 21/02/1999)