פסקי דין על תנועת דרור ישראל | פסקי דין על הנוער העובד והלומד | פסקי דין על המחנות העולים ואח' | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על שר הבינוי והשיכון | פסקי דין על מינהל מקרקעי ישראל ואח' |

729/10 בג"צ     24/05/2012




בג"צ 729/10 תנועת דרור ישראל, הנוער העובד והלומד, המחנות העולים ואח' נ' ממשלת ישראל, שר הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל ואח'




פסק-דין בתיק בג"ץ 729/10



בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק


בג"ץ 729/10



לפני:

כבוד הנשיאה (בדימ') ד' ביניש


כבוד המשנה לנשיא
א' ריבלין


כבוד השופטת מ' נאור


העותרים:

1. תנועת דרור ישראל



2. הנוער העובד והלומד



3. המחנות העולים


4. הסתדרות השומר הצעיר בישראל


5. טבע עברי


6. חוג הפרופסורים לחוסן מדיני וכלכלי


7. המטה השיתופי של התנועות הקיבוציות


8. ח"כ שלי יחימוביץ


9. ח"כ אריה אלדד


10. ח"כ נחמן שי



נ


ג


ד



המשיבים:

1. ממשלת ישראל



2. שר הבינוי והשיכון



3. מינהל מקרקעי ישראל


4. מועצת מקרקעי ישראל


5. היועץ המשפטי לממשלה


6. מדינת ישראל


7. רשות הפיתוח


8. קרן קיימת לישראל


9. הכנסת


עתירה למתן צו על תנאי


תאריך הישיבה:
ג' באב התש"ע

(14.07.2010)


בשם העותרים:

בשם המשיבים 7-1:

בשם המשיבה 8:

בשם המשיבה 9:
עו"ד גלעד ברנע
; עו"ד זהר ארגוב


עו"ד אורי קידר


עו"ד יהודית פסטרנק

עו"ד רוקסנה שרמן-למדן




פסק-דין

הנשיאה (בדימ') ד' ביניש
:

1.
סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל קובע כי "מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת".
תיקון חקיקה משנת 2009 מאפשר, בסוגים מסוימים של מקרקעין בהיקף מסוים, הקניית בעלות במקום חכירה לדורות. האם תיקון זה משנה, או למצער פוגע, בעיקרון החוקתי הקבוע בסעיף 1 הנ"ל? זו השאלה המרכזית העומדת להכרעה בעתירה שלפנינו.

רקע

עובדתי

2.
עניינה של העתירה בחוקתיות סעיפים 9, 10, 12 ו-13 לחוק מינהל מקרקעי ישראל (תיקון 7), התשס"ו-2009 (להלן:
תיקון 7
או
התיקון
), המתקנים את חוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן:
חוק מקרקעי ישראל
) ואת חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן:
חוק מינהל מקרקעי ישראל). תיקון
7 התקבל בכנסת ביום 3.8.2009. התיקון נחקק בעקבות החלטת ממשלה מס' 123 על ביצוע רפורמה במינהל מקרקעי ישראל ובדרכי פעולתו והוא כולל שני שינויים מרכזיים במדיניות הקרקעית בישראל.
ראשית
, תיקון 7 הוביל לביצוע רפורמה ארגונית במבנה מינהל מקרקעי ישראל תוך הפיכתו לרשות פנים ממשלתית – רשות מקרקעי ישראל.
שנית
, והחשוב לענייננו, תיקון 7 קובע כי ב"קרקע עירונית" – שהגדרתה שונתה במסגרת התיקון – ניתן יהיה להעביר לחוכרים לדורות או למתקשרים חדשים זכות של בעלות בקרקע. כתוצאה מהתיקון, לחלק מן החוכרים לדורות בקרקע עירונית תירשם זכות של בעלות בקרקע ללא כל תמורה, ולחלק מן החוכרים תתאפשר הקניית זכות בעלות בכפוף לתשלום כלשהו. לאחר השינוי, יוכלו אותם חוכרים לדורות לנהוג בקרקע מנהג בעלים.

3.
כפי שעולה מכתבי הטענות, תיקון 7 נועד להוביל רפורמה במבנה ובעבודת מינהל מקרקעי ישראל, כמו גם במדיניות ניהול הקרקע בישראל. חלקה הראשון של הרפורמה מתייחס, כאמור, למבנה מינהל מקרקעי ישראל. תיקון 7 מורה על פירוקו של מינהל מקרקעי ישראל והקמתה של "רשות מקרקעי ישראל" תחתיו. תפקידיה העיקריים של הרשות יהיו קידום התחרותיות בשוק המקרקעין והגברת השיווק של מקרקעין. בנוסף, תיקון 7 מתווה שינויים במבנה מועצת מקרקעי ישראל וקובע הוראות מעבר ביחס לפעולות שנעשו על ידי מינהל מקרקעי ישראל. כתוצאה מהשינוי תוקן חוק מינהל מקרקעי ישראל והוא נקרא כיום חוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. התיקונים לחוק הנוגעים לרפורמה במבנה מינהל מקרקעי ישראל אינם עומדים לבחינה בעתירה שלפנינו.

4.
החלק השני של הרפורמה שהונהגה במסגרת תיקון 7 עניינו הקניית זכות בעלות תחת משטר זכויות של חכירה לדורות. שינויים אלה הוסדרו בסעיפים 9, 10, 12 ו-13 לתיקון 7 ונעמוד עליהם בקצרה. סעיף 9 קובע שני מסלולים להקניית בעלות בנכסי מקרקעין שהם "קרקע עירונית" כהגדרתה בחוק. המסלול האחד מתייחס לנכסים שהקניית הבעלות בהם פטורה מתשלום. לגבי נכסים כאלה נקבע כי רשות מקרקעי ישראל תשלח הודעה לכל חוכר על הכוונה להקנות לו בעלות בנכס, וככל שלא תתקבל התנגדות לכך, תירשם זכות החוכר כבעלים במרשם המקרקעין. המסלול השני מתייחס לנכסי מקרקעין שהקניית הבעלות בהם כפופה לתשלום. בנכסים אלה תשלח רשות מקרקעי ישראל הודעה לחוכרים כי בכפוף לביצוע התשלום על ידם, תירשם זכותם במרשם המקרקעין. סעיף 9 קובע שורה של הוראות נוספות המתייחסות להעברת בעלות, ובהן, למשל, הוראה לפיה הבעלות לא תועבר מקום בו ישנה מניעה כלשהי בדין.

סעיפים 10, 12, ו-13 לתיקון 7 קובעים שורה של הסדרים הנוגעים לרפורמה וליישומה. סעיף 10 – שהוראותיו הוכנסו כסעיפים 4יח-4כב לחוק מינהל מקרקעי ישראל – עניינו הגבלות שונות על האפשרות להעביר בעלות בקרקע עירונית. סעיף 4יח קובע פטור מחובת תשלום מיסים להעברת בעלות במקרקעי ישראל בין המדינה, רשות הפיתוח והקק"ל לבין עצמן, אלא אם יופחת מספר נציגי קק"ל במועצה, וסעיף 4יט קובע מנגנון שיאפשר לרשות מקרקעי ישראל לשמר מגבלות שחלו על נכס מקרקעין עובר להקניית הבעלות. כך למשל, לפי סעיף 4יט(א), רשות מקרקעי ישראל רשאית להתנות את הבעלות בנכס מקרקעין "בין השאר בשל חשיבותם המיוחדת של מקרקעי ישראל".

חשוב לציין כי במסגרת ההגבלות שניתן להחיל על מקרקעין גם לאחר העברת בעלות, הוסדר גם עניין ההגבלה על העברת בעלות במקרקעין לזרים. עניין זה התעורר בכתבי הטענות בעתירה שלפנינו, אולם לאחר שהוגשה העתירה התקבל בכנסת תיקון לחוק המגביל את האפשרות להעביר בעלות במקרקעין לזרים. כיום, סעיף 4יט(ג) לחוק מינהל מקרקעי ישראל, בשילוב עם סעיף 2א לחוק מינהל מקרקעי ישראל, שנוסף גם הוא באותו תיקון, מורים כי אף לאחר הקניית הבעלות מחויב בעלים חדש המעוניין להעביר את המקרקעין לזרים (כהגדרתם בחוק מקרקעי ישראל) לקבל אישור של ראש מועצת מקרקעי ישראל; שיפעל על פי המלצה של ועדת משנה של מועצת מקרקעי ישראל ולאחר התייעצות עם שר הביטחון ושר החוץ. בכך בא על פתרונו אחד מן הקשיים עליהם הצביעו העותרים בעתירה שלפנינו.


סעיף 4כ מתייחס להקניית בעלות במקרקעין המצויים באגודה שיתופית, לגביהם רשאית מועצת מקרקעי ישראל להחליט שהקניית הבעלות תותנה בהסכמת האגודה השיתופית. סעיף 4כא, שנוסיף לדון בו בהמשך, קובע מגבלה על הקניית בעלות בשטח מקרקעין ששטחו מעל 16 דונם, אלא אם כן החליטה מועצת מקרקעי ישראל ש"קיימות נסיבות שבשלהן ניתן להקנות בעלות כאמור". לבסוף, סעיף 4כב מורה על הקמת קרן לשמירה על שטחים פתוחים במסגרת רשות מקרקעי ישראל. מטרות הקרן, כפי שהן מוגדרות בסעיף 4כב(ב), הן "סיוע במימון השמירה, הפיתוח הסביבתי והטיפוח של השטחים הפתוחים שמחוץ לשטחים העירוניים הבנויים, לרבות שטחים פתוחים שיש להם חשיבות לשמירה על המגוון הביולוגי והמערכות האקולוגיות בישראל, פארקים ואזורי נופש ופנאי, וכן סיוע לגורמים הפועלים להגשמת מטרות הקרן".

5.
סעיף 12 קובע הוראת שעה לתקופת הביניים שבין הפיכת מינהל מקרקעי ישראל לרשות מקרקעי ישראל, וסעיף 13 לתיקון 7 מתקן סעיפים בחוק מקרקעי ישראל וקובע שלושה שינויים מרכזיים הנוגעים להקניית הבעלות. ראשית, הסעיף מגדיר מהי "קרקע עירונית" שניתן להעביר בה בעלות. שנית, הסעיף קובע שהעברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח לקרן הקיימת לישראל בשטח מקרקעין העולה על 16 דונם טעונה אישור ועדת הכלכלה של הכנסת במקום ועדת הכספים, כפי שהיה טרם התיקון. שלישית, סעיף 13 מרחיב את היקף הקרקע העירונית שניתן להעביר בה בעלות מ-200,000 דונם ל-800,000 דונם בשתי פעימות של 400,000 דונם כל אחת בתקופה של חמש שנים.

6.
להשלמת התמונה יצוין כי ביום 28.12.2009 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 1185 המיישמת את עיקרי הרפורמה. החלטה 1185 קבעה שורה של נכסים בהם תועבר הבעלות ללא תשלום (ביניהם דירה בבניין רווי למגורים שהוחכר על פי חוזה חכירה מהוון); את הנכסים שהעברת הבעלות בהם כפופה לתשלום ואת שיעורי התשלום בהתאמה; וכן נקבעו שורה של נכסים בהם לא תוקנה הבעלות כלל (למשל, שטח המיועד למגורים בנחלה, מושב עובדים, כפר שיתופי, לרבות חלקת המגורים). החלטה 1185 קבעה הוראות נוספות באשר להקצאות חדשות של קרקעות עירוניות למטרות מגורים ותעסוקה. ההוראה המרכזית, הקבועה בסעיף 4 להחלטה, מורה כי כל הקצאה חדשה של קרקע עירונית תהא בדרך של הקניית בעלות בלבד, למעט מקום בו מדובר בהקצאת קרקע למטרות ציבוריות (למשל, הקצאת קרקע למשרדים ממשלתיים); וכן במקרה של "הקצאות פרטניות או סוגי הקצאות אשר הנהלת המינהל החליטה כי קיים אינטרס מיוחד כי לא תוקנה בעלות בקרקע". בהחלטה נקבע כי ועדת המשנה תקבע קריטריונים להקצאות כאמור בהתאם להחלטות ממשלה ולמטרות חוק מינהל מקרקעי ישראל.

7.
כשישה חודשים לאחר חקיקת תיקון 7 הוגשו העתירות שלפנינו. העותרים הם תנועות, עמותות וגופים ציבוריים (תנועת דרור ישראל
– תנועת הבוגרים של הנוער העובד והלומד
; תנועת הנוער העובד והלומד
; תנועת המחנות העולים; תנועת השומר הצעיר; עמותת טבע עברי; חוג הפרופסורים לחוסן מדיני וכלכלי; המטה השיתופי לתנועות הקיבוציות ולזרם השיתופי) ושלושה חברי כנסת
(שלי יחימוביץ, אריה אלדד ונחמן שי) (להלן:
העותרים
). המשיבים הם ממשלת ישראל
, שר הבינוי והשיכון
, מינהל מקרקעי ישראל, מועצת מקרקעי ישראל, היועץ המשפטי לממשלה, מדינת ישראל, רשות הפיתוח (להלן:
המשיבים 7-1
או
המשיבים
), קרן קיימת לישראל והכנסת.

8.
ביום 14.7.2010 קיימנו דיון בעתירה. בקשות לצו ביניים שיעכב את כניסת הרפורמה לתוקף נדחו על ידי בית המשפט. תחילה, בהחלטת השופט
י' עמית
מיום 15.3.2010, ולאחריה בהחלטה מיום 27.3.2011 (הנשיאה
ד' ביניש

, המשנה לנשיאה
א' ריבלין

והשופטת
מ' נאור

). כתוצאה מכך החלה רשות מקרקעי ישראל בתקופה שחלפה בהוצאת הרפורמה אל הפועל.

המסגרת הנורמטיבית

9.
תיקון 7, כפי שעולה מהתיאור שלעיל, הוא סבוך וכולל סעיפים רבים. יחד עם זאת, העתירה שלפנינו אינה מחייבת להידרש למכלול ההיבטים של תיקון 7, אלא לשינוי המרכזי שהוא הוביל, והוא המעבר לבעלות פרטית ב"קרקע עירונית". טרם נבחן את טענות הצדדים בעתירה, וכדי שנוכל לעמוד על הרקע לטענות הצדדים, נפתח בהצגת המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לעניין שלפנינו.

10.
שלושה דברי חקיקה מרכזיים מגדירים את אופיה של המדיניות הקרקעית בישראל: חוק יסוד: מקרקעי ישראל, חוק מקרקעי ישראל וחוק מינהל מקרקעי ישראל. חוק יסוד: מקרקעי ישראל, החולש מבחינה נורמטיבית על שני דברי החקיקה האחרים, קובע, בסעיף 1, הוראה כללית לעניין העברת בעלות במקרקעי ישראל, לפיה:

1. מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת.

לצד הוראה כללית זו נקבע, בסעיף 2 לחוק היסוד, כי:

2. סעיף 1 לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לענין זה בחוק.

סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שסעיף 1 לא יחול עליהן אכן נקבעו בחוק – הוא חוק מקרקעי ישראל – המונה שבעה סוגי עסקאות שהוצאו מתחולת סעיף 1 לחוק היסוד, ואלה הם:

(1)
פעולות רשות הפיתוח לפי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), תשי"ג-1953;

(2)
העברת בעלות במקרקעי ישראל, לפי כללים שייקבעו בתקנות, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לנפקדים הנמצאים בישראל או ליורשיהם הנמצאים בישראל, תמורת מקרקעין שהוקנו לאפוטרופוס לנכסי נפקדים מכוח חוק נכסי נפקדים, תש"י-1950;

(3)
העברת בעלות במקרקעי ישראל למילוי התחייבות שנתחייבו בה כדין או חבות שנוצרה כדין לגבי אותם מקרקעין לפני תחילת חוק היסוד;

(4)
העברת בעלות במקרקעי ישראל תוך חליפין במקרקעין שאינם מקרקעי ישראל או כפיצוי בעד מקרקעין כאלה שהופקעו על פי חוק, ובלבד שלא תוחלף קרקע חקלאית בקרקע עירונית אלא בנסיבות מיוחדות ובאישור שר החקלאות;

(5)
העברת בעלות במקרקעי ישראל במידה שיש בכך צורך ליישר גבולות או להשלים נחלאות, ובלבד ששטח המקרקעין לא יעלה על מאה דונם כל פעם; היתה ההעברה ללא תמורה, טעונה היא אישור ועדת הכספים של הכנסת;

(6)
העברת בעלות במקרקעי ישראל בין המדינה, רשות הפיתוח והקרן הקימת לישראל לבין עצמם; ואולם העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח לקרן הקימת לישראל בשטח מקרקעין העולה על 16 דונם טעונה אישור ועדת הכלכלה של הכנסת;

(7)
העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח למטרת פיתוח לא חקלאי, או העברת מקרקעין כאלה שהם קרקע עירונית, ובלבד ששטח כל ההעברות מכוח פסקה זו יחד לא יעלה על מאה אלף דונם.


11.
החריג הרלוונטי לעניינו הוא החריג הקבוע בסעיף קטן 7. הנוסח המופיע לעיל הוא הנוסח
המקורי
של הסעיף, אשר התקבל עם חקיקתו של חוק מקרקעי ישראל בשנת 1960. מאז עבר הסעיף שני שינויים. הראשון, בשנת 2006, במסגרת סעיף 12 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), התשס"ו-2006; אז שונה היקף המקרקעין המרבי שניתן להעביר מכוחו בעלות ל-200,000 דונם. התיקון השני הוא התיקון העומד לדיון בעתירה שלפנינו, אשר בוצע במסגרת תיקון 7. סעיף 2(7), אפוא, קובע
כיום
כך:

2. ואלה סוגי העסקאות שסעיף 1 לחוק היסוד לא יחול עליהן:
...

(7)
העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח שהם קרקע עירונית, ובלבד ששטח כל ההעברות מכוח פסקה זו יחד לא יעלה על 400 אלף דונם – בתקופה שמיום י"ב באלול התשס"ט (1 בספטמבר 2009) עד יום ה' בעלול [כך במקור, ד.ב.] התשע"ד (31 באוגוסט 2014) (בפסקה זו – התקופה הראשונה), ו-400 אלף דונם נוספים למשך חמש שנים מתום התקופה הראשונה.

12.
החוק השלישי הרלוונטי לעניינו הוא חוק מינהל מקרקעי ישראל, הכולל שורה ארוכה של הוראות המסדירות את התנהלותה של רשות מקרקעי ישראל, שהוקמה תחת מינהל מקרקעי ישראל. בחוק מינהל מקרקעי ישראל הוסדרו גם התנאים והמגבלות על העברת זכות של בעלות לחוכרים לדורות, בתמורה או שלא בתמורה.

טענות הצדדים

טענות העותרים
13.
העותרים טוענים שתיקון 7, המאפשר העברת בעלות בקרקע עירונית, משנה, ולמצער פוגע בעיקרון היסודי המעוגן בהוראת סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל המורה כי הבעלות במקרקעי ישראל לא תועבר. נטען כי שינוי זה נעשה בחוק רגיל ולא על דרך של תיקון או שינוי חוק היסוד עצמו, והוא אינו בא בגדר החריגים המותרים על פי סעיף 2 לחוק היסוד. לפי הטענה, הוראת סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל אימצה עיקרון של בעלות ציבורית-מדינתית על הקרקע ועיגנה אותו כציווי חוקתי מחייב, שלא ניתן לשנותו או לסתור אותו בחקיקה ראשית. תיקון 7, טוענים העותרים, מחולל שינוי במשטר הקרקעי בישראל, תוך שהוא פוגע בעיקרון החוקתי של בעלות ציבורית-מדינתית על הקרקע. לטענת העותרים, תיקון 7 מסיט את מרכז הכובד של המשטר הקרקעי בישראל ממשטר של בעלות ציבורית למשטר קרקעי שבו יווצרו "איים גדולים ומשמעותיים של בעלות פרטית על הקרקע בהם יחזיקו 'ברוני קרקעות' מודרניים – תוך שלילת השימוש וההנאה ממשאב הקרקע מן הציבור בכללותו ותוך השאת רווח ממשאב זה לעצמם ושלילתו מן הציבור" (עתירה מיום 28.1.2010, עמ' 8). זאת, לפי הטענה, בעיקר בשל העובדה שהעברת הבעלות לפי תיקון 7 מתאפשרת לא רק בדירות מגורים בבנייה רוויה, אלא גם בקרקע בלתי מפותחת ופתוחה במהותה ולמעשה, כך נטען, בכל מקרקעי ישראל המבונים והזמינים לפיתוח עירוני.

14.
העותרים טוענים כי תיקון 7 מהווה "מהפכה רבתי" המשנה למעשה את המשטר הקרקעי בישראל, לאחריו יהפכו החוכרים למיעוט בטל בשישים. לפי הטענה, כ-90% מהחוכרים בישראל יקבלו בעלות וכל הקצאות הקרקע העתידיות תבוצענה בדרך של מכר בלבד. שינוי מדיניות זה מהווה, כך נטען, שינוי של העיקרון החוקתי, הסוטה מן החריג הקבוע בסעיף 2 לחוק היסוד הן מבחינת היקפי הקרקע בה מותר להעביר בעלות והן מבחינת סוגי ייעודי הקרקע בה תועבר הבעלות. לפי הטענה, את החריג הקבוע בסעיף 2 לחוק היסוד יש לפרש פרשנות דווקנית ומצמצמת בעוד שאת העיקרון החוקתי יש לפרש פרשנות רחבה ו"מלכותית". העותרים מציעים שלושה מדדים לבחינת השאלה אם השינוי הכמותי בהיקף הקרקעות בהן תותר העברת בעלות עולה כדי שינוי של חוק היסוד:
ראשית
, מדד ה"צריכה" – היינו, היקף הצריכה השנתי של קרקע בישראל. לפי הטענה, 800,000 דונם הינה כמות קרקע שתספיק לעשרות רבות של שנים לכל צרכי המשק והחברה בישראל.
שנית
, מדד עתודות הקרקע הזמינות – הבוחן את היקפן של עתודות הקרקע הזמינות לפיתוח בישראל. לגישת העותרים, ההיקף של 800,000 דונם עולה על כלל עתודות הקרקע הזמינות לפיתוח בישראל, לשימושים עכשוויים ועתידיים.
שלישית
, בחינת התכליות החקיקתיות – האם ניתן יהיה להגשימן לאחר העברת 800,000 דונם לבעלות?


העותרים עמדו באריכות על התכליות שביסוד חוק היסוד, ובראשן, עקרון בעלות הלאום על הקרקעות, שנובע, לגישתם, מן המטרה המרכזית של החזקה בשטח ארץ לטובת קיומו של העם היהודי. בנוסף, לטענת העותרים עיקרון הבעלות הציבורית במקרקעין נועד לשם הבטחת השימוש והזמינות של הקרקע לטובת הקיום הלאומי והמדיני של ישראל, והוא מגלם, לפי הטענה, הכרעה ערכית וחוקתית לפיה הקרקע היא משאב ציבורי שאמור לשמש לרווחת הכלל בהווה ובעתיד, ושאינו אמור להוות בסיס להפקת רווח על ידי גורמים פרטיים. תיקון 7, טענו העותרים, והעובדה שהוא מאפשר העברת בעלות בשטחי קרקע גדולים, מאיין את התכליות האמורות.

15.
העותרים מלינים עוד על שינוי ההגדרה של "קרקע עירונית", שהיא הקרקע שניתן יהיה להקנות בה זכות בעלות. בעוד הסעיף הישן קבע כי קרקע עירונית הינה "מקרקעין הנמצאים בתחומי שטח תכנון עיר, להוציא תכנון גלילי", ההגדרה הנוכחית קובעת כי קרקע עירונית היא:

"קרקע שייעודה לפי תוכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה, לפי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, הוא למגורים או לתעסוקה.
'תעסוקה' – תעשייה, מלאכה, משרדים, מסחר, תיירות או מלונאות, למעט חקלאות או גידול בעלי חיים".

לטענת העותרים, די יהיה בכך שעל הקרקע חלה תוכנית מיתאר כלשהי כדי שתהפוך לקרקע עירונית שניתן יהיה להעביר בה בעלות. בפרט, נטען, הגדרה זו חלה גם על קרקעות המצויות במרחבים פתוחים. העותרים מציינים כי הייעוד של שטחי חקלאות רבים שוּנה בשנים האחרונות לקרקע שייעודה תיירות, נופש או מלונאות ולפיכך, בהתאם להגדרה החדשה, ניתן יהיה להקנות בעלות בקרקעות אלה – בחסם יחידי, כפי שנקבע בתיקון 7, לעניין ההגבלה על העברת בעלות במתחמים שגודלם עד 16 דונם. אולם, העותרים הלינו על הקלות לכאורה שבה ניתן יהיה להתגבר על הגבלה זו, מאחר שדי יהיה בהחלטה של מועצת מקרקעי ישראל כי "קיימות נסיבות שבשלהן ניתן להקנות בעלות" במתחם שגודלו מעל ל-16 דונם.

16.
לחלופין, העותרים טוענים כי גם אם אין לראות בתיקון 7 שינוי של העיקרון הקבוע בסעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל, הרי שיש בו כדי
לפגוע
בחוק היסוד. הפגיעה נובעת מהוראת סעיף 13(2)(ב) לתיקון 7, בגדרו הורחב ההיתר להעברת בעלות בקרקע מהיקף קטן שהיה מותר טרם התיקון (200,000 דונם) להיקף שהוא, כך נטען, למעלה מכפליים השטח הזמין לפיתוח עירוני בישראל. העותרים טוענים שהיקף הקרקעות שיוּתר להעברה גדול משמעותית מהנדרש לספק את צרכי המגורים בישראל ולפיכך, נוצר מצב שבו "ההיתר-חריג בולע את הכלל" ופוגע בחוק היסוד. מאחר שחוק היסוד הוא "חוק מבני" שאין בו פסקת הגבלה, העותרים טוענים שלא ניתן לפגוע בחוק היסוד באמצעות חוק רגיל, ועל כן דינו של חוק פוגע בטלות; וככל שתוחל פסקת הגבלה שיפוטית, הרי שתיקון 7 אינו עומד בתנאיה.


לתמיכה בטענותיהם הציגו העותרים שורה ארוכה של נתונים אודות הקרקע בישראל מהם עולה, לפי הנטען, כי הקרקע בישראל הינה משאב במחסור המצדיק שמירה על בעלות לאומית שביכולתה לווסת ולבקר את השימוש הנעשה במקרקעין. לטענת העותרים, בהתחשב בכך שכמחצית משטחי המדינה הם שטחים בעלי זיקה ביטחונית (קרי, שטחי אש, שטחי אימונים ושטחים בשימוש מערכות הביטחון), כמות הקרקע הפנויה לבנייה היא מעטה ביותר ועומדת, לפי הטענה, על כ-14,000 קמ"ר. בנסיבות אלה, השטח המוקצה להעברה של זכות בעלות במסגרת תיקון 7 עולה על עתודת השטח לבנייה עתידית, ומהווה, הלכה למעשה, הפרטה של למעלה מ-100% הקרקע הזמינה לפיתוח עירוני.

17.
העותרים מעלים שורה של טענות נוספות נגד תיקון 7, בהן, כי החוק גורם לפגיעה בלתי מידתית בקניין הציבור העולה כדי פגיעה בזכות הקניין המוגנת הן מכוח סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל הן מכוח סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו; כי התיקון פוגע פגיעה בלתי מידתית בכבוד האדם ובזכות לקורת גג; כי הליך החקיקה אינו עומד בתנאי חקיקה הולמים וכי הוא לקוי ופסול; וכן כי תיקון 7 מהווה חקיקה ראשית המסתירה את תכליתה האמיתית והנגועה גם בשרירות והפלייה. בנוסף טענו העותרים כי תיקון 7 מאפשר העברה גורפת של מקרקעין ללא הסדרה ראשונית מהותית וכי יש בתיקון 7 חוסר מהותי בהסדרים ראשוניים שיתוו את דרכה של רשות המקרקעין שהוקמה תחת מינהל מקרקעי ישראל, ובכלל זה, הסדרים שיגדירו את התנאים לפעולתה ולהחלטותיה.

תגובת המשיבים
18.
המשיבים 7-1 דוחים את טענת העותרים לפיה תיקון 7 משנה את חוק יסוד: מקרקעי ישראל או פוגע בו. לפי הטענה, חוק יסוד: מקרקעי ישראל אינו חוק יסוד "השותק" לגבי האפשרות להתגבר על הוראותיו, אלא הוא מתיר זאת במפורש, במסגרת סעיף 2 לחוק היסוד, באמצעות חקיקה ראשית. משכך, אין לומר כי תיקון 7 היווה משום סטייה מחוק היסוד או פעולה בניגוד להוראותיו. נוסף על כך, המשיבים טוענים כי גם בחינה מהותית של הוראות חוק היסוד אל מול תיקון 7 מצביעה על כך שאין בחוק משום שינוי של חוק היסוד או פגיעה בהוראותיו. לפי הטענה, בחינת היחס בין החוקים מחייבת הידרשות להיקף המקרקעין בהם תוקנֶה בעלות, כמו גם לסוג המקרקעין. היקף המקרקעין בהם מדובר בתיקון 7 עומד על 800,000 דונם – שטח המהווה כ-4% בלבד משטח המדינה. בנסיבות אלה, נטען, אין לראות בכך משום ריקון מתוכן של חוק היסוד, שהרי גם לאחר העברת הבעלות במקרקעין יישמר הרוב המכריע של קרקעות המדינה בידיים ציבוריות. בנוסף, המשיבים סבורים שהרחבת היקף הקרקעות מתחייב נוכח העובדה שהיקף של 100,000 דונם נקבע בראשית ימיה של המדינה, כאשר היקף הקרקע הבנויה היה קטן במידה ניכרת מההיקף הקיים כיום.


לטענת המשיבים, כלל החוכרים אשר ייהנו מהעברת הבעלות עומד על שיעור של כ-808,000 חוכרים. היקף השטחים שמחזיקים כלל החוכרים הינו כ-251,600 דונם, שהם כ-1.1% משטח המדינה בלבד. כמו כן טוענים המשיבים כי הלכה למעשה במסגרת הרפורמה תינתן זכות בעלות לחוכרים לדורות של המקרקעין שבפועל נוהגים בהם מנהג בעלים. לפיכך, נטען, יכולת השליטה של המינהל על מקרקעין אלה, ובכלל זה על עיתוי וניצול זכויות הבנייה לפיתוח, "מועטה עד כדי שאינה קיימת כלל" (תגובת המשיבים לבקשה למתן צו ביניים מיום 11.3.2010, עמ' 6). משכך, המשיבים טוענים כי אין ממש בטענת העותרים כאילו הרפורמה תפגע ביכולתה של המדינה לממש בעתיד יעדים לאומיים, שכן היא תחול על חלק מצומצם של קרקעות המצוי ממילא בידי חוכרים או המיועד לפיתוח במסגרת תוכניות מפורטות. המשיבים הדגישו בתגובתם כי: "השינוי שקובעת הרפורמה אינו חל על שטחים חקלאיים ופתוחים המיועדים לשימור ועל שטחים המיועדים לצורכי ציבור, לתשתיות לאומיות, למחנות צבא, שטחי אש וכיו"ב. שטחים אלה, גם לאחר יישומה של הרפורמה, יישארו בידי המדינה, רשות הפיתוח וקק"ל, כבעלים של הרוב המכריע של קרקעות המדינה" (
שם
, שם).

19.
בתגובתם טוענים המשיבים עוד כי הקניית הבעלות בקרקעות עירוניות – שמטרתה המרכזית הייתה לצמצם את החיכוך בין המינהל לבין החוכרים – אינה פוגעת בתכלית שבבסיס קיומה של בעלות ציבורית במקרקעין. לפי הטענה, ההצדקה המרכזית לשימור הבעלות הציבורית על מקרקעין נוגעת לשימור "המוצרים הציבוריים המובהקים ביותר" והם השטחים הפתוחים והשטחים בייעוד חקלאי, המהווים משאב ציבורי שעתיד לשמש לפיתוח עתידי ולשטחים פתוחים ומשאבי טבע. הקניית הבעלות בשטחים העירוניים תאפשר לרשות מקרקעי ישראל להתמקד בשמירה ופיתוח של שטחים אלה תחת העיסוק הקודם בעניינים השונים הנוגעים לזכויות החכירה.

20.
המשיבים מוסיפים כי אמנם העותרים לא תקפו בעתירתם את השינויים שקובעת הרפורמה במבנה מינהל מקרקעי ישראל, אך לטענתם מדובר בשני חלקים של הרפורמה הקשורים אחד בשני. כך, רק "שחרור" המינהל מעבודתו מול החוכרים תאפשר לו להתרכז במשימות החדשות, ובהן ניהול מקרקעי ישראל, קידום התחרות בשוק המקרקעין ומניעת ריכוזיות בהחזקת מקרקעין (להרחבה על תפקידיה של רשות מקרקעי ישראל ניתן ללמוד בסעיף 2א לחוק מינהל מקרקעי ישראל, שהוסף במסגרת תיקון 7). המשיבים טוענים שהרפורמה שנקבעה במסגרת תיקון 7 תביא להקטנת החיכוך של האזרח עם מינהל מקרקעי ישראל – חיכוך שגרם לפגיעה משמעותית ביכולת להשתמש במקרקעין בישראל שימוש מירבי ומיטבי. המשיבים מפנים להחלטות של שלוש ועדות ציבוריות שבחנו את עבודת המינהל, והמליצו על העברת בעלות ככלי להתמודדות עם הקשיים בתפקודו של מינהל מקרקעי ישראל. הוועדה האחרונה שעסקה בנושא – ועדת גדיש – הציגה לממשלה שתי המלצות חלופיות לבחירה: האחת, המשך מנגנון החכירה, אך חכירת המקרקעין תוך הקניית מלוא הזכויות שניתן להפיק מהן לשתי תקופות של 98 שנה (עמדה שהייתה עמדת רוב חברי הוועדה); השניה, העברת בעלות בקרקע (המלצה שנבעה מעמדת חלק מחברי הוועדה לפיה חכירה לתקופה ארוכה עם מלוא הזכויות הקיימות והעתידיות בקרקע משמעה בעלות בפועל).

21.
עוד טוענים המשיבים כי תיקון 7 אמנם הרחיב את המגבלה שהייתה בעבר באשר להיקף הקרקע במסגרתו ניתן להעביר בעלות, אך בה בעת הוא ביטל את האפשרות להעביר בעלות במקרקעין "למטרת פיתוח לא-חקלאי" וכן תיקן את הגדרת "קרקע עירונית" שבחוק מקרקעי ישראל – תיקון שלדעת המשיבים
צמצם
את סוגי המקרקעין העונים להגדרה. ההגדרה המקובלת בעבר, טוענים המשיבים, הייתה "אמורפית, לא מדויקת, ורחבה ביותר" (תגובת המשיבים למתן צו ביניים מיום 11.3.2010, עמ' 10), ולא בחנה את ייעודו של השטח או את אופיו, אלא רק את מיקומו בתחומי שטח תכנון עיר. הגדרה זו, נטען, התבססה על פקודת בנין ערים המנדטורית; והחלפתה בסעיף 271 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, הובילה לכך שניתן היה להעביר בעלות בקרקע שבתחום מרחב עירוני – שהיא מרבית שטח המדינה – ללא תלות בייעוד הקרקע. ההגדרה הנוכחית, טוענים המשיבים, לפיה ניתן להעביר בעלות ב"קרקע שייעודה לפי תכנית שניתן להוציא מכוחה היתר בנייה לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, הוא למגורים או לתעסוקה" מצומצמת יותר בשני היבטים. ראשית, הגדרה זו מאפשרת הקניית בעלות רק במקרקעין שייעודם למגורים או לתעסוקה. שנית, ההגדרה מאפשרת הקניית בעלות רק בקרקע לגביה יש תכניות מפורטות, כלומר, קרקע שניתן לבנות עליה ללא צורך בהליך תכנוני נוסף. המשמעות היא, לטענת המשיבים, שהקרקע זמינה באופן מיידי לבנייה.

22.
משיבה מס' 8, קרן קימת לישראל (להלן:
קק"ל
), הגישה תגובה נפרדת מטעמה. בתגובתה פירטה קק"ל אודות הסכם העקרונות שנחתם בינה לבין מדינת ישראל ביום 1.6.2009 לפיו קק"ל תערוך חילופי קרקעות עם המדינה לשם מימוש הרפורמה ולא תמסור קרקעות ישירות לחוכרים. בהליכים משפטיים שהוגשו בעניין ההצבעה באסיפה הכללית של קק"ל אודות הסכם העקרונות הוצא צו מניעה זמני בו נקבע כי יש להימנע מיישום ההסכם עד למתן

פסק דין
. בעת כתיבת שורות אלה טרם ניתן פסק הדין.

23.
משיבה מס' 9, הכנסת, מיקדה את תגובתה בסוגיית תקינות הליך החקיקה. בתגובה תואר באריכות הליך החקיקה של תיקון 7. בכלל זה אוזכרו הדיונים הרבים שערכה בנושא ועדת הכלכלה של הכנסת, וצוינו הגורמים הרלוונטיים שנטלו חלק בדיונים, ובהם חלק מן העותרים בעתירה שלפנינו. בנוסף, הודגשה העובדה כי במהלך הדיונים הוצעו מספר הסתייגויות לנוסח החוק ולא מעט מהן אף התקבלו בנוסחו הסופי. כמו כן, פורטה התשתית העובדתית הענפה עליה התבססו חברי ועדת הכלכלה עת דנו בהצעת החוק. בפרט הובהר, כי דוח ועדת גדיש ובכלל זה גם דעת המיעוט שבו, הוצגו לחברי הכנסת כהלכה. אין שחר לטענה, כך לדידה של הכנסת, כי בפני
חברי הכנסת עמדה תשתית עובדתית לקויה עת דנו בהצעת החוק. נוכח האמור, מצאה הכנסת את הדיונים שנערכו בהליך החקיקה כמעמיקים, מקיפים ומספיקים בכדי לעמוד במבחנים אותם התווה בית המשפט העליון בבג"ץ 4885/03
ארגון מגדלי העופות נ' ממשלת ישראל

, פ"ד נט(2) 14 (2004) (להלן:
פרשת

ארגון מגדלי העופות
)
, לפיו בית המשפט יתערב בחקיקה ראשית של הכנסת רק מקום בו הפגם שנפל בהליך החקיקה הוא מהותי בצורה הפוגעת פגיעה קשה בעקרונות היסוד של הליך החקיקה.


באת-כוח היועץ המשפטי לכנסת עמדה על כך כי על אף שתיקון 7 יועד להיחקק במסגרת חוק ההסדרים, הרי הכנסת ניתקה את הקשר בין שני הליכי החקיקה. אמנם, תיקון 7 נחקק באותו סד זמנים של חוק ההסדרים, אך ההפרדה בהליכי החקיקה אפשרה – כך הטענה – לכל חבר כנסת להצביע בהתאם למיטב שיפוטו ותפישת עולמו, מבלי שהדבר יהא כרוך בשלל הנושאים האחרים שמצאו את מקומם בחוק ההסדרים.


מכל הטעמים הללו סברה באת-כוח הכנסת, כי אין בטענות העותרים כדי לבסס נימוק של ממש לביטול תיקון 7 מחמת פגמים בהליך חקיקתו ולפיכך, לשיטתה, אין מקום להתערבותו של בית משפט זה. באשר לנושאים האחרים שהועלו בעתירות, לא מצאה באת-כוח הכנסת להוסיף על עמדת פרקליטות המדינה.

דיון

24.
הארכנו בתיאור הרקע העובדתי וטענות בעלי הדין, שהגישו לעיוננו שורה ארוכה של מסמכים, חוות דעת מקצועיות, דוחות ומאמרים בעניינים שונים הנוגעים לצדקתה (או חוסר צדקתה), המשפטית והכלכלית, של הרפורמה שהונהגה במסגרת תיקון 7. אלא שבסופו של יום, כשמבודדים את מכלול הנתונים שהוצגו לפנינו, השאלה העומדת להכרעה אינה נוגעת למידת היעילות של הרפורמה או לניבוי יכולתה להשיג את המטרות שהציבו מקדמיה – בהן, למשל, הורדת מחירי הדיור ושיפור יכולת ניהול הקרקע בישראל. אלה שאלות מקצועיות שהתשובה להן, כפי הנראה, אינה חד משמעית; ועל כך יעידו שלל המחקרים שהוגשו לבית המשפט (ראו, למשל: רחל אלתרמן "מי ימלל גבורות מקרקעי ישראל"
מקרקעין בישראל: בין הפרטי ללאומי
267 (1999); גדעון ויתקון ושלמה בן-אליהו
מקרקעי ישראל, הצעה לצמצום המעורבות הציבורית בניהול המקרקעין
(2003); רחל אלתרמן
בין הפרטה להמשך הבעלות – מדיניות קרקעית עתידית לישראל
30-29 (1999); יהושע ויסמן "הפרטה מוסווית של מקרקעי ישראל"
מקרקעין בישראל: בין הפרטי ללאומי
257 (1999)). מעבר לכך, והחשוב לענייננו, בית משפט זה אינו הערכאה המוסמכת להכריע בשאלת כדאיותה של הרפורמה. זוהי שאלה שבמדיניות שבית המשפט אינו מתערב בה. אין בידינו כלים לקבוע אם הבחירה לכונן רפורמה מרחיבה היא נכונה או לא, או אם יעילה היא אם לאו. השאלה
המשפטית
העומדת להכרעה היא אם הרפורמה שבתיקון 7 הובילה לפגיעה חוקתית בחוק יסוד: מקרקעי ישראל. במילים אחרות, השאלה היא האם תיקון 7 משנה את חוק יסוד: מקרקעי ישראל או פוגע בו; ואם כן, האם השינוי או הפגיעה נעשו בהתאם לכללים המקובלים במשפט החוקתי שלנו.

האם תיקון 7 משנה את חוק יסוד: מקרקעי ישראל או פוגע בעיקריו?
25.
מענה לשאלה האם תיקון 7 עומד בסתירה לחוק יסוד: מקרקעי ישראל – כטענת העותרים – או שמא תיקון 7 צועד בדרך שהתווה חוק היסוד עצמו – כטענת המשיבים, מחייב פרשנות של העקרונות המרכזיים שהותוו במסגרת חוק יסוד: מקרקעי ישראל. בפרט, מחייבת שאלה זו התחקות אחר לשון החוק, ההיסטוריה החקיקתית שלו ותכליותיו, כדי לעמוד על יחסי הגומלין שבין הוראות סעיף 1 וסעיף 2 לחוק היסוד. סעיפים אלה העלו, מחד גיסא, את עקרון הבעלות הלאומית על הקרקע למעמד חוקתי על-חוקי, ומאידך גיסא, אפשרו לכנסת לסטות מעקרון הבעלות הלאומית בחוק. למען הנוחות, נביא את הוראות סעיפים 1 ו-2 שוב:

1. מקרקעי ישראל, והם המקרקעים בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת.

2. סעיף 1 לא יחול על סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לענין זה בחוק.

26.
לשון הוראות סעיף 1 וסעיף 2 לחוק היסוד ברורה. עולה ממנה כי סעיף 1 קובע עיקרון כללי, חגיגי, לפיו לא תועבר הבעלות במקרקעי ישראל. לצידו של עיקרון זה, סעיף 2 מורה כי סוגי מקרקעין וסוגי עסקאות שנקבעו לענין זה בחוק, יצאו מתחולת עקרון הבעלות הלאומית. מלשון החוק עולה, איפוא, יחס של עיקרון וחריג. בעוד העיקרון חל על מכלול המקרקעין בישראל; החריג יחול על סוגים מסוימים של מקרקעין וסוגים מסוימים של עסקאות, שלא נקבעו בחוק היסוד, אלא ייקבעו על ידי הכנסת בחקיקה רגילה. העיקרון הכללי שנקבע בחוק היסוד מושתת על התפיסה המעוגנת במסורת העם היהודי לפיה "[]הָאָרֶץ לֹא תִמָּכֵר לִצְמִתֻת כִּי לִי הָאָרֶץ כִּי גֵרִים וְתוֹשָׁבִים אַתֶּם עִמָּדִי" (ויקרא כה, 23); ועל הקשר שבין עם ישראל לארץ ישראל, שאינו רק חלק ממורשתנו ההיסטורית אלא אף מזו העכשווית. כידוע, עוד בלידתה של המדינה, בהכרזת העצמאות, צוין כי "מתוך קשר היסטורי ומסורתי זה חתרו היהודים בכל דור לשוב ולהיאחז במולדתם העתיקה". בתפיסה הציבורית שלנו – כעם וכחברה – יש לקרקע משמעות עמוקה ורבת מימדים, המסמלת את חזרת העם היהודי למולדתו. משמעות זו קיבלה ביטוי בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, בדמות העיקרון הקבוע בסעיף 1, כשלצידו עוצבה אפשרות – גם אם מסויגת – לסטות ממנו.

27.
מערכת היחסים ההירארכית שבין שני הסעיפים – במסגרתה האחד קובע את העיקרון והשני קובע את החריג – נלמדת לא רק מלשונו של חוק היסוד, אלא גם מההיסטוריה החקיקתית שקדמה לו. חוק יסוד: מקרקעי ישראל התקבל בכנסת בשנת 1960. הוא הובא לדיון לראשונה בפני
הכנסת השלישית תחת השם חוק יסוד: מקרקעי העם, והיה בין החוקים האחרונים שהובאו בפני
כנסת זו. מלכתחילה לא עמד חוק היסוד לבדו. החל מן הקריאה הראשונה הוצג חוק יסוד: מקרקעי העם (לימים חוק יסוד: מקרקעי ישראל) כחלק מחטיבה של שלושה חוקים – חוק יסוד: מקרקעי ישראל; חוק מינהל מקרקעי העם (לימים חוק מינהל מקרקעי ישראל); וחוק מקרקעי העם (לימים חוק מקרקעי ישראל). שלושת החוקים נועדו לגבש מדיניות קרקעית לישראל כמקשה אחת, במסגרתה, חוק היסוד קובע את העיקרון לפיו מקרקעי ישראל לא יימכרו לצמיתות; חוק מקרקעי ישראל קובע את סוגי המקרקעין שעליהם לא יחול איסור המכירה שבחוק היסוד; וחוק מינהל מקרקעי ישראל מורה על הקמת המינהל ועל סמכויותיו בניהול הקרקע בישראל (ראו דבריו של לוי אשכול, שהציג את החוקים בפני
הכנסת,
ד"כ
28, 676 (התש"ך)). לשלושת החוקים היו שתי תכליות מרכזיות: התכלית הראשונה והמרכזית הייתה ייעול ומניעת כפילויות בניהול והכשרת הקרקעות במדינה בין הקרן הקיימת לישראל ומדינת ישראל. התכלית השנייה הייתה עיגון עקרון הבעלות הלאומית על הקרקעות (ד"כ 27, 2842-2839 (התשי"ט); דברי הסבר להצעת חוק יסוד: מקרקעי העם, ה"ח 388, 273-272 (התשי"ט)).

28.
הדיונים בכנסת ביחס לשלושת החוקים הללו היו ממושכים, ודברי הכנסת, המתעדים את הישיבות השונות בהן נדונו שלושת החוקים, זורים אור על התכליות של החוקים ועל העניינים אותם ביקשו חברי הכנסת לקדם באמצעות החוקים הללו. עיון בדברי הכנסת מעלה כי הדיון התמקד בשלושה עניינים מרכזיים.
ראשית
, חברי הכנסת הקדישו חלק ניכר מן הדיון לביסוס היחס שבין עקרון הבעלות והחריג לו.
שנית
, חברי הכנסת התייחסו להיקף היתר המכירה במסגרתו תותר העברת קרקעות בדרך בעלות; היקף שעמד באותם ימים על 100,000 דונם.
שלישית
, חברי הכנסת התייחסו לכך שהיתר המכירה יינתן בעיקרו לקרקע עירונית – במובחן מקרקע חקלאית.


הדיון בכנסת אז שיקף במידה רבה את הדיון המתנהל כיום. חוק יסוד: מקרקעי העם הוצג ראשון בפני
הכנסת. שר האוצר, לוי אשכול, שהציג את החוקים בפני
הכנסת במסגרת הקריאה הראשונה, ציין כי "רעיונו הבסיסי של חוק זה הוא כאמור העקרון של בעלות לאומית, שאינה נמכרת ועוברת בחכירה בלבד. עקרון זה יחול מכאן ואילך על מקרקעי המדינה ורשות הפיתוח, חוץ מן השטחים בהם מטפל חוק מקרקעי העם, תשי"ט" (ד"כ 27, 2842 (התשי"ט); ראו גם דברי אשכול בעת הבאת חוק היסוד לקריאה ראשונה בפני
הכנסת הרביעית, ד"כ 28, 676 (התש"ך)). עיקרון זה חזר גם בדברי חברי כנסת נוספים, ולמרות שהיו מספר חברי כנסת שהתנגדו לבעלות הלאומית, מרבית חברי הכנסת ראו בו עיקרון יסודי, בבחינת "מתן לבוש חוקי לעקרון, שהוא ביסודו דתי" (דברי יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט זרח ורהפטיג, ד"כ 29, 1916 (התש"ך)).

29.
לצד הדיון הנרחב שנוהל בכנסת אודות עקרון הבעלות הלאומית, חברי הכנסת הקדישו חלק ניכר מן הדיון לאפשרות שהכנסת תקבע בחוק קרקעות עליהן לא יחול איסור המכירה. בדברי ההסבר לחוק מקרקעי ישראל נקבע כי "החוק המוצע בא לקבוע את סוגי המקרקעין והעסקאות אשר עליהם לא יחול איסור המכירה" (ה"ח 413, עמ' 35); ובהצגת החוק לקריאה הראשונה צוין במפורש כי עקרון הבעלות הלאומית "יחול מעתה ואילך לא רק על אדמות הקרן הקיימת לישראל אלא גם על מקרקעי המדינה ורשות הפיתוח,
חוץ מן השטחים בהם מטפל חוק מקרקעי ישראל, תש"ך-1960, שנוגע לאחוז קטן מאדמות המדינה
" (דברי חבר הכנסת לוי אשכול, ד"כ 28, 676 (התש"ך); ההדגשה הוספה, ד.ב.).


דיוני הכנסת מצביעים על כך שככלל, לא הייתה התנגדות של חברי כנסת לעצם העובדה שהכנסת תהא סוברנית לקבוע בחוק שבקרקעות מסוימות, בהיקף מסוים, ניתן יהיה להעביר בעלות (ראו דברי חבר הכנסת מיכאל חזני,
ד"כ
28, 686 (התש"ך); כן ראו עמ' 692). עיקר המחלוקת התמקד בהיקף הקרקע המותרת בהעברת בעלות. חלק מחברי הכנסת סברו ש-100,000 דונם הוא היקף רחב מדי, בעוד אחרים סברו שאין בכך די. בדומה למחלוקת שהתעוררה בעתירה שלפנינו, חלק מחברי הכנסת ביקשו לא לפרוץ את מסגרת 100,000 הדונם, הואיל והיא טרם נוצלה (ראו, למשל,
ד"כ
28, 684 (התש"ך)); בעוד אחרים סברו ש-100,000 דונם לא יספיקו לצרכי האוכלוסייה הגדלה, ובעיקר לגידול בערים (ראו, למשל,
ד"כ
27, 2948 (התשי"ט)). נוסחים שונים ומספר הסתייגויות הוגשו להצעת החוק, אך הם לא התקבלו. בסופו של ההליך, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, זרח ורהפטיג, סיכם את הדיון באופן שהבהיר את התפיסה שהתגבשה באותם ימים באשר לחוק היסוד:

"אין לך חוקת-יסוד שאין בה כלל ואפשרות של יוצא-מן-הכלל, כי אחרת תצטרך כל חוקת-יסוד לכלול אלפי סעיפים. חוקת-יסוד באה לקבוע כללים ועקרונות. אולם נדיר הוא שיהיה עקרון בלי כל יוצא-מן-הכלל... חוק יסוד קובע עקרונות ואיננו נכנס לבעיה של היוצאים-מן-הכלל. את בעיית היוצאים-מן-הכלל פותרים וקובעים בחוקים רגילים. יתר על כן, סעיף 1 קובע עקרון כללי, שאסור למכור מקרקעי ישראל, ואילו סעיף 2 מדבר על יוצאים-מן-הכלל במקרים מיוחדים במינם... [חוק יסוד] עשוי להכיל עקרון ושוברו בצדו. קובעים בו שמותר במקרים מסוימים, לא כל כך כוללים, אלא במסגרת יותר מצומצמת, לסטות מהעקרונות. כך כותבים בכל חוק-יסוד" (ד"כ 29, עמ' 1925-1924 (התש"ך)).

31.
הנה כי כן, ההיסטוריה החקיקתית שקדמה לחקיקת חוק יסוד: מקרקעי ישראל מצביעה על כך שחוק היסוד קבע עיקרון של בעלות לאומית על הקרקע, עם אפשרות לחרוג מעיקרון זה בחקיקה ראשית של הכנסת. יצוין בהקשר זה כי חברי הכנסת עמדו בדיון על סוגי הקרקעות וסוגי העסקאות שניתן יהיה להחריגן מתחולת סעיף 1 לחוק. תפיסת היסוד לעניין זה הייתה הבחנה בין קרקע חקלאית וקרקע עירונית. יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר הכנסת ורהפטיג, התייחס בדבריו להבחנה זו וציין את ה"כלל" לפיו:



"הסעיף השני שבהצעת החוק גם הוא בא לתת ביטוי, או אפשרות לתת ביטוי, לכלל שקיבלנו כבר בכמה חוקים, וכוונתי להבחנה שבין קרקע חקלאית לבין קרקע עירונית. הסעיף השני נותן לגבי סוגי מקרקעין וסוגי עסקות שייקבעו בחוק אפשרות של העברת בעלות. להבחנה זו שבין קרקע חקלאית לבין קרקע עירונית נתנו ביטוי בכמה חוקים, וקבענו כאן שלא חל על קרקע עירונית האיסור של העברה לצמיתות. קרקע עירונית או תעשייתית ניתנת להעברה ... הבחנה זו בין קרקע חקלאית, שאינה ניתנת למכירה לצמיתות, ובין קרקע עירונית, שיכולה להימכר לצמיתות, היא מובנת וברורה, היות ורק בקרקע חקלאית הקרקע היא העיקר, ואילו בקרקע עירונית ותעשייתית, הנעשה על הקרקע והמופק על הקרקע הוא העיקר." (
שם
, בעמ' 1917-1916).

דברים אחרונים אלה מרמזים על תכליתו של חוק היסוד, שביקש, כאמור, לאחד את הניהול הקרקעי של ישראל ולעגן את עקרון הבעלות הלאומית על הקרקע, תוך מתן אפשרות לחרוג ממנו במקרים מסוימים שלא נקבעו בחוק היסוד עצמו.

32.
על רקע הדברים הללו, האם ניתן לקבל את טענת העותרים לפיה תיקון 7 משנה את חוק היסוד? לגישתנו, התשובה לכך בשלילה. אמנם, היקף הקרקע במסגרתה תותר העברת בעלות גדל משמעותית ממכסת 100,000 הדונם שנקבעו בשנת 1960, אולם בהתחשב בהיקף השטח המוצע כיום ביחס לכלל מקרקעי המדינה; בהתחשב בכך שהשטח יועבר בשתי פעימות נפרדות; נוכח העובדה שתיקון 7 מתייחס רק לקרקע עירונית; ובשים לב לגידול הטבעי של האוכלוסייה וצרכיה, אין לומר שתיקון 7 סוטה מן המותר במסגרת החריג לעקרון הבעלות הלאומית עד כי יש בו כדי לשנות מעיקרו את חוק היסוד. נעמוד על הרכיבים הללו להלן.

33.
יצוין תחילה כי מקובלת עלינו תפיסת המשיבים לפיה חוק יסוד: מקרקעי ישראל אינו חוק השותק ביחס לאפשרות לסטות מהעיקרון המרכזי שנקבע בו. באפשרות לחרוג מהעיקרון הקבוע בו, "חוק-היסוד לא מגביל את המחוקק, מלבד הדרישה כי חריגה מן ההסדר הקבוע בסעיף 1 תיעשה בחוק" (אמנון רובינשטיין וברק מדינה
המשפט החוקתי של מדינת ישראל
כרך א: עקרונות יסוד
94, ה"ש 154 (מהדורה שישית, 2005)). אכן, חוק היסוד עצמו קובע, כלשונו של חבר הכנסת ורהפטיג, "עקרון ושוברו בצידו". במובן זה, חוק היסוד מתווה את האופן שבו ניתן לחרוג מהעיקרון: בחוק, לעניין סוגים מסוימים של עסקאות וסוגים מסוימים של מקרקעין. לפיכך, עצם הסטייה מעקרון הבעלות הלאומית אין בה כדי להוות שינוי של חוק היסוד, והשאלה היחידה היא האם תיקון 7 "חרג מגבולות החריג". כלומר, האם יש בו כדי לרוקן מתוכן את העיקרון.

34.
הדיון המרכזי בכללים הנוגעים לשינוי או לפגיעה בחוקי היסוד נערך בפסק הדין בבג"ץ 6821/93
בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי
, פ"ד מט(4) 221 (1995) (להלן:
פרשת בנק המזרחי
), בעיקר בחוות הדעת של הנשיא (בדימ')
מ' שמגר
והנשיא
א' ברק
. כידוע, בפרשה זו

הכיר בית המשפט במדרג הנורמטיבי של החקיקה בישראל, במסגרתו מצויים חוקי היסוד במדרגה העליונה ביותר באותו מדרג. כנגזרת של ההכרה במעמדם העל-חוקי של חוקי היסוד, נקבע לראשונה בפרשת
בנק המזרחי
כי "ניתן לנקוט מעתה ואילך אמת מידה חקיקתית אחידה, אשר לפיה אין עוד שינוי של חוק יסוד כלשהו אלא בחוק יסוד" (
שם
, עמ' 272; הנשיא (בדימ')
מ' שמגר
). מאז מקובלת במשפטנו התפיסה לפיה שינוי של חוק יסוד יכול שייעשה רק בחוק יסוד אחר.


שינוי של חוק יסוד משמעו "צמצומה או הרחבה, הוספה עליה או ביטולה" של זכות המוגנת בחוק היסוד (
שם
, עמ' 274; הנשיא (בדימ')
שמגר
). חוק משנה את חוק היסוד כשהוא סוטה מהותית ממנו בעניין מרכזי, עד כי נאמר שהחוק מכוון לשנות מעיקרו את ההסדר החוקתי. שינוי של חוק יסוד הוא למעשה קביעה של הסדר חדש תחת ההסדר הקבוע בחוק היסוד עצמו. לעומת השינוי, פגיעה בחוק יסוד תוכר מקום בו אין שינוי של הנורמה החוקתית, אלא אך סטייה ממנה לעניין מסוים.

35.
בעתירה שלפנינו טוענים העותרים כי הרחבת היקף הקרקע בה ניתן להעביר זכות של בעלות, בשילוב עם שינוי ההגדרה של "קרקע עירונית", מהווים שינוי של חוק היסוד. לפי הטענה, השינוי שבוצע במסגרת תיקון 7 אינו בא בגדר ההיתרים הקבועים בסעיף 2 לחוק היסוד, ולכן, הוא מהווה שינוי של העיקרון החוקתי של הבעלות הלאומית על הקרקע. העותרים טענו כי היקף הקרקעות הנרחב שנקבע בתיקון 7 עולה על עתודות הקרקע הקיימות ויש בו כדי לספק את צרכי המדינה משך עשרות שנים. לראיה, טענו העותרים, את מכסת 200,000 הדונם שהותרו בתיקון משנת 2006 לא מילאה המדינה עובר לתיקון 7. לעומת העותרים, המשיבים לא חלקו על כך שתיקון 7 הוביל לגידול משמעותי בהיקף הקרקע המותרת להעברה בדרך של בעלות, אך טענו כי הגידול נובע מן הצמיחה הניכרת שחלה בהיקף הקרקע הבנויה בישראל מאז 1960 ועד היום, ומתחשב בתכנון העתידי של פיתוח הקרקע בישראל. משכך, לגישת המשיבים, תיקון 7 אך מגשים את החריג שהותווה בחוק היסוד.

36.
הגם שדומה כי אין מי שיחלוק על כך שהרפורמה שבוצעה בתיקון 7 מרחיבה באופן משמעותי את היקף הקרקעות שניתן להעביר בהן בעלות, נראה כי אין היא עולה כדי שינוי של העיקרון המרכזי שהותווה בחוק היסוד. שלושה נתונים מרכזיים תומכים במסקנה זו.
ראשית
, היקף הקרקע – הגם שגדל באופן משמעותי ומספיק לצורכי המדינה לשנים רבות – עודנו מהווה חלק קטן מאוד מכלל המקרקעין במדינה. מתגובת המדינה עולה כי 800,000 הדונם בהם תותר העברת הבעלות מהווים כ-4% בלבד מן המקרקעין בישראל. בהקשר זה חשוב לציין כי חוק יסוד: מקרקעי ישראל לא קבע מכסת קרקעות במסגרתה תותר העברת הבעלות, אלא הותיר קביעה זו בידי המחוקק. במובן מסוים, פרקטיקה זו משקפת את הצורך בהתאמת ההסדרים החוקתיים למציאות המשתנה, ובמקרה שלפנינו, לגידול הטבעי של האוכלוסייה ולשינוי בשימושי הקרקע. אולם, גם ללא קביעה של מכסה כאמור, ברי כי חוק היסוד קבע יחס של עיקרון וחריג, ולכן, לא כל מכסה תעמוד בהכרח בתנאים של חוק היסוד. במקרה שלפנינו, בהתחשב בכך שהיקף הקרקע בה ניתן יהיה להעביר בעלות עומד על 4% מכלל שטחי המדינה, ונוכח העובדה שלטענת המדינה מרבית השטחים הפתוחים נשארים בבעלות ציבורית, אין לומר שהחריג חרג מגבולותיו.

37.

שנית
, סוג הקרקע בה תותר העברת הבעלות, קרי, קרקע עירונית, תואמת את ההבחנה, שגם באה לידי ביטוי בהיסטוריה החקיקתית של חוק היסוד, בין קרקע חקלאית וקרקע עירונית; כאשר מקובלת הייתה התפיסה לפיה העברת בעלות תתאפשר רק בקרקע עירונית. הצדדים בעתירה שלפנינו נחלקו בעמדותיהם באשר לשינוי ההגדרה של "קרקע עירונית" במסגרת תיקון 7. בעוד העותרים טענו ששינוי ההגדרה של "קרקע עירונית" הרחיב מאוד את המקרקעין שיוכרו כקרקע עירונית באופן הכולל גם שטחים פתוחים וכפריים במהותם, המשיבים סבורים שההגדרה הנוכחית מדויקת יותר ומצמצמת ביחס להגדרה הקודמת, והיא כוללת את כל הייעודים המקובלים לקרקע עירונית, למעט חקלאות וגידול בעלי חיים.


בעניין זה ביקשנו מהמשיבים, בהחלטה מיום 4.8.2010, להבהיר האם אין בשינוי הגדרת "קרקע עירונית" משום הרחבה של המקרקעין במסגרתם תותר העברת הבעלות; ואם "נוכח

ההגדרה של 'קרקע

עירונית' נכללים

בה

גם

שטחים

שנועדו לייעודים

ציבוריים". בתגובה מיום 16.9.2010 הדגישו המשיבים כי מטרת שינוי ההגדרה הייתה לצמצם את המקרקעין שייחשבו "קרקע עירונית". לטענתם, תיקון 7 והליך הקניית הבעלות
לא יחולו
על שטחים חקלאיים ושטחים פתוחים המיועדים לשימור ועל שטחים המיועדים לצורכי ציבור, לתשתיות לאומיות, למחנות צבא, שטחי אש או יערות. המשיבים ציינו כי בהתאם להתפלגות שימושי הקרקע בישראל, כפי שנקבעו בתוכניות מיתאר ארציות, מרבית שימושי הקרקע אינם נחשבים קרקע עירונית בהתאם להגדרה החדשה, ואף השטח הנחשב קרקע עירונית – שטח שעומד על כ-1.5 מיליון דונם, גבוה ממכסת הקרקעות המותרת להעברה על פי תיקון 7. עוד טענו המשיבים כי בשטח עירוני שיועד לשימושים ציבוריים במסגרת הפיתוח והבינוי העירוני, כדוגמת גנים ומבני ציבור, לא תועבר בעלות.

38.
מאחר שאין בידינו מידע מדויק אודות היקף המקרקעין שנכלל בהגדרה הקודמת אל מול היקף המקרקעין שנכלל בהגדרה הנוכחית, אין בידינו כלים לקבוע באופן מדויק האם אכן ההגדרה הנוכחית ממוקדת יותר. יחד עם זאת, ניכר כי אכן מטרת שינוי ההגדרה הייתה לצמצם את המקרקעין שיוגדרו כקרקע עירונית. ראשית, בוטלה האפשרות שהייתה קיימת בעבר להעביר בעלות במקרקעין לצורך פיתוח לא חקלאי. שנית, ההגדרה לקרקע עירונית שתוקנה בתיקון 7 צמצמה הלכה למעשה את סוג הקרקעות בהן ניתן להעביר בעלות בשני היבטים. בהיבט האחד, בהגדרה הקודמת לקרקע עירונית לא נבחן ייעוד הקרקע או אופיה אלא רק מיקומה "בתחומי שטח תכנון עיר, להוציא תכנון גלילי". לעומת זאת, בהגדרה החדשה נבחן ייעודה של הקרקע, כך שניתן להעביר בעלות רק בקרקע שייעודה מגורים או תעסוקה. בהיבט השני, ההגדרה לקרקע עירונית צומצמה, כיוון שבהתאם להגדרה החדשה נקבע כי הקרקעות אשר ניתן להעביר בהן בעלות הן קרקעות אשר נקבע בתוכניות מיתאר ברמה מפורטת שייעודן לפיתוח, ואין מדובר בקרקעות המהוות שטחים פתוחים או חקלאיים. משמע, כפי שציינו המשיבים, מדובר בקרקעות אשר יש לגביהן תוכניות ברורות ומפורטות וניתן לבנות עליהן ללא צורך בהליך תכנוני נוסף.

39.

שלישית
, תיקון 7 הגביל את העברת הבעלות ב-800,000 הדונם של קרקע עירונית לשתי פעימות, במסגרתן יועברו 400,000 דונם בכל פעימה. סעיף 2(7) לחוק מקרקעי ישראל, בנוסחו לאחר תיקון 7, קובע כי 400,000 הדונם הראשונים יועברו בתקופה שמתחילה ביום 1.9.2009 ועד ליום 31.8.2014; ו-400,000 הדונם הנותרים יועברו "למשך חמש שנים מתום התקופה הראשונה". מטבע הדברים, חלוקת כלל המקרקעין המותרים בהעברה לשתי קבוצות תאפשר שליטה טובה יותר בהעברת המקרקעין. הואיל והפעימה השנייה מתחילה "מתום התקופה הראשונה", ובהתחשב בכך שלא ניתן להעביר יותר מ-400,000 דונם בתקופה הראשונה, הפרשנות הראויה של הסעיף, לגישתנו, הינה כי תקופת הפעימה השנייה לא תחל עד שהועברה מכסת 400,000 הדונם הראשונים. במילים אחרות, יש לראות את הסעיף כקובע תקופת מינימום – אך לא תקופת מקסימום – של 5 שנים להעברת 400,000 דונם. לפיכך, ככל ש-400,000 הדונם הראשונים לא יועברו במהלך התקופה הראשונה, התקופה השנייה לא תיכנס לתוקף. בדומה, גם התקופה השנייה לא תפחת מחמש שנים, אך יכולה להשתרע על תקופה ארוכה יותר.


יוער כי לא נעלמה מעינינו העובדה שאמנם 800,000 דונם מהוים אך 4% מכלל שטח המדינה, אך הם מהווים אחוז גבוה הרבה יותר (שמספרו המדויק לא הוברר בפני
נו) מהשטח הפנוי לבנייה. הגם שאין בנתון זה, כשלעצמו, כדי להוביל למסקנה שתיקון 7 שינה את חוק היסוד, יש לקוות שהעברת המקרקעין תיעשה במשורה, ובהתאם לצרכים הנובעים מהגידול הטבעי של האוכלוסייה. החלוקה לשתי פעימות, שכל אחת קוצבת תקופה מינימאלית של 5 שנים, מסייעת בכך. מהנתונים שהובאו בפני
נו עולה כי היקף מקרקעין של 800,000 דונם מספיק, כפי הנראה, לשנים רבות, ולפיכך, טוב יעשו הגורמים האמונים על יישום החוק אם יבחנו בקפידה את העברת הקרקעות בכלל ובעת המעבר מהפעימה הראשונה לפעימה השנייה בפרט.

40.
הנה כי כן, מהטעמים שהובאו לעיל נראה כי אין לומר כי בתיקון 7 יש משום יצירה של הסדר חדש שעולה כדי שינוי של חוק היסוד. מסקנה זו מתבססת גם על מבנהו הייחודי של חוק יסוד: מקרקעי ישראל על רקע חוקי היסוד שלנו. שלא כחוקי יסוד אחרים, חוק יסוד: מקרקעי ישראל מתווה באופן מפורש את האופן שבו ניתן לסטות מהעיקרון המרכזי שנקבע בו. בחקיקתו הוכר הצורך בשמירה על האפשרות הדינאמית להתאים את הוראותיו למציאות המשתנה והוכרה במפורש סמכות הכנסת לקבוע לחוק חריגים. משלא מצאנו כי "החריג בלע את הכלל", אין לומר כי התיקון מהווה משום שינוי של חוק היסוד.

פגיעה בחוק היסוד
41.
למסקנה דומה יש להגיע גם לעניין הטענה לפיה תיקון 7
פוגע
בחוק היסוד. כאמור, שלא כבשינוי של חוק יסוד, פגיעה אינה מבקשת לשנות את ההסדר החוקתי מעיקרו, אלא מבקשת לסטות ממנו. על כן, פגיעה יכול שתהיה נקודתית ומצומצמת יותר בהיקפה.


לכאורה, אילו חוק היסוד היה כולל רק את סעיף 1 ובו ההצהרה החגיגית על הבעלות הלאומית על המקרקעין, הרי שכל חקיקה רגילה שהייתה מורה על העברת בעלות הייתה מהווה פגיעה בחוק היסוד (ובמקרים מסוימים, גם שינוי של חוק היסוד). אולם, כפי שעמדנו בהרחבה לעיל, חוק יסוד: מקרקעי ישראל ייחודי במובן זה שהוא מאפשר חריגה מהעיקרון המרכזי הקבוע בו. חוק היסוד מלכתחילה מאפשר תחימה, על ידי חריגים הקבועים בחקיקה, של עקרון הבעלות הלאומית בקרקע. משכך, חקיקה שנותנת תוקף לחריג שנקבע בסעיף 2, ואין בה כדי לפגוע בעיקרון הכללי, אינה מהווה פגיעה בחוק היסוד.

42.
כידוע, חוק יסוד: מקרקעי ישראל אינו חוק היסוד היחיד שקובע את האופן שבו ניתן לשנות אותו או לפגוע בהוראותיו. חוק יסוד: חופש העיסוק, למשל, קובע, בסעיף 8, כי "הוראת חוק הפוגעת בחופש העיסוק תהיה תקפה אף כשאינה בהתאם לסעיף 4 [פסקת ההגבלה], אם נכללה בחוק שנתקבל ברוב של חברי הכנסת ונאמר בו במפורש, שהוא תקף על אף האמור בחוק-יסוד זה; תוקפו של חוק כאמור יפקע בתום ארבע שנים מיום תחילתו, זולת אם נקבע בו מועד מוקדם יותר." כלומר, חוק יסוד: חופש העיסוק מתיר פגיעה בו גם בחוק רגיל, תוך שהוא קובע תנאים לחקיקה כאמור – מפורשת, ברוב של חברי הכנסת ולפרק זמן מוגבל. חוק יסוד: חופש העיסוק קובע עוד, בסעיף 7 לחוק, כי "אין לשנות חוק-יסוד זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת". כלומר, חוק יסוד: חופש העיסוק הוא דוגמה לחוק יסוד שמתווה את האופן שבו ניתן לפגוע בהוראותיו או לשנותן. דוגמא נוספת לחוק המתווה את הדרך בה ניתן לפגוע בזכויות המעוגנות בו הוא חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, והיא באמצעות עמידה בתנאי פסקת ההגבלה הקבועים בסעיף 8 לחוק. מעבר לנדרש נציין כי אף אילו היינו סבורים שיש בתיקון 7 משום פגיעה בחוק היסוד, ייתכן כי ניתן היה לראות בסעיף 2 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל
מעין
פסקת הגבלה, המורה כי פגיעה בעיקרון הכללי שנקבע בחוק היסוד תיעשה על ידי המחוקק בחוק, לעניין סוגים מסוימים של עסקאות ולעניין סוגים מסוימים של מקרקעין. פרשנותו של חוק היסוד עשויה להניב תנאים נוספים, ובהם, למשל, הדרישה כי מכסת הקרקע המותרת להעברה תהווה החריג ולא הכלל, וכי העברה כאמור תהא רק ביחס לקרקע עירונית. תיקון 7, כפי שעמדנו בהרחבה לעיל, עומד בתנאים אלה.

43.
חשוב לציין כי תיקון 7 הוא אך מקרה אחד מתוך שבעה מקרים שנחקקו בהתאם לסעיף 2 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל, ולפיכך, מהווים חריג לעקרון הבעלות הלאומית. בפתח הדיון הבאנו כלשונו את סעיף 2 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, המונה שורה של מקרים בהם תותר העברת בעלות פרטית. כך, למשל, נקבע כי סעיף 1 לחוק יסוד: מקרקעי ישראל לא יחול על פעולות רשות הפיתוח לפי חוק רכישת מקרקעים (אישור פעולות ופיצויים), התשי"ג-1953; סעיף 1 לא חל על העברת בעלות במקרקעי ישראל לנפקדים הנמצאים בישראל או ליורשיהם הנמצאים בישראל, תמורת מקרקעין שהוקנו לאפוטרופוס לנכסי נפקדים מכוח חוק נכסי נפקדים, תש"י-1950; הוא אינו חל על העברת בעלות במקרקעי ישראל תוך חליפין במקרקעין שאינם מקרקעי ישראל או כפיצוי בעד מקרקעין כאלה שהופקעו על פי חוק, וכן לא יחול על העברת בעלות במקרקעי ישראל למילוי התחייבות שנתחייבו בה כדין או חבות שנוצרה כדין לגבי אותם מקרקעין לפני תחילת חוק היסוד. אמנם, סעיף 2(7) – המאפשר העברת בעלות בקרקע עירונית עד למכסה של 800,000 דונם – הוא המרחיב ביותר מבין כלל החריגים הקבועים בחוק, אך הוא מלמד על השימוש המגוון שעשה המחוקק באפשרות לסטות מעקרון הבעלות הלאומית.

44.
מטעמים אלה, אין לומר כי תיקון 7 חורג מגבולות החריג שהותווה בחוק היסוד. יצוין, עם זאת, כי לא כל קביעה של מכסת קרקעות ולא כל העברה של קרקעות בכל סוג שהוא, יעמדו בתנאי החריג. בהחלט ייתכנו מצבים בהם כמות קרקעות מסוימת, או העברה של קרקע מסוג מסוים, תטה את כפות המאזניים, כך שתהא סטייה מגדרי החריג אשר תעלה כדי פגיעה בחוק היסוד. הואיל ובמקרה שלפנינו לא מצאנו שהיקף הקרקע וסוגה חורגים מגדר זה, איננו נדרשים בעתירה למצבים אלה, ככל שיהיו. עוד יצוין כי הואיל ולא מצאנו כי תיקון 7 חורג מן הדרך שהותוותה בחוק היסוד, אין אנו רואים צורך להיזקק לשאלה האם יש מקום להחיל פסקת הגבלה שיפוטית לניתוח פגיעה בחוק היסוד.

45.
בשולי הדברים נתייחס לטענה נוספת של העותרים לפיה תיקון 7 פוגע בזכות הקניין של כלל הציבור. יש לדחות טענה זו. העותרים לא הבהירו את טיבה של זכות הקניין של הכלל, ואין זה ברור מיהו אותו "כלל" אליו מתייחסים העותרים בטענותיהם. האם מדובר בישות משפטית? האם מדובר בישות לאומית? האם מדובר באגד של בני אדם? האם אלו אזרחי המדינה? תושבי המדינה? יתרה מזו, גם אם נדע זהותו של אותו גוף, לא הוכח בפני
נו כי הוא אוחז בידיו זכות יסוד כמשמעה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בדומה, לא מצאנו ממש בטענות העותרים כי תיקון 7 פוגע בזכות לקורת גג; ואף ייתכן, כטענת המשיבים, שתיקון 7 דווקא מחזק את הזכות, ולו ביחס לאותם חוכרים שייהנו מהעברת הבעלות. לא מצאנו כי די בעצם הטענה – שלא הונחה לה כל תשתית – כי העברת קרקעות ממשטר של חכירה למשטר של בעלות תביא לצמצום של הקרקע כמשאב ציבורי עד כי תפגע ביכולתה של המדינה להבטיח קורת גג לכלל תושבי המדינה; וזאת, כדי לבסס את הטיעון לפיו קנויה הייתה בידי אדם כלשהו הזכות, והיא נפגעה במסגרת הרפורמה שהונהגה בתיקון 7.

טענות נוספות
46.
העותרים העלו שורה של טענות נוספות לעניין תיקון 7. לא מצאנו לקבל את טענותיהם באשר לפגמים בהליך החקיקה העולים לשיטתם כדי פגמים המצדיקים את התערבותו של בית משפט זה. בעניין זה מקובלת עלינו עמדת באת-כוח הכנסת לפיה התקיימו בכנסת – ובפרט בוועדת הכלכלה – שורה של דיונים בהצעת החוק, שהוגשה תחילה כחלק מחוק ההסדרים, אך הדיון בה פוצל מכוח סעיף 117 לתקנון הכנסת. בדיונים אלה השתתפו גורמים שונים, ובהם נציגים של הממשלה, שירות המדינה, מינהל מקרקעי ישראל, בנק ישראל, התאחדות הקבלנים והבונים, מרכז השלטון המקומי, תנועות וארגונים שונים, בהם גם ארגוני הגנת הסביבה, מכוני מחקר ועוד. לוועדת הכלכלה גם הוצגו נתונים רבים, מחקרים ודוחות של ועדות ציבוריות. בדיונים השתתפו חברי כנסת, והוגשו הסתייגויות שונות לנוסח הצעת החוק. גם הצעת החוק עברה שינויים משמעותיים. השינוי המשמעותי ביותר לענייננו הוא עצם הקביעה של מכסת 800,000 דונם. הצעת החוק המקורית לא כללה כל מכסה של קרקע, אלא אך קביעה כי העברת בעלות תתאפשר בקרקע עירונית. בנסיבות אלה אין לומר כי הליך החקיקה לקה בפגם ממשי וחמור, המצדיק את ההתערבות הנדירה של בית המשפט בהתאם להלכה שנפסקה ב
פרשת
ארגון מגדלי העופות
.

47.
על אף דחיית מרבית הטענות שהעלו העותרים, רואים אנו להידרש לטענה נוספת שהועלתה על ידם, הנוגעת למחסור בהסדרים ראשוניים שיתוו את יישום המדיניות. בפרט רואים אנו קושי באמור בסעיף 10 לתיקון 7 (כיום, סעיף 4כא לחוק מינהל מקרקעי ישראל), אשר קובע מגבלה על הקניית בעלות בשטח מקרקעין ששטחו מעל 16 דונם, אלא אם כן החליטה מועצת מקרקעי ישראל ש"קיימות נסיבות שבשלהן ניתן להקנות בעלות כאמור".


מכתבי הטענות של העותרים ומן הדיון בעל פה ניכר כי עיקר הקושי הקיים ברפורמה, לגישתם, אינו דווקא בהעברת זכות של בעלות לידי חוכרים לדורות בבנייה רוויה. הקושי המרכזי עליו הם הצביעו טמון בחשש מפני העברת שטחי קרקע גדולים, פתוחים במהותם, לידי "ברוני קרקעות", כהגדרתם, שייצרו "איים" של קרקעות פרטיות, ויחזיקו בהן לשם השאת רווחיהם. חשש זה מתעצם נוכח האפשרות להעביר יחידות קרקע גדולות יחסית – עד 16 דונם ללא צורך בהחלטת מועצת מקרקעי ישראל, ומעל ל-16 דונם, בהחלטת המועצה. העותרים הלינו על כך שתיקון 7 אינו כולל כל אמת מידת המתווה את שיקול הדעת של מועצת מקרקעי ישראל בהחלטתה אם לאשר בעלות במתחם קרקע העולה על 16 דונם. בכך, הם טענו, חסרים בו "הסדרים ראשוניים" הנחוצים לשם הפעלתו.

48.
בעניין זה ראינו לקבל את טענת העותרים חלקית. מקובלת עלינו הטענה לפיה החוק – או תקנות שהותקנו מכוחו – נעדרים הנחייה שתתווה את השיקולים הרלוונטיים, את האיזונים המערכתיים או את הנסיבות אותן יש לשקלל בעת קבלת ההחלטה. אין בחוק גם כל התייחסות לאפשרות להתנות העברת בעלות בשטח מקרקעין העולה על 16 דונם בתנאים – סמכות שקיימת בהתאם לסעיף 4יט(א) לחוק מינהל מקרקעי ישראל. אכן, בהסמיכו את רשות מקרקעי ישראל להתיר העברת בעלות בשטח שעולה על 16 דונם, המחוקק לא הסמיך את מחוקק המשנה לקבוע קריטריונים להעברה כאמור. זאת, בניגוד, למשל, להוראות לעניין קידום התחרות ומניעת ריכוזיות בהחזקת מקרקעין. בסעיף 1א(2) לחוק מינהל מקרקעי ישראל הוסמכה רשות מקרקעי ישראל לפעול לקידום התחרות ולמניעת ריכוזיות. במקביל נקבע, בסעיף 4 לתיקון 7 (כיום, סעיף 2ב לחוק מינהל מקרקעי ישראל) כי השר, בהתייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יתקין תקנות לעניין הגברת התחרות ומניעת ריכוזיות בהחזקת מקרקעין. שתי ההוראות – ההוראה לעניין הגברת התחרות ומניעת הריכוזיות וההוראה לעניין העברת קרקע במתחם העולה על 16 דונם – משיקות זו לזו. לפיכך, מוטב היה להסדיר את שתיהן בתקנות. יחד עם זאת, מקובלת עלינו טענת המדינה לפיה היעדר הקריטריונים בחוק אינו מהווה פגיעה בכלל ההסדרים הראשוניים, וזאת נוכח הסמכות הרחבה שניתנה למינהל מקרקעי ישראל (וכיום, לרשות מקרקעי ישראל), לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל הרשות.

49.
הגם שלא מצאנו פגיעה בכלל ההסדרים הראשוניים, אנו סבורים כי ייגרם קושי משמעותי בהפעלת הסמכות לאשר העברת מקרקעין בהיקף העולה על 16 דונם ללא כל התוויה של שיקול הדעת של המועצה. זאת, כיוון שלא נקבעו, ככל הידוע לנו, הנחיות פנימיות או החלטה עקרונית של מועצת מקרקעי ישראל באשר לאופן הפעלת הסמכות, ונוכח ההשלכות המשמעותיות שתהיינה להעברת בעלות על שטח העולה על 16 דונם. לפיכך, אנו מורים כי מועצת רשות מקרקעי ישראל תימנע מהפעלת הסעיף עד שייקבעו על ידה קריטריונים ברורים וגלויים להעברת מקרקעין בשטח מקרקעין מעל ל-16 דונם, שיאושרו בהחלטה עקרונית של המועצה. למותר לומר, כי הקצאת מקרקעין כאמור גם תהא כפופה למנגנוני הביקורת הרגילים.

50.
סופו של דבר, בכפוף לאמור בסעיפים 39 ו-49 לעיל, העתירה נדחית. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.


ה נ ש י א ה
(בדימ')






המשנה לנשיא א' ריבלין
:


אני מסכים.


המשנה לנשיא

השופטת מ' נאור
:


אני מסכימה.


ש ו פ ט ת



הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה (בדימ')
ד' ביניש

.


ניתן היום, ג' בסיון התשע"ב (24.05.2012).



ה נ ש י א ה
(בדימ')
המשנה לנשיא
ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

10007290_n15.doc

דז

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il








בג"צ בית המשפט העליון 729/10 תנועת דרור ישראל, הנוער העובד והלומד, המחנות העולים ואח' נ' ממשלת ישראל, שר הבינוי והשיכון, מינהל מקרקעי ישראל ואח' (פורסם ב-ֽ 24/05/2012)