פסקי דין על הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה | פסקי דין על עיריית חדרה | פסקי דין על "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" | פסקי דין על אברהם רויכמן | פסקי דין על שיר רויכמן ואח' |

9554/10 עעמ     29/01/2013




עעמ 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה, עיריית חדרה נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל", אברהם רויכמן, שיר רויכמן ואח'




פסק-דין בתיק עע"ם 9554/10



בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים


עע"ם 9554/10



לפני:

כבוד הנשיא א' גרוניס


כבוד השופט ס' ג'ובראן


כבוד השופט י' דנציגר


המערערות:

1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה



2. עיריית חדרה



נ


ג


ד



המשיבים:

1. "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל"



2. אברהם רויכמן



3. שיר רויכמן


4. תרצה סגל


5. יוחאי רויכמן


6. אביב רויכמן


7. גיל רויכמן


8. אורי רויכמן


9. רונית צדוק


10. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה


ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים חיפה מיום 21.11.2010 בתיק עת"מ 516-07-09, שניתן
על ידי כבוד השופט
א' קיסרי


תאריך הישיבה:
י"ז בטבת התשע"ב

(12.01.2012)


בשם המערערים:


בשם המשיבים 9-1:


בשם המשיבה 10:
עו"ד אליעזר וילצ'יק
; עו"ד רוית צימנט


עו"ד יצחק גלזנר


עו"ד מיכל צוק






פסק-דין

הנשיא א' גרוניס
:


1.
לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כבוד השופט
א' קיסרי
) מיום 21.11.2010, שבו נתקבלה עתירת המשיבים 9-1 (להלן:
המשיבים
) לביטול הפקעת מקרקעין בחדרה (חלקים מחלקות 33 ו-35 בגוש 10014) על ידי המערערת 1 (להלן:
הוועדה המקומית
), כיוון שטרם מומשה מטרת ההפקעה.

2.
ביום 5.1.1986 פורסם ברשומות דבר אישור תכנית חד/148ד' (להלן:
התכנית
), שלפיה שונה ייעוד החלקות נשוא הערעור מייעוד חקלאי לייעוד של תעשייה, דרך ובנייני ציבור. המשיב 1, שנפטר לאחר הגשת הערעור דנא, ושלושת אחיו המנוחים, שהמשיבים 9-2 נכנסו בנעליהם, רכשו את המקרקעין ביום 7.9.1987. בתקנון התכנית נקבע כי השטחים המיועדים לצרכי ציבור יופקעו על ידי הרשות המקומית. כן נקבע בתקנון התכנית כי התכנית תבוצע בתוך עשר שנים ממועד אישורה, וכי שלבי הביצוע של הפקעות השטחים הציבוריים יושלמו תוך שלוש שנים. בשנת 1989 פרסמה הוועדה המקומית ברשומות הודעות בדבר הפקעת המקרקעין נשוא הערעור. השטח המיועד לבנייני ציבור שהופקע מכל אחת משתי החלקות נשוא הערעור הוא 2,695 מ"ר. מאז ועד עתה טרם נתפסה על ידי הוועדה המקומית חזקה במקרקעין וטרם מומשה מטרת ההפקעה. למשיבים אף לא שולם כל פיצוי בגין ההפקעה. עוד יצוין, כי ביום 9.7.2008 ניתן פסק דינו של בית משפט זה בעע"ם 1369/06
הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה
, פ"ד סב(4) 634 (2008) (להלן: עניין
הלביץ
). בפסק הדין בעניין
הלביץ
החליט בית משפט זה לקבל את ערעורם של בעלי מקרקעין צמודים למקרקעי המשיבים בערעור דנא ולהורות על ביטול הפקעת מקרקעיהם שנעשתה מכוח אותה תכנית. זאת, נוכח השתהות הוועדה המקומית במימוש מטרות ההפקעה. בית משפט קמא דחה אמנם את טענות העותרים כי פסק הדין בעניין
הלביץ
מקים לגביהם מעשה בית דין או השתק פלוגתה, אך לגופו של עניין קיבל את הטענה בדבר השתהות במימוש מטרות ההפקעה. בהקשר זה הוסיף בית המשפט, כי אין סיבה של ממש להבחין בין עניין
הלביץ
לבין המקרה דנא. כן ציין בית המשפט, כי לא עלה בידי הוועדה המקומית ועיריית חדרה
להראות דבר קיומה של תכנית קונקרטית ובת ביצוע לשימוש במקרקעין מעבר להצהרות כלליות בדבר כוונה להשתמש במקרקעין לצורך כזה או אחר. לפיכך, הורה בית משפט קמא על ביטול הפקעת המקרקעין נשוא הערעור. עם זאת נדחתה עתירה המשיבים בכל הנוגע לבקשתם לסעד הצהרתי בדבר קביעת ייעוד המקרקעין. בפסק הדין נקבע כי סוגיה זו מסורה למוסדות התכנון.

3.
המערערות מעלות כנגד פסק הדין נשוא העתירה טענות הן במישור הדיוני והן במישור המהותי. במישור הדיוני טוענות המערערות כי עתירת המשיבים התקבלה על אף שהמערערות לא נדרשו להגיש כתב תשובה לעתירה בהתאם לתקנה 10 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן:
תקנות סדרי הדין
), ועל אף שלא הסכימו בדיון המוקדם שנערך בעתירה כי תידון כאילו הוגש בה כתב תשובה, לפי תקנה 8 לתקנות סדרי הדין. במישור המהותי טוענות המערערות כי לא היה מקום לביטול ההפקעה בטרם מוצה ההליך התכנוני על ידי המשיבים. לטענת המערערות, עצם העובדה שהמערערות נמנעו מלממש את מטרת ההפקעה אין משמעה כי במישור התכנוני פקע הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה. לפיכך טוענות המערערות, כי אילו המשיבים היו סבורים שאין עוד צורך ציבורי בהפקעה היה עליהם להגיש תכנית מתקנת בפני
מוסדות התכנון, שכן זוהי לשיטתן הזירה המתאימה לדון בשאלת הצורך הציבורי במקרקעין שהופקעו. המערערות מוסיפות וטוענות, כי הסעד של ביטול הפקעה הוא סעד חריג וקיצוני והלכה למעשה רק במקרים מעטים הורו בתי המשפט לבטל הפקעות. עוד טוענות המערערות, כי הצורך הציבורי בחלקות עודנו עומד בעינו. בהקשר זה מפנות המערערות, בין השאר, לצרכים ציבוריים שהתעוררו לאחר הגשת העתירה לבית משפט קמא, שעימם נמנים מרכז ליוצאי אתיופיה, הוסטל לדיירי רחוב ותכנית לנטיעת עצים בשטחי ציבור. כן מציינות המערערות, כי התכנית שייעדה את החלקות נשוא הערעור לצרכי ציבור חלה על אזור התעשייה הדרומי החדש בחדרה ושטחה הכולל הוא כ-355 דונם. לפיכך טוענות המערערות, כי יש להכיר בכך שהתכנית צריכה להיות גמישה כדי שניתן יהיה להתאימה לצרכים התכנוניים שעשויים להשתנות ברבות השנים. המערערות מדגישות עוד, כי בניגוד לבעלי הקרקע שעניינם נדון בעניין
הלביץ
, הרי המשיב 1 ושלושת אחיו רכשו את החלקות נשוא הערעור כשנה ושמונה חודשים, לאחר שפורסמה התכנית שייעדה חלקים מחלקות אלה לצרכי ציבור. כן מציינות המערערות, כי בניגוד לבעלי המקרקעין בעניין
הלביץ
, לא נדרשו המשיבים לשלם דמי שימוש בגין המקרקעין המופקעים.

4.
מטבע הדברים עמדת המשיבים היא כי בית משפט קמא צדק בצוותו על ביטול ההפקעה. המשיבים מציינים, כי המקרקעין שהופקעו מהם מרכיבים את חלקו המזרחי של המגרש, שהפקעת חלקו המערבי בוטלה בפסק הדין בעניין
הלביץ
. בנסיבות אלה טוענים המשיבים כי אין להפלות בינם לבין בעלי המקרקעין בעניין
הלביץ
. המשיבים ממשיכים וטוענים, כי גם לאחר פסק הדין בעניין
הלביץ
לא עלה בידי המערערות להציג תכנית קונקרטית לשימוש במקרקעין המופקעים, והן לא הביאו תמיכה ראייתית כלשהי לטענותיהן בדבר השימושים האפשריים במקרקעין. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי יש להבחין בין המישור התכנוני הנוגע לקביעת ייעוד המקרקעין לבין המישור הקנייני שעניינו הוא בביצוע ההפקעה. לטענת המשיבים, גם אם מקרקעין מיועדים לייעוד ציבורי עדיין נתון ככלל לוועדה המקומית שיקול הדעת האם לבצע את ההפקעה. לפיכך טוענים המשיבים, כי שינוי ייעודם התכנוני של המקרקעין אינו תנאי לתקיפת ההפקעה במישור הקנייני, כאשר מתעוררת הטענה כי יש לבטל את ההפקעה בשל השתהות של הרשות במימוש מטרת ההפקעה. המשיבים מציינים עוד, כי המקרקעין נרכשו אומנם לאחר אישור התכנית שקבעה את ייעודם הציבורי אך לפני הפקעת החלקות. לפיכך טוענים המשיבים, כי גם בהנחה שייעודן הציבורי של החלקות השפיע על מחיר המקרקעין (הנחה עליה הם חולקים), הרי מחיר זה שקלל גם את העובדה שהמקרקעין לא הופקעו בפועל במועד הרכישה. כמו כן טוענים המשיבים, כי מחיר המקרקעין שקלל גם את הציפייה כי אם המקרקעין יופקעו, אך מטרות ההפקעה לא תמומשנה תוך תקופה סבירה, יחזרו המקרקעין לבעליהם. בכל הנוגע לטענות שמעלות המערערות במישור הדיוני גורסים המשיבים כי בפועל ניתנה הסכמתן של המערערות למתן

פסק דין
בעתירה בלי הגשת תשובה, וכלל לא נפגעה זכות הטיעון שלהן.

5.
המשיבה 10 (להלן:
הוועדה המחוזית
) טוענת כי יש לקבל את הערעור. לטענת הוועדה המחוזית, בית משפט קמא שגה בכך שהורה על ביטול הפקעת המקרקעין בטרם הובאה הסוגיה של המשך קיומו של צורך ציבורי במקרקעין המופקעים בפני
מוסדות התכנון. הוועדה המחוזית טוענת בהקשר זה, כי הזירה שבה יש לברר את שאלת הצורך הציבורי במקרקעין שהופקעו על ידי רשות מקומית היא הזירה התכנונית ולא הזירה המשפטית, ועל כן לא היה מקום להורות על ביטול ההפקעה כל עוד לא פנו המשיבים למוסדות התכנון וביקשו לשנות את ייעוד המקרקעין שהופקעו מהם. בהקשר זה טוענת הוועדה המחוזית, כי הימנעות הרשות המקומית מלבצע את המוטל עליה על-פי התכנית אינה יכולה, כשלעצמה, לשמש בסיס לקביעה כי הצורך הציבורי שעמד ביסוד ההפקעה פקע. הוועדה המחוזית ממשיכה וטוענת, כי הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן:
חוק התכנון והבניה
), היא הליך נלווה ומשלים להליך התכנוני שבו יועדו המקרקעין לצרכי ציבור. לפיכך, לשיטת הוועדה המחוזית, אין כל רבותא בכך שבית משפט קמא לא הורה על שינוי ייעוד המקרקעין, כפי שביקשו המשיבים, אלא אך על ביטול ההפקעה. הוועדה המחוזית טוענת כי בנסיבות אלה ביטול ההפקעה ללא שינוי ייעודם הציבורי של המקרקעין הופך את התכנית לתכנית "נכה", שכן הפרט אינו יכול לממשה, ואילו לרשות אין את הקרקע הנדרשת לצורך מימוש הייעוד הציבורי שנקבע בתכנית. הוועדה המחוזית מוסיפה עוד, כי אין מקום להחיל באופן גורף את אופן הבירור של טענות לזניחת מטרת ההפקעה שנקבע לגבי הפקעות לפי פקודת הקרקעות, גם ביחס להפקעות לפי חוק התכנון והבניה. לטענתה, בהפקעות לפי חוק התכנון והבניה יש מקום לפתח מסלול השם דגש על הזירה התכנונית, שכן בהפקעות אלה התכנון קודם להפקעה ומהווה תנאי לביצועה. כן מציינת הוועדה המחוזית, כי הקשר שבין זכותו של בעל המקרקעין המופקעים להשבת המקרקעין או לרכישתם מחדש לבין הצורך בשינוי ייעוד המקרקעין לייעוד אותו יוכל בעל המקרקעין לממש, הוכר על ידי המחוקק בחוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010.

6.
בטרם נידרש לטיעוני הצדדים לגופו של עניין יובהר, כי יש לדחות את טענותיהן הדיוניות של המערערות. אכן, עתירתם של המשיבים התקבלה מבלי שניתנה למערערות אפשרות להגיש כתב תשובה לעתירה, לפי תקנה 10 לתקנות סדרי הדין. לכאורה, מדובר בפגם שנפל בפסק דינו של בית משפט קמא; אולם, הוראת תקנה 8(2) לתקנות סדרי הדין מסמיכה את בית המשפט שקיים דיון מקדמי בעתירה (כפי שאירע במקרה דנא) לדון ולהכריע בעתירה כאילו הוגש בה כתב תשובה, אם ניתנה לכך הסכמה מצד המשיב. במקרה דנא שוכנעתי כי התנהגות המערערות (שהיו המשיבות לעתירה בבית משפט קמא) ביטאה הסכמה לכך שבית משפט קמא יכריע בעתירה כאילו הוגש בה כתב תשובה. הדיון המקדמי בעתירה נערך ביום 11.11.2009. בתום הדיון קבע כבוד השופט
קיסרי
כי: "פסק הדין יינתן לאחר עיון. הודעה תישלח לצדדים". לאחר הדיון הוגשו על ידי בעלי הדין מספר הודעות שבהן נתבקש בית משפט קמא לדחות את מועד מתן פסק הדין נוכח קיומו של משא ומתן לפשרה. הודעות אלה יצרו מצג מצד המערערות כאילו אין מניעה למתן

פסק דין
מלבד עצם קיום המשא ומתן. בנסיבות אלה, המבקשות אינן יכולות לטעון עתה כי לא ניתנה הסכמתן להכרעה בעתירה בלי שיוגש כתב תשובה, או כי לא ניתן להן יומן בבית המשפט.

7.
השאלה המתעוררת בערעור שלפנינו הינה, אם כן, האם המערערות השתהו במימוש מטרת ההפקעה באופן המלמד על זניחת ההפקעה, או שמא אין הצדקה בשלב זה לביטול ההפקעה. בפסיקתו של בית משפט זה כבר נקבע בעבר כי כחלק מחובתה של הרשות לנהוג בשקידה ראויה היא נדרשת להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו על ידה מקרקעין תוך זמן סביר (ראו למשל, בג"ץ 2739/95
מחול נ' שר האוצר
, פ"ד נ(1) 309, 326 (1996); עע"ם 10398/02
וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון
(25.5.2005), פיסקה 8 לפסק דינו של הנשיא
א' ברק
). חובה זו קיבלה משנה תוקף עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וההכרה במעמדה החוקתי של זכות הקניין. אכן, כאשר הרשות אינה מממשת את המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה, הרי הפגיעה בזכות הקניין שנגרמה עקב ההפקעה עלולה להיהפך לבלתי-מידתית. פסיקת בית משפט זה אף הצביעה על שני פניה השונים של עילת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה. בפן הראייתי, השיהוי כשלעצמו עשוי להצביע, לעתים, על זניחת מטרת ההפקעה. היינו, עצם העובדה שהרשות משתהה זמן רב במימוש מטרת ההפקעה עשויה ללמד על כך שאין לה צורך אמיתי בקרקע שהופקעה. בפן המהותי, השיהוי במימוש מטרת ההפקעה עשוי להוות הפרה של החובה המוטלת על הרשות מכוח המשפט המנהלי לפעול בשקידה ראויה למימוש מטרת הפקעה (ראו, בג"ץ 10784/02
קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו
, פ"ד נח(3) 757, 764 (2004)). היה ובית המשפט יגיע למסקנה שהרשות אכן זנחה את מטרת ההפקעה, באפשרותו להורות על ביטול ההפקעה והשבת המקרקעין שהופקעו לבעליהם המקוריים (ראו בג"ץ 174/88
אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז
, פ"ד מב(4) 89 (1988); עניין
הלביץ
, בעמ' 660
). בבואו לבחון את סוגית זניחת מטרת ההפקעה נדרש בית המשפט להתחשב בכלל נסיבות המקרה. בהקשר זה נדרש בית המשפט לבחון, בין היתר, את מידת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, את הנזק שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין כתוצאה מהשיהוי ואת הפגיעה באינטרס הציבורי שעלולה להיגרם אם תבוטל ההפקעה. ההחלטה האם לבטל את ההפקעה מחמת שיהוי במימושה תתקבל בסופו של דבר בהתאם לאיזון שיערוך בית המשפט בין השיקולים הנזכרים (ראו עע"ם 319/05
בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב
(1.2.2007), פיסקה 13 לפסק הדין) (להלן: עניין
בונשטיין
)).

8.
בנוסף לסוגיה של יישום המבחנים שנקבעו בפסיקה לבירור הטענה של זניחת מטרת ההפקעה, מתעוררת במקרה שלפנינו שאלה נוספת הנוגעת לקשר שבין ביטול ההפקעה במישור הקנייני לבין שינוי ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני. המערערות והוועדה המחוזית טוענות, כזכור, כי אין מקום להורות על ביטול ההפקעה כל עוד לא פעלו המשיבים במישור התכנוני לשינוי ייעודם של המקרקעין. המשיבים מצידם טוענים כי שאלת ביטול ההפקעה היא שאלה נפרדת משאלת שינוי הייעוד, ואין זה מעניינן של המערערות כיצד יפעלו המשיבים היה ותבוטל ההפקעה אך ייעודם הציבורי של המקרקעין יעמוד בעינו. להשקפתי, אין קשר הכרחי בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד המקרקעין במישור התכנוני. בהקשר זה ציינתי (בבחינת למעלה מן הדרוש בנסיבות אותו מקרה) בעע"ם 2914/03
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ
(טרם פורסם, 25.3.2010), בפיסקה 10 לפסק הדין, כי:




"יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שיהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש ציבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הציבורי".


עמדתי היא, אפוא, כי אם בית המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, או אז שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. ביטול ההפקעה הוא סעד שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן כאשר בית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות שהפקיעה את המקרקעין, בהתאם לכללי המשפט המנהלי. השאלה המתעוררת, אפוא, בפני
בית המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסוים במקום מסוים, אלא השאלה של תקינות פעולת הרשות ביחס למקרקעין שהופקעו. אכן, בנסיבות אלה, כאשר בית המשפט מגיע למסקנה כי יש להורות על ביטול ההפקעה, עלול להיווצר מצב בו מצויים בידי בעל המקרקעין שהופקעו מקרקעין שייעודם הוא ציבורי ואין באפשרותו לממש ייעוד זה בעצמו. מצב זה מגביל אמנם משמעותית את בעל המקרקעין במימוש זכויותיו הקנייניות, אך הוא מצמצם את עוצמת הפגיעה בזכות הקניין הכרוכה בהפקעה עצמה. למעשה, מצב דברים זה מחזיר את הגלגל אחורה לנסיבות ששררו לאחר קביעת ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני ובטרם בוצעה ההפקעה. בנסיבות אלה, ככל שעודנו ישנו צורך ציבורי במקרקעין עומדת בפני
הרשות האפשרות להפקיעם מחדש, מטבע הדברים, כאשר עסקינן בהפקעה מחדש, לאחר שבית המשפט מצא כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה המקורית, הנטל המוטל על הרשות להצדיק את ההפקעה יהיה כבד יותר. כמו כן, אין בהכרח לשלול את האפשרות כי הבעלים הפרטי ישתמש במקרקעין לייעוד ציבורי, או ישכיר את המקרקעין לגוף ציבורי זה או אחר, כך שיתמלא הייעוד הציבורי.




סיכומו של דבר, איני רואה לקבל את טענת המערערות והוועדה המחוזית, לפיה היה על המשיבים לנסות ולהביא לשינוי ייעוד המקרקעין במישור התכנוני לפני שהגישו את העתירה לביטול ההפקעה. עוד יצוין, כי עצם העובדה שבמסגרת תיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות נקבעו הסדרים הקושרים בין השבת המקרקעין לבעליהם המקוריים בתנאים מסוימים לבין שינוי ייעוד המקרקעין, אין משמעה כי צריך להחיל בדרך שיפוטית הסדר דומה גם ביחס להפקעות לפי חוק התכנון והבניה. כשם שההסדרים הקבועים בסעיף 195 ו-196 לחוק התכנון והבניה, בכל הנוגע לתנאים להשבת המקרקעין המופקעים לבעליהם, לא הוחלו על הפקעות לפי פקודת הקרקעות, אין מקום להחיל את מכלול ההסדרים הפרטניים שנקבעו בפקודת הקרקעות על הפקעות לפי חוק התכנון והבניה.

9.
עתה אנו נדרשים להכריע האם בנסיבות המקרה שלפנינו אמנם ניתן לומר כי המערערות זנחו את מטרת ההפקעה. כזכור, הקרקע נשוא הערעור שלפנינו הופקעה לצרכי ציבור בשנת 1989. קרקע זו היא חלק ממגרש הנמצא באזור התעשייה החדש בחדרה ומיועד לבנייני ציבור. חלקו המערבי של מגרש זה הופקע מאלה שעניינם נדון בעניין
הלביץ
, ואילו חלקו המזרחי של המגרש הופקע מהמשיב 1 ומאחיו. בפסק הדין בעניין
הלביץ
, שניתן ביום 9.7.2008, הגיע בית משפט זה למסקנה כי המערערות זנחו את מטרת ההפקעה וכי יש לבטל את הפקעת החלקות שנדונו באותו מקרה. כך ציין בהקשר זה חברי השופט
י' דנציגר

:

"כאמור, משך 19 שנים ויותר לא עשו המשיבות שימוש כלשהו בחלקות נושא הערעור ואף לא פעלו כדי לתפוס את החזקה בהן. יתרה מכך, גם אם נבחן את מעשיהן של המשיבות בהתייחס לחלקות שבסביבת החלקות נושא הערעור, נגלה כי גם באלה לא עשו המשיבות שימוש כלשהו. דעתי היא כי התנהלות מעין זו יש בה כדי להעיד כי המשיבות אכן זנחו את מטרת ההפקעה באשר לחלקות נושא הערעור" (ראו עניין
הלביץ
, בעמ' 667).

הכרעתו של בית משפט זה בעניין
הלביץ
אינה מקימה, כפי שקבע בית משפט קמא, מעשה בית דין בעניינם של המשיבים, אולם נוכח העובדה שעסקינן בחלקות שהופקעו לשם יצירת אותו מגרש, הרי מן הראוי לבחון האם ישנו שוני רלוונטי בין המקרקעין נשוא הערעור שלפנינו לבין המקרקעין שעניינם נדון בעניין
הלביץ
.



10.
עתירתם של המשיבים לבית משפט קמא הוגשה ביום 1.7.2009. בית משפט קמא קבע בפסק דינו כי לא עלה בידי המערערות להראות כי קיימת תכנית קונקרטית בת ביצוע ביחס למקרקעין המופקעים. אינני רואה מקום להתערב במסקנה זו. בטיעוניהן בבית משפט קמא העלו המערערות שורה של אפשרויות שנשקלו על ידן באשר לשימוש במקרקעין – מבנים עבור אגף הרווחה של העירייה, מקלט חדש לנשים מוכות ומבנה עבור תאגיד המים העירוני. שימושים אפשריים נוספים למקרקעין המופקעים, שהעלו המערערות בטיעוניהן לפנינו, הם הקמת הוסטל לדיירי רחוב (אולם מסתבר כי הוחלט להקפיא את התכנון של מוסד זה), מרכז מורשת של יוצאי אתיופיה (אולם נטען כי הופעל לחץ על העירייה לנסות ולקדם שטח חלופי נוכח ההליכים המשפטיים בעניין המקרקעין) ותכנית של נטיעות בשטחי ציבור. ניתן, אפוא, לומר כי בתקופה של למעלה מ-25 שנים שחלפו מאז קביעת ייעודם התכנוני של המקרקעין, ולמעלה מ-20 שנים שחלפו מאז ההפקעה, טרם החליטו המערערות מה ייעשה במקרקעין שהופקעו מהמשיבים. אף בארבע השנים וחצי שחלפו מאז ניתן פסק הדין בעניין
הלביץ
טרם החליטו המערערות מה ייעשה במקרקעין. בשולי הדברים יוער, כי המשיבים ביקשו להסיר מספר מוצגים שהגישו המערערות לתמיכה בטענותיהן בדבר השימושים האפשריים במקרקעין, כיוון שלא הוגשו במסגרת ההליך בבית משפט קמא ולא הוגשה בקשה לצרפם כראיות בערעור. על פני הדברים יש ממש בטענות המשיבים, אולם לא ראינו להכריע בעניין זה נוכח התוצאה אליה הגענו.


מן הראוי להוסיף עוד, כי אין עסקינן במצב בו עומדת על הפרק תכנית החלה על שטח שעודנו בלתי מפותח, שטרם החלה הוצאתה לפועל, ועל כן אין מקום להתייחס באופן פרטני לשימוש שנעשה (או שלא נעשה) בחלקה בודדת הנכללת בתחום התכנית (ראו דנג"צ 4466/94
נוסייבה נ' שר האוצר
, פ"ד מט(4) 68 (1995); עניין
בונשטיין
, פיסקה 15 לפסק הדין). אף אין מדובר בשטח לבנייני ציבור המיועד לשרת באופן ספציפי את תושבי האזור שבו הוא נמצא (כגון בית ספר, גן ילדים או גן ציבורי בשכונת מגורים). עסקינן במגרש ריק השוכן בלבו של אזור תעשייה פעיל, שלא נעשה בו כל שימוש ושהמערערות אף לא תפסו בו חזקה. בנסיבות אלה, ברי כי העיכוב במימוש מטרת ההפקעה אינו תלוי במימוש יתר רכיבי התכנית שבה נקבע ייעודם הציבורי של המקרקעין, אלא מקורו בכך שהמערערות זנחו את מטרת ההפקעה, כפי שנקבע בפסק הדין בעניין
הלביץ
.




11.
ההבחנה המשמעותית היחידה שלה טענו המערערות בין הפרשה שלפנינו לפרשה שנדונה בעניין
הלביץ
היא שבענייננו רכישת המקרקעין נעשתה לאחר אישור התכנית, בעוד שבעניין
הלביץ
בעלי המקרקעין שעתרו לביטול ההפקעה היו בעליה עוד לפני אישור התכנית. הבחנה זו אינה מצדיקה, לדעתי, תוצאה שונה מהתוצאה בעניין
הלביץ
. הסוגיה של זניחת מטרת ההפקעה נוגעת לתקינות התנהלות הרשות ביחס למקרקעין המופקעים. אם התנהלות הרשות הייתה בלתי תקינה, אין הצדקה להותיר את ההפקעה על כנה אך משום שהמקרקעין נרכשו לאחר אישור התכנית שייעדה אותם לצרכי ציבור. זאת, במיוחד בהתחשב בכך שביטול ההפקעה כשלעצמו אינו מביא לשינוי הייעוד הציבורי של המקרקעין. לפיכך, המסקנה המתבקשת היא כי מלבד העובדה שחלפו כארבע שנים וחצי מאז פסק הדין בעניין
הלביץ
, וגם בתקופה זו המערערות לא הצביעו על תכנית ממשית כלשהי לשימוש במקרקעין, מעבר לכוונות ערטילאיות שונות, אין כל הצדקה להבחין בין שני המקרים. זאת, במיוחד לאור העובדה שהמקרקעין נשוא ערעור זה צמודים לאלה שנדונו בעניין
הלביץ
. המערערות לא פעלו, אפוא, בשקידה ראויה, כמצופה מהן, למימוש מטרת ההפקעה, ואין מנוס מלהורות על ביטולה.


עוד יצוין, כי התנהלות המערערות בנוגע למגרש נשוא הערעור, כפי שעולה הן מפסק הדין בעניין
הלביץ
והן במקרה דנא, מדגימה את הקושי והאילוצים הניצבים לא אחת בפני
הרשות בבואה להפעיל את סמכויותיה (ראו והשוו: עע"ם 10087/08
הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' סרי
(טרם פורסם, 14.12.2010)). ודוקו: כפי שהובהר בפיסקה 8 לעיל, אין קשר הכרחי בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעודם התכנוני של המקרקעין. היה והמערערות עודן סבורות כי מקרקעי המשיבים נחוצים להן לצרכי ציבור, עומדת להן האפשרות להפקיע את המקרקעין מחדש. אולם, על המערערות יוטל נטל כבד מן הרגיל להוכיח כי הצורך הציבורי עודנו קיים וכי אין מדובר בכוונה ערטילאית לעשות שימוש ציבורי במקרקעין.

11.
אשר על כן, הערעור נדחה. המערערות יישאו בשכר טרחת עורך דין בסך 35,000 ש"ח לטובת המשיבים 9-1.


ה נ ש י א





השופט י' דנציגר
:


אני מסכים לפסק דינו של הנשיא לפיו דין הערעור להידחות.


פסק הדין שבנדון הוא המשך ישיר למדיניות שיפוטית ראויה לאורה פסקתי בעע"ם 1369/06
הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה
, פ"ד סב(4) 634 (2008) (להלן:
עניין הלביץ
), כי שיהוי בהגשמת מטרת ההפקעה או זניחתה עשויים להביא לביטול ההפקעה והשבת הקרקע לבעליה. כפי שהדגשתי בעניין
הלביץ
, מדיניות זו נגזרת בראש ובראשונה מהשינוי שחל במעמדה של זכות הקניין לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו שעיגן זכות זו כזכות חוקתית (
שם
, פסקה 42). השבת הקרקע לבעליה יכול שתתבסס על הפרת חובתה של הרשות המוסמכת לשקוד ולפעול תוך זמן סביר למימוש מטרת ההפקעה, אך יכול שתהיה מוצדקת גם משום שהמשך החזקת הקרקע על ידי הרשות המפקיעה, שכאמור לא פעלה למימוש מטרת ההפקעה, היא בלתי מידתית. חובת ההגינות המגבילה את הרשות המוסמכת אינה מאפשרת המשך החזקת הקרקע בנסיבות האמורות כפי שעמדתי על כך בעניין
הלביץ
:

"מחובת ההגינות של הרשות, שהינה נאמן הציבור, נובעת חובתה של הרשות המנהלית לפעול בשקידה ראויה. חובתה של הרשות לפעול בשקידה ראויה מתבטאת, בין היתר, בחובתה להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו והועברו לידיה המקרקעין, בתוך זמן סביר" (
שם
, פסקה 60).


כמו הנשיא אף אני סבור כי אין להתנות את ביטול ההפקעה במיצוי הליך שינוי הייעוד של המקרקעין לפני מוסדות התכנון והבנייה. מדובר בשני מישורים שונים ונבדלים זה מזה. השבת המקרקעין היא הסעד לו זכאי הבעלים בגין פגם שנפל בפעולת הרשות המפקיעה. סעד זה מוסמך ליתן בית המשפט. גם אם האזרח יהיה מוגבל בשימוש שיהיה רשאי לעשות במקרקעין לאחר השבתם אליו, הרי שעצם ההשבה מצמצמת את היקף הפגיעה בזכות הקניין שלו.


הנשיא עמד על האפשרות כי האינטרס הציבורי בקיומה של ההפקעה אפשר שיוגשם באמצעות הפקעה חוזרת, אך הנטל שיהיה על הרשות להרים על מנת לשכנע בצדקת ההפקעה יהיה כבד יותר. אוסיף כי לטעמי ההפקעה החוזרת ראוי שתיבחן בקפדנות יתרה על ידי בית המשפט אליו יעתור הבעלים בבקשת סעד ויש לוודא אם אכן עמדה הרשות המוסמכת, עת שבה והפקיעה את קניינו של הבעלים, בחובת ההגינות המוטלת עליה מכוח היותה נאמן הציבור.


כפי שעמד על כך הנשיא, בנסיבות העניין דנן המערערת לא שכנעה את בית המשפט המחוזי, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, כי קיים אינטרס ציבורי בהפקעת המקרקעין ואף אני סבור כי אין מקום להתערב בהכרעתו.


ש ו פ ט

השופט ס' ג'ובראן
:

גם לגישתי, כגישת הנשיא
גרוניס
, דין הערעור להידחות, משכך, מצרף אני דעתי לדעתו.

בחוות דעתו פרס חברי הנשיא את המסגרת הנורמטיבית החלה על נסיבות המקרה, בהן בוצעה ההפקעה מכוח חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן:
חוק התכנון והבניה
), ועל ההבדל הקיים בין ההסדרים החלים על הפקעה מכוח חוק זה לבין הסדרים החלים על הפקעה מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943. אכן, משקיימים הבדלים אלו בחוק עצמו, חובה עלינו לפעול על פיהם. יחד עם זאת, למן הראוי כי בבואנו לפרש הסדרים אלו, נפרשם באופן שמאחד ביניהם ככל הניתן. זאת, שכן עסקינן באותה המטריה עצמה, ובאותן זכויות חוקתיות. נדמה שמציאות בה מתפרסת ההגנה על קניינו של אחד בצורה שונה משזו מתפרסת על קניינו של אחר מהווה הגנה לא שווה על הזכות החוקתית לקניין.

אשר להפרדה בין הרובד הקנייני והרובד התכנוני של הקרקע – חברי הנשיא קבע שאין מקום, במסגרת ההליך הנוכחי, להורות על שינוי ייעוד המקרקעין. זאת, שכן שאלת הבעלות במקרקעין מנותקת משאלת ייעודם ומעצם ההפקעה. בהקשר זה, מציין חברי כי שימור ייעודה הציבורי של הקרקע, תוך ביטול ההפקעה, מצמצם את "עצמת הפגיעה בזכות הקניין", אף שהוא "מגביל משמעותית את בעל המקרקעין במימוש זכויותיו בעצמו". גם לגישתי, אין מקום במסגרת ההליך הנוכחי להורות על שינויי ייעוד הקרקע. יחד עם זאת, אבקש להלך בדרך מעט שונה בבואי לבסס עמדה זו.




ברי, כי מבחינה פרוצדוראלית ההבחנה בין הבעלות בקרקע לבין ייעודה מעוגנת היטב בדין הקיים. כך למשל, יכולה רשות לייעד קרקע לצורך ציבורי, ולהפקיעה רק שנים לאחר מכן. כך אף התרחשו הדברים במקרה הנוכחי. יחד עם זאת, מבחינה מהותית, נדמה בעיני שישנו קושי להפריד בין שני הרבדים. ברי, כי לרב, קשורה תוכנית המתאר קשר בעל ינתק להפקעה עצמה. למעשה, היא הבסיס המאפשר את ההפקעה וקובע האם היא מידתית. מאחר שההפקעה היא אחד מהאמצעים האחרונים העומדים לרשות המדינה לקדם את הצרכים הציבוריים, מובן שהייעוד של המקרקעין חייב להיות כזה שלא היה ניתן למימוש באופן סביר באמצעות הותרת הקרקע אצל בעליה. משכך, השבת הקרקע אל הבעלים, כאשר הם למעשה מוגבלים מלעשות בה כל שימוש, היא בגדר לעג לרש. מבין כלל הזכויות הכרוכות בבעלות במקרקעין, היא משיבה לבעלים את הרכיב הרישומי בלבד. אמנם, לרכיב זה משמעות לא מבוטלת, ולמעשה הוא מעצב את ייחודה של הזכות במקרקעין ומעניק לה את ערך הוודאות (בניגוד לסוגי קניין אחרים, שאף בהם הבעלות היא זכות חוקתית, אך אינם כוללים את הרכיב הרישומי). יחד עם זאת, אין רכיב זה חזות הכל. היכולת להשתמש במקרקעין, ולהפיק מהם תמורה כלכלית, קשורה בטבורה למקרקעין עצמם. משכך, בבואנו לבחון האם יש לבטל, יחד עם ביטול ההפקעה, את שינוי הייעוד, עלינו לשאול את עצמנו האם עמדה לבעל המקרקעין זכות קנויה להכרעה בכל הנוגע לייעוד הקרקע. ברי, כי התשובה לשאלה זו היא לא. אין בעל מקרקעין זכאי להכריע באשר לתכניות החלות על הקרקעות שבבעלותו. הכרעה זו מסורה לגופי התכנון. במילים אחרות, אף שההפקעה עצמה היא שינוי היקף השליטה בין בעל המקרקעין לבין הרשות, אשר שוללת כמעט לחלוטין את בעלותו של הפרט על המקרקעין, הרי שביטול ההפקעה אינה ביטול כל זיקה ציבורית לאותם המקרקעין.

ברי, כי כל מקרקעין תמיד מוסדרים באמצעות המשפט הציבורי, ומשקפים את הצורך הציבורי. כך לדוגמא, קביעת אחוזי בנייה, קביעת כללים ביחס לחזות מבנים וכיוצא באלו, ביחס למקרקעין בבעלות פרטית, משקפות איזונים שונים בין האינטרס הציבורי לזכות הבעלות. מכאן, שאף בשלב של ביטול ההפקעה, על הרשות לבחון, בהתאם לכללי התכנון והבניה המקובלים וכללי המשפט המנהלי, מהו היחס הראוי שבין האינטרס הציבורי הנוגע לאותה חלקת מקרקעין ובין האינטרס של בעל המקרקעין. בתוך כך, אפשר כי אחד מהשיקולים העתידים להשפיע על ההחלטה יהיה הייעוד המקורי של המקרקעין. יחד עם זאת, אין שיקול זה יחידי. לדוגמא, אפשר שההחלטה תושפע מהשינויים שהתחוללו במאפייני חלקות דומות שלא הופקעו, ובמרוצת השנים שינו את ייעודן. אפשר שההחלטה תושפע משינויים חברתיים, טכנולוגיים וכלכליים שהתרחשו במרוצת השנים. אפשר שטעמים מקצועיים אחרים יעמדו בפני
גורמי התכנון.

ממילא, נוכח טיבו של ההליך הנוכחי, איני מבקש לפרוס בחוות דעתי זו רשימת שיקולים סדורה לעניין הסיווג המחודש של ייעודם של המקרקעין. כל שברצוני להבהיר הוא כי לא ניתן להניח שבאופן אוטומאטי ייסוב הגלגל לאחור, וייעודם של המקרקעין יושב להיות כשהיו. יצוין בהקשר זה כי אפשר שהשבת הייעוד המקורי של הקרקע יפגע גם בבעליה, למשל אם היעוד המקורי היה צפוי להניב תשואה נמוכה מהייעוד הנוכחי של חלקות דומות. מכל מקום, עניין זה כולו הוא בגדרי המשפט המנהלי, ולא יכול להיות מוכרע במסגרת הדיון בעצם ביטול ההפקעה.

בטרם סיום יצוין כי חזקה על המערערות שתפעלנה בצורה אפקטיבית לבחינת ההשלכות הנובעות מביטול ההפקעה על שאלת ייעודה של הקרקע, ולא תשתמשנה בעובדה שהגדרת הקרקע כמיועדת לצרכי ציבור על מנת להפעיל לחצים פסולים על בעל המקרקעין. יצוין כי חובה זו של הרשות אינה נובעת רק מחובתה כלפי בעל הקרקע אלא גם מחובת הכיבוד ההדדי בין הרשויות וחובתה לצקת משמעות לפסק דינו של בית המשפט. בטוחני כי הרשות תפעל למלא חובתה זו בתום לב וביעילות.


ש ו פ ט



הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא
א' גרוניס

.



ניתן היום, י"ח בשבט התשע"ג (29.01.2013).


ה נ ש י א
ש ו פ ט
ש ו פ ט


_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.

10095540_s14.doc

דז

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il








עעמ בית המשפט העליון 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה, עיריית חדרה נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל", אברהם רויכמן, שיר רויכמן ואח' (פורסם ב-ֽ 29/01/2013)