פסקי דין על רס"ן ערן עמיר | פסקי דין על רס"ן רועי גושן | פסקי דין על רס"ן ערן פלג | פסקי דין על הרמטכ"ל רב אלוף בני גנץ | פסקי דין על ראש אגף כוח אדם בצה"ל האלוף אבי זמיר |

52037-05/11 עתמ     11/03/2013




עתמ 52037-05/11 רס"ן ערן עמיר, רס"ן רועי גושן, רס"ן ערן פלג נ' הרמטכ"ל רב אלוף בני גנץ, ראש אגף כוח אדם בצה"ל האלוף אבי זמיר





בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
עת"מ 52037-05-11
לפני
כב' השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן
בעניין:
1. רס"ן ערן עמיר

2. רס"ן רועי גושן

3. רס"ן ערן פלג

ע"י ב"כ עו"ד שלמה רכבי

העותרים

נ ג ד
הרמטכ"ל – רב אלוף בני גנץ

ראש אגף כוח אדם בצה"ל – האלוף אבי זמיר

ע"י ב"כ עו"ד קרן יוסט
מפרקליטות מחוז ת"א
המשיבים
פסק דין
שלושת העותרים בעתירה שלפני משרתים בצה"ל מזה למעלה מעשרים שנה, מרביתן כקצינים במסגרת תוכנית "אופק". תוכנית זו, המוסדרת בפקודת מטכ"ל 31.0214, נועדה לתמרץ קצינים מוכשרים ואיכותיים, המבצעים, בעיקר, תפקידים קרביים, לחתום על שירות קבע וזאת באמצעות מתן הטבות כלכליות שונות למצטרפים לתוכנית. במסגרת התוכנית, מיועדים הקצינים לבצע שורה של תפקידים במסגרת "חטיבת זמן", שאמורה להכשיר אותם להתמודדות על תפקיד מג"ד או על תפקידים מקבילים למג"ד בזרועות הצבא השונות, ולאייש תפקידי פיקוד בכירים במערך הקרבי של צה"ל.

העותרים, אשר מזה זמן מה אינם מהווים עוד פוטנציאל לקידום לתפקיד מג"ד, המשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות הכספיות השוטפות שמוענקות בגדרה וזאת גם לאחר שסיימו את "חטיבת הזמן" שנקבעה בתוכנית. לטענת המשיבים, המדובר בפרקטיקה שגויה, אשר אינה עולה בקנה אחד עם לשון הפקודה ותכליתה. על כן, החל בשנת 2009 תהליך של המטה הכללי שמטרתו להביא ליישום הוראות הפקודה בפועל, וביום 14.4.11 הסתיים הליך זה בהחלטת הרמטכ"ל, שהורה על הפסקת הימנותם של העותרים על תוכנית "אופק".

על פי הנטען בעתירה, ההחלטה מיום 14.4.11 עומדת בסתירה להוראות הצבא, מהווה שינוי מדיניות הפוגע באינטרס ההסתמכות הלגיטימי של העותרים, עומדת בסתירה לחובת ההגינות ותום הלב ואף לוקה בהפליה אסורה.
1. רקע הדברים
א. תוכנית "אופק" והרקע להגשת העתירה
בתחילת שנות התשעים, בתקופה שבה רווחה תופעת "בריחת המוחות" מצה"ל לנוכח הפיתויים שהציע השוק האזרחי, הוחלט בצה"ל ליצור תוכנית מיוחדת אשר תעודד קצינים איכותיים, המבצעים תפקידים מועדפים במערך הקרבי, להישאר בצבא, וזאת על מנת ליצור מרחב מיון גדול יותר לתפקידי מג"ד או לתפקידים המקבילים לתפקיד מג"ד במערך הקרבי.

כפועל יוצא, נוצרה בשנת 1994 תוכנית "אופק", המוסדרת בפקודת מטכ"ל 31.0214, אשר כותרתה: "קשירת המרכיב האיכותי של הקצונה הקרבית לשירות הקבע בצה"ל – 'תוכנית אופק'" (להלן: הפקודה", צורפה כנספח כ"ב לעתירה). מטרתה של התוכנית, כפי שהיא באה לידי ביטוי בפקודה, הינה לעודד את הישארותם של קצינים איכותיים, המבצעים תפקידים מועדפים, בשירות הקבע, וזאת באמצעות הענקת הטבות שונות בתמורה לחתימה על תוכנית שירות.

בסעיפים 1, 6 ו-9 לפקודה מוגדרת "קבוצת היעד" של הקצינים שיתקבלו לתוכנית "אופק" ושעליהם יחולו הוראות הפקודה. המדובר בקצינים המיועדים לבצע "תפקידים מועדפים", קרי "תפקידי פיקוד קרביים וכן תפקידי פיתוח, מטה והדרכה, המיועדים לאיוש בידי מפקדים קרביים".

בסעיף 10 לפקודה הוגדרה "חטיבת הזמן", שהיא "תקופת ההימנות של הקצינים הנמנים על קבוצת היעד במערך הקבע". המדובר בתקופה שבמהלכה אמורים הקצינים לבצע שורה של תפקידים, אשר אמורה להכשיר אותם להתמודדות על תפקיד מג"ד, או על תפקידים מקבילים למג"ד בזרועות הצבא השונות ולאייש תפקידי פיקוד בכירים במערך הקרבי של צה"ל (ראו סעיף 11 לפקודה).

על הקצין המבקש להצטרף לתוכנית לעמוד בתנאי סף המפורטים בסעיפים 21-22 לפקודה, להתחייב לשרת במסגרת חטיבת הזמן וכן להצהיר על כוונה לשרת קבע אף מעבר לחטיבת הזמן (סעיף 39 לפקודה).

הפקודה קובעת בסעיפים 32-38 את מהותן של ההטבות שיוענקו לקצינים הנמנים על התוכנית. הטבות אלה כוללות מענק הצטרפות חד פעמי בגובה עשרות אלפי שקלים, לימודים אקדמאיים על חשבון הצבא, תוספת פעילות לשכר – הקצינים הנמנים על התוכנית מזוכים באופן אוטומאטי ברמת פעילות א', שהינה רמת פעילות שניתנת למשרתי קבע שמשרתים ביחידות קצה, כגון החטיבות הסדירות והמרחביות, וזאת גם בתקופה בה הקצינים נמצאים בלימודים וגם בתקופה בה הקצינים משרתים ביחידות שמזכות ברמת פעילות נמוכה יותר. עוד כוללות ההטבות זכאות לרכב צבאי בתנאים הניתנים למי שנמצא ברמת פעילות א', נופש מבצעי בכל שנה, שכר דירה, ועוד.

בסעיף 41 לפקודה נקבע, כי בסמכות מנהלת התוכנית להפסיק את הימנותו של קצין על התוכנית וזאת לפי העילות והנהלים הקבועים בהוראות הצבא לעניין "התרת התחייבות". בסעיף 42 לפקודה נקבע, כי "הימנותו של קצין עם קבוצת היעד ניתנת לבחינה, לבדיקה ולהפסקה בכל אחד משלבי התוכנית, מהמועד בו הוא מועמד לתוכנית ועד למועד השלמת חטיבת הזמן אליה הצטרף לתוכנית".

בסעיף 43 לפקודה נקבע, כי "עם הפסקת הימנותו של קצין עם קבוצת היעד, בין אם ימשיך לשרת בקבע ובין אם לאו, כמפורט בסעיפים 40 ו- 41 לעיל, יחדל לאלתר מלקבל כל הטבה ייחודית לה היה זכאי בעת הימנותו עם קבוצת היעד".
בסעיף 44 לפקודה נקבע, כי קצין הנמנה עם קציני קבוצת היעד, אשר לא השלים, מכל סיבה שהיא, את תקופתה של "חטיבת הזמן" אותה התחייב לשרת, יחויב להחזיר חלק מההטבות שלהן זכה במסגרת התוכנית, בכפוף לחריגים שפורטו בסעיף.

אף שהצדדים חלוקים באשר לאפשרות להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות הניתנות בגדרה גם לאחר תום "חטיבת הזמן" וזאת בשים לב להוראות הפקודה המצוטטות לעיל, הרי שאין חולק כי בפועל, כל קציני "אופק" אשר סיימו את "חטיבת הזמן" ובהם העותרים 1-3, אשר סיימו את "חטיבת הזמן" בשנים 2002, 2005 ו- 2007, בהתאמה, המשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות השוטפות הניתנות בגדרה.

ביום 4.3.08 הופץ מכתבה של רע"ן סגל סדיר במחלקת הסגל של זרוע היבשה, שכותרתו: "תכנית 'אופק' – הוצאת קצינים מהתוכנית" (המכתב צורף כנספח כ"ד לעתירה). על פי האמור במכתב, "הפקודה מגדירה נוהל להוצאת קצינים מהתוכנית ללא אופק קידום, מתוכנית אופק שמשמעותו הפסקת ההטבות הנלוות בכל אחד משלבי התוכנית.. במסגרת תהליך זרועי להוצאת קצינים מהתוכנית, עלה כי הפקודה אינה עדכנית, אינה משקפת את רוח התקופה וכי לא קיים מנגנון בקרה צה"לי בנושא.. בעקבות כך החל תהליך מטכ"לי להסדרת הפקודה.." (סעיף 1 למכתב). על פי האמור במכתב עם פרסום הפקודה, בשנת 1994, "הכוונה הייתה שההטבות יינתנו עד לתום חטיבת הזמן ולא כפי שקורה היום – 'פעם אופק – תמיד אופק'" (סעיף 3.ד. למכתב). לפיכך, הומלץ על "סיום התוכנית וההטבות בגינה בתום חטיבת הזמן", תוך יצירת תוכנית המשך – אופק דור ב' – "לקצינים אשר סיימו את חטיבת הזמן וטרם קודמו ומהווים פוטנציאל מובהק לקידום" (סעיף 6 למכתב). הובהר במכתב, כי "התהליך מחייב אחידות צה"לית" (סעיף 8 למכתב).

בשלב זה, החל בצה"ל תהליך שסופו בהוצאת העותרים מהתוכנית.

ב. ההליכים בעניין העותרים
העותר 1, רס"ן ערן עמיר
, יליד 1970, נשוי ואב לשלושה ילדים, משרת בצה"ל בשירות חובה משנת 1989 ובשירות קבע משנת 1992.

העותר 1 הצטרף לתוכנית "אופק" בשנת 1995, עת שימש בתפקיד מ"פ מבצעית ביחידת אגוז. בהתאם לתוכנית השירות שעליה חתם, הוא יועד לבצע שורה של תפקידים פיקודיים עד לשנת 2002. עוד יועד להשלים תואר לימודים אקדמאי על חשבון צה"ל (העתק תוכנית השירות של העותר 1 צורפה כנספח א' לעתירה).

לאחר סיום לימודיו, שובץ העותר 1 לתפקיד קצין בטיחות של חטיבת גולני ולאחריו כקמב"צ אוגדה 91. בשנים 2001-2002 ביצע תפקיד סמג"ד גדוד 94 ("דוכיפת"), שלאחריו שובץ לתפקיד קצין אג"מ בא"ח נח"ל. בדצמבר 2003 הוצא לקורס מג"דים יבשה, שאותו סיים בהצטיינות. אולם, בניגוד לבקשתו כי ישובץ לתפקיד מג"ד ובשל צרכי המערכת, שובץ העותר 1 לתפקיד רמ"ד תורה וכשירויות במפקדת קצין חיל רגלים וצנחנים ראשי (מקחצ"ר).

אין חולק, כי אף שהעותר 1 סיים את חטיבת הזמן שהוגדרה בתוכנית השירות כבר בשנת 2002 ואף שכבר משנת 2003 היה ברור כי אין כוונה למנותו לתפקיד מג"ד, המשיך העותר 1 להימנות על תוכנית "אופק" ולקבל את ההטבות השוטפות הניתנות בגדרה, זאת עד שנת 2010.

ביום 16.6.10 זומן העותר 1 לראיון לפני קצין ח"יר וצנחנים ראשי והודע לו כי קיימת כוונה להוציאו מהתוכנית, תוך הפסקת ההטבות הניתנות לו בגדרה (סיכום הראיון צורף כנספח ב' לעתירה).

ביום 14.11.10 זומן העותר 1 לדיון לפני הוועדה המייעצת לראש אכ"א לעניין הוצאת קצינים מתוכנית "אופק". במהלך הדיון בעניינו אמר העותר 1, בין היתר, את הדברים הבאים:
"חשוב להבהיר כי כבר בשנת 2004 היה איתות לגבי שאני לא אהיה מג"ד ובשנת 2005 זה כבר היה ברור. לי היה ברור שהעובדה הזו לא משנה את הסטאטוס שלי, ויציאה ממסלול הפיתוח למג"ד היא לא יציאה מתוכנית "אופק". מעולם לא סרבתי להיות מג"ד ואף ניסיתי להתמנות לתפקיד זה באוגדה 162.. כבר חמש שנים שאני יודע שאני לא אהיה מג"ד.. גם בשנים האחרונות כלכלתי את צעדי מתוך הבנה שאני ממשיך עם התוכנית, אני מכיר שאני נמנה על התוכנית או עד קבלת סא"ל או עד לפרישה. הוסבר לי שתוכנית אופק נועדה ליצור 'בנק' של קצינים איכותיים להתמודדות על תפקידי ליבה בצה"ל. אני יודע שהצבא לא יכול לנבא שאני יהיה מג"ד, אך עצם היותי בתוכנית היא פיצוי על כך שאני לא אהיה מג"ד. זה לפחות מה שהוסבר לנו.. לאחרונה אף הבאתי ילד נוסף.. יכול להיות שאם הייתי יודע שאני לא אקודם ואפסיק לקבל את ההטבות בגלל שאצא מהתוכנית, אולי הייתי משתחרר ומשתלב בשוק האזרחי, לא היה לי חשש, אף אחד לא דיבר איתי על זה, לא אותתו לי על זה.. היום אין לי מה לעשות אני שנתיים וחצי לפני פרישה, צריך להבין את הסיטואציה.. לעולם לא נאמר לי שיציאה ממסלול תפקידי מג"ד היא עילה להוצאה מתוכנית 'אופק'. זה לא נאמר לי במפורש ואם הייתי יודע את זה אולי הייתי מתנהג אחרת.. גם 2,000 ₪ זה בעייתי בשלב זה, אני כן מצפה שאם הצבא עושה הסדרה ואם הצבא טעה, שייתן לכך הסברים. יכול להיות שהייתי מתנהל אחרת.. יש פה עניין שאני יודע מה הצבא התחייב כלפי למשך שנים.."

בתום הדיון, לאחר שנשמעו טענותיו של העותר 1, המליצה הוועדה המייעצת על הוצאתו של העותר 1 מהתוכנית בציינה, בין היתר, את הדברים הבאים (פרוטוקול הוועדה צורף כנספח ג' לעתירה):
"הוועדה שקלה בכובד ראש את עניינו של הקצין. הקצין משרת בשנים האחרונות בתפקידי מטה והוא אינו מהווה פוטנציאל ע"י קחצ"ר ומז"י לתפקידי מג"ד סדיר. חברי הוועדה סברו כי מסלול שירותו של הקצין אינו ממלא אחר התכלית שבבסיס תוכנית "אופק". התוכנית נועדה לשם פיתוח הקצונה הקרבית בצה"ל וייחודה לאוכלוסיה המבצעת תפקידים מועדפים במערך הקרבי. במקרה זה הקצין עזב את המסלול הפיקודי לפני כ- 6 שנים ואינו מיועד לחזור אליו, בשל כך, הקצין אינו מיועד לבצע בעתיד את תפקידי המג"ד והוא אף מסכים לכך. לאור האמור, ולאחר שבחנו את מכלול הנסיבות והשיקולים בעניינו של הקצין, לרבות עמדת זרוע היבשה וחיל הרגלים, ממליצים חברי הוועדה, פה אחד, בפני
ראש אכ"א, להפסיק את הימנותו של הקצין עם תוכנית 'אופק'."

ביום 16.12.10 נודע לעותר 1 כי ביום 14.12.10 החליט ראש אכ"א לאמץ את המלצת הוועדה ולהורות על הפסקת הימנותו על התוכנית (ההודעה מיום 16.12.10 צורפה כנספח ד' לעתירה). העותר 1 הפסיק לקבל את ההטבות השוטפות הניתנות במסגרת התוכנית החל ממועד החלטת ראש אכ"א.

ביום 28.12.10 ערער העותר 1 על החלטת ראש אכ"א לפני הרמטכ"ל (כתב הערעור צורף כנספח ה' לעתירה). ביום 3.2.11 זומן העותר 1 לדיון לפני הוועדה המייעצת לרמטכ"ל. במהלך הדיון בעניינו אמר העותר 1, בין היתר, את הדברים הבאים:
"..אני מבין שלא אהיה מג"ד אך אני חושב שמהצד שלי אמרו לי פעם 'אופק' תמיד 'אופק'.. אף פעם לא אמרו לי שיכול להיות שבאיזשהו שלב יש סיכוי שאני אצא מהתוכנית.. לא יכול להיות שיום אחד הצבא יחליט לבעוט אותי, אז כל התפקידים שעשיתי לא שווים יותר? כל מה שתרמתי לא שווה?.. אני רואה את התנאים של 'אופק' כפיצוי על כך שבסופו של דבר לא קודמתי למג"ד למרות ההבטחות.. נולד לי ילד לפני חצי שנה, קניתי בית ופתאום אומרים לי שמוציאים אותי מהתוכנית.. אני רוצה לראות אחד, מפקד, גורם אחד שאמר לי בעבר שאם אני לא אהיה מיועד לתפקיד מג"ד אני אצא מ'אופק', אני מוכן ללכת מול כל אחד, שמישהו אחד יגיד לי ויסתכל לי בעיניים.. אנחנו ידענו את הסיסמא 'אופק תמיד אופק'. אני מכיר את מה שהבטיחו לי ואף פעם לא אמרו אתה תפסיק להיות בתוכנית 'אופק' אם לא תהיה מיועד לתפקיד המג"ד.."

במהלך הדיון בענייננו, ציין יו"ר הוועדה, כי הוא מקבל את גרסתו של העותר 1 לפיה חשב כי התוכנית היא "לכל החיים".

בתום הדיון, לאחר שנשמעו טענותיו של העותר 1, המליצה הוועדה המייעצת לדחות את הערעור ולהורות על הפסקת הימנותו של העותר 1 על תוכנית "אופק" בציינה, בין היתר, את הדברים הבאים (פרוטוקול הוועדה המייעצת צורף כנספח ו' לעתירה):
"הוועדה שקלה בכובד ראש את עניינו החריג של הקצין. חברי הוועדה התרשמו כי הקצין אינו מבצע תפקידים במסלול הליבה תקופה ארוכה. כמו כן, חברי הוועדה סברו כי הקצין אינו נמנה על אוכלוסיית הפיקוד. בוועדה אף צוין כי עוד משנת 2004 נקבע כי הקצין לא יתמודד על תפקיד המג"ד, והחל משנת 2004 מבצע תפקידי מטה אשר אינם תפקידי פיקוד וליבה המייעדים את הקצין לפיתוח בציר הליבה לתפקיד המג"ד. לכן, חברי הוועדה סברו כי מסלול שירותו של הקצין כעת אינו ממלא אחר התכלית שבבסיס תוכנית "אופק". לאחר שבחנו את מכלול הנסיבות והשיקולים בעניינו של הקצין, לרבות עמדת זרוע היבשה וחיל הרגלים ממליצים חברי הוועדה, פה אחד, בפני
הרמטכ"ל להפסיק את הימנותו של הקצין עם תוכנית 'אופק'".

ביום 14.4.11 הומצאה לעותר 1 החלטת הרמטכ"ל מיום 28.3.11 לפיה הרמטכ"ל החליט לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולדחות את ערעורו (ההודעה מיום 14.4.11 צורפה כנספח ז' לעתירה).

העותר 2, רס"ן רועי גושן
, יליד 1973 נשוי ואב לארבעה ילדים, משרת בשירות חובה משנת 1991 ובשירות קבע החל משנת 1994.

העותר 2 הצטרף לתוכנית "אופק" בשנת 1998, עת שימש בתפקיד מ"פ בחטיבה 500. בהתאם לתוכנית השירות שעליה חתם, יועד העותר 2 לבצע שורה של תפקידים פיקודיים עד לשנת 2007. עוד היה העותר 2 מתוכנן לצאת ללימודים אקדמאיים בשנת 2000 על חשבון צה"ל, למשך 4 שנים (העתק תוכנית השירות של העותר 2 צורפה כנספח ח' לעתירה).

לימודיו של העותר 2 נמשכו בפועל שנתיים בלבד ובשנת 2001 הוצב העותר 2 בבית הספר לשריון, בתפקיד רמ"ד הדרכה, בניגוד לתוכנית השירות ולאור צרכי המערכת. בשנת 2003, לקראת סיום תפקידו, היה מיועד להתמנות לתפקיד סמג"ד בחטיבה 500, אולם החטיבה פורקה והעותר 2 שובץ לתפקיד מטה כראש מדור תותחנות במפקדת קצין שריון ראשי.

אין חולק, כי אף שהעותר 2 סיים את חטיבת הזמן שהוגדרה בתוכנית השירות כבר בשנת 2005 (ולא בשנת 2007 וזאת עקב קיצור תקופת לימודיו) ואף שכבר משנת 2004 היה ברור כי אין כוונה למנותו לתפקיד מג"ד, המשיך העותר 2 להימנות על תוכנית "אופק" ולקבל את ההטבות השוטפות הניתנות בגדרה, זאת עד שנת 2010.

ביום 18.5.09 וביום 30.5.10 זומן העותר 2 לראיון לפני קצין שריון ראשי, שבמהלכו הודע לו על הכוונה לשקול את הוצאתו מהתוכנית, תוך הפסקת ההטבות הניתנות לו בגדרה (סיכומי ראיונות קשנ"ר משנים 2009-2010 צורפו כנספח ט' לעתירה).

ביום 6.9.10 זומן העותר 2 לראיון לפני הוועדה המייעצת לראש אכ"א לעניין הוצאת קצינים מתוכנית "אופק". במהלך הדיון בעניינו אמר העותר 2, בין היתר, את הדברים הבאים:
"אמנם תוכנית 'אופק' מיועדת להביא אותי לדרגת סא"ל או לתפקיד מג"ד, אבל היה לי ברור שכל עוד אין כשל ערכי אני אמשיך להימנות על התוכנית. בהתאם לכך תכננתי את חיי המשותפים, התכנון הכלכלי המשפחתי מבוסס על כך. אי אפשר בנקודת הזמן הזו, לאחר שעבר זמן מסיום חטיבת הזמן, לבוא ולומר לי כי טעו.. "

בתום הדיון, לאחר שנשמעו טענותיו של העותר 2, המליצה הוועדה המייעצת על הוצאתו של העותר 2 מהתוכנית בציינה, בין היתר, את הדברים הבאים (פרוטוקול הוועדה צורף כנספח י' לעתירה):
"הוועדה שקלה בכובד ראש את עניינו של הקצין. תוכנית "אופק" נועדה לשם פיתוח הקצונה הקרבית בצה"ל ויוחדה לאוכלוסיה המבצעת תפקידים מועדפים במערך הקרבי אשר יפתחו אותם להיות מג"ד בעתיד. הקצין יצא ממסלול הליבה בחיל השריון ואינו מיועד בעתיד לבצע את תפקיד המג"ד. לפיכך מסלול שירותו אינו ממלא אחר התכלית של תוכנית "אופק". בפני
הוועדה הוצגה עמדת קשנ"ר ורחכ"א כי הקצין משרת שנים רבות במחלקת אמל"ח בזרוע היבשה בתפקיד אשר לא יאפשר בעתיד את חזרתו למסלול הליבה בחיל. לאור האמור ולאחר שחברי הוועדה בחנו את מכלול הנסיבות והשיקולים בעניינו של הקצין, לרבות עמדת הזרוע וחיל השריון, ממליצים חברי הוועדה, פה אחד, בפני
ראש אכ"א, להפסיק את הימנותו של הקצין עם תוכנית "אופק".

ביום 11.11.10 נודע לעותר 2 כי ביום 4.10.10 החליט ראש אכ"א לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולהורות על הפסקת הימנותו על התוכנית (ההודעה מיום 11.11.10 צורפה כנספח י"א לעתירה). העותר 2 הפסיק לקבל את ההטבות הניתנות במסגרת התוכנית החל ממועד החלטת ראש אכ"א.

ביום 24.10.10 ערער העותר 2 על החלטת ראש אכ"א לפני הרמטכ"ל (כתב הערעור צורף כנספח י"ב לעתירה). ביום 3.2.11 זומן העותר 2 לדיון לפני הוועדה המייעצת לרמטכ"ל. במהלך הדיון בעניינו אמר העותר 2, בין היתר, את הדברים הבאים:
"אני חושב שיש טעות, הפרה של הסכם מצד הצבא. התהליך מצד אחד פוגע ומצד שני גם לא שוויוני.. סיימתי בשבוע שעבר קורס במסגרת פו"ם, היו איתי 2 קצינים מח"א שלא מיועדים לתפקיד מפקדיי טייסות, קצין מלמד"ן ועוד 3 קציני "אופק" שלא ידעו במה מדובר.. הועדה היא מטכ"לית, אבל ההרגשה היא שמדובר בתהליך זרועי בלבד ולא צה"לי.. בתוך חיל השריון יש יותר מ- 3 קצינים שלא היו אפילו אצל קשנ"ר שזה השלב הראשון כדי להתחיל את התהליך.. אמור להיות תהליך אחיד וסדיר לכל הקצינים.."

בתום הדיון, לאחר שנשמעו טענותיו של העותר 2, המליצה הוועדה המייעצת לדחות את הערעור ולהורות על הפסקת הימנותו של העותר 2 על תוכנית "אופק" בציינה בין היתר, את הדברים הבאים (פרוטוקול הוועדה המייעצת צורף כנספח י"ג לעתירה):
"הוועדה שקלה בכובד ראש את עניינו החריג של הקצין. חברי הוועדה התרשמו כי החל משנת 2004 הקצין אינו מבצע תפקידים במסלול הליבה והקצין אף מסכים לכך שהוא כבר לא יתקדם לתפקיד מג"ד. עוד ב-2005 היה ידוע כי הקצין כבר לא מהווה פוטנציאל לתפקיד מג"ד, וכבר בשנת 2009 ניתנה לו התראה ראשונה על כך שייתכן שהוא יצא מתוכנית "אופק". בנוסף, עפ"י עמדת קשנ"ר ורחכ"א לא יתאפשר שילובו של הקצין בציר הליבה בעתיד מכיוון והקצין משרת שנים רבות במחלקת אמל"ח בזרוע היבשה בתפקיד אשר לא יאפשר בעתיד את חזרתו למסלול הליבה. לכן, חברי הוועדה סברו כי מסלול שירותו של הקצין כעת אינו ממלא אחר התכלית שבבסיס תוכנית "אופק", והקצין אף לא עתיד לחזור למסלול זה. לאחר שבחנו את מכלול הנסיבות והשיקולים בעניינו של הקצין, לרבות עמדת זרוע היבשה עמדת חיל השריון, ודבריו של הקצין ועורך דינו ממליצים חברי הוועדה, פה אחד, בפני
הרמטכ"ל להפסיק את הימנותו של הקצין עם תוכנית 'אופק'".

ביום 14.4.11 הומצאה לעותר 2 החלטת הרמטכ"ל מיום 28.3.11 לפיה הרמטכ"ל החליט לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולדחות את ערעורו (ההודעה מיום 14.4.11 צורפה כנספח י"ד לעתירה).

העותר 3, רס"ן ערן פלג
, יליד 1972 נשוי ואב לשלושה ילדים, משרת בשירות חובה משנת 1991 ובשירות קבע משנת 1994.

העותר 3 הצטרף לתוכנית "אופק" בשנת 1997 לאחר שסיים את תפקידו כמפקד פלוגה מבצעית בגדוד 46 (חטיבה 401). בהתאם לתוכנית השירות שעליה חתם, יועד העותר 3 לבצע שורה של תפקידים פיקודיים עד לשנת 2007. עוד היה העותר 3 מתוכנן לצאת ללימודים אקדמאיים על חשבון צה"ל למשך ארבע שנים (העתק תוכנית השירות של העותר 3 צורפה כנספח ט"ו לעתירה).

בפועל, תוכנית השירות לא מומשה כמתוכנן, בין היתר לאור צרכי המערכת. העותר 3 נדרש למחזור הכשרת מפקדים נוסף כמ"פ בחטיבה 460 ולאחר השלמת תפקידי המ"פ לא שובץ לתפקיד סמג"ד ואף מועד יציאתו ללימודים נדחה בשנתיים. לאחר שהעותר 3 שב מלימודיו בשנת 2005, הוא שובץ לתפקיד ראש מדור תותחנות בתורת חיל השריון.

אין חולק, כי אף שהעותר 3 סיים את חטיבת הזמן שהוגדרה בתוכנית השירות בשנת 2007 ואף שכבר בשנת 2003 היה ברור כי העותר 3 הוסט ממסלול התפקידים שהיה צפוי להוביל למינויו כמג"ד, המשיך העותר 3 להימנות על תוכנית "אופק" ולקבל את ההטבות השוטפות הניתנות בגדרה, זאת עד שנת 2010.

ביום 23.5.10 זומן העותר 3 לראיון עם קצין שריון ראשי והודע לו כי קיימת כוונה להוציאו מהתוכנית, תוך הפסקת ההטבות הניתנות לו בגדרה (סיכום הראיון צורף כנספח ט"ז לעתירה).

ביום 6.9.10 זומן העותר 3 לדיון לפני הוועדה המייעצת לראש אכ"א לעניין הוצאת קצינים מתוכנית "אופק". במהלך הדיון בעניינו אמר העותר 3, בין היתר, את הדברים הבאים:
"בשנת 2005 הבנתי כי לא אהיה מג"ד.. לא הובהר הקשר בין העובדה שלא אהיה מג"ד לבין ההוצאה מ'אופק'.. אף אחד לא הסביר לי מה זה אומר להוציא מ'אופק'.. כל ההתנהלות הכלכלית הבסיסית שלי, הכוללת הוצאות בבניית הבית הפסקת עבודה של אשתי, הלוואה שנתתי לאחי, מתבססים על היכולת הכלכלית שלי..".

בתום הדיון, לאחר שנשמעו טענותיו של העותר 3, המליצה הוועדה המייעצת על הוצאתו של העותר 3 מהתוכנית בציינה, בין היתר, את הדברים הבאים (פרוטוקול הוועדה צורף כנספח י"ז לעתירה):
"הוועדה שקלה בכובד ראש את עניינו של הקצין. הקצין משרת בשנים האחרונות בתפקידי מטה והוא אינו מהווה פוטנציאל ע"י קשנ"ר וז"י לתפקידי מג"ד סדיר. חברי הוועדה סברו כי מסלול שירותו של הקצין אינו ממלא אחר התכלית שבבסיס תוכנית "אופק". התוכנית נועדה לשם פיתוח הקצונה הקרבית בצה"ל ויוחדה לאוכלוסיה המבצעת תפקידים מועדפים במערך הקרבי. במקרה זה הקצין עזב את המסלול הפיקודי לפני כ-5 שנים ואינו מיועד לחזור אליו, בשל כך, הקצין אינו מיועד לבצע בעתיד תפקידי המג"ד והוא אף מסכים לכך. יתרה מזו, לקצין נאמר עוד ב-2006 שהוא עתיד לצאת מהתוכנית, ההטבות שהוא קיבל לא ילקחו ממנו וכל עוד הוא ישאר במנמ"ש הוא גם לא נפגע בשכרו. לאור האמור, ולאחר שבחנו את מכלול הנסיבות והשיקולים בעניינו של הקצין, לרבות עמדת זרוע היבשה וחיל השריון, ממליצים חברי הוועדה, פה אחד, בפני
ראש אכ"א, להפסיק את הימנותו של הקצין עם תוכנית "אופק".

ביום 11.11.10 נודע לעותר 3 כי ביום 4.10.10 החליט ראש אכ"א לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולהורות על הפסקת הימנותו על התוכנית (ההודעה מיום 11.11.10 צורפה כנספח י"ח לעתירה). העותר 3 הפסיק לקבל את ההטבות הניתנות במסגרת התוכנית החל ממועד החלטת ראש אכ"א.

ביום 24.10.10 ערער העותר 3 על החלטת ראש אכ"א לפני הרמטכ"ל (כתב הערעור צורף כנספח י"ט לעתירה). ביום 3.2.11 זומן העותר 3 לדיון לפני הוועדה המייעצת לרמטכ"ל. במהלך הדיון בעניינו אמר העותר 3, בין היתר, את הדברים הבאים:
"כמו בן אדם ממוצע, קצין ממוצע, החלטתי החלטות. ביניהם, אשתי עובדת, גידול תאומים, הלוואות במשפחה כי חשבתי שאני אעמוד בהם וכו'.. מבחינתי התהליך היה חסר רגישות לחלוטין.. אני בניתי את החיים שלי עפ"י מה שהכרתי. בניתי בית ואת החיים שלי, יש להניח שאם היו אומרים לי אתה לא תקודם לסא"ל ותצא מתוכנית 'אופק' הייתי מתכנן את החיים שלי בצורה שונה.. באף שלב לא אמרו לי שתפקיד המג"ד בסוף הדרך הוא תנאי השתייכות לתוכנית 'אופק. אני ידעתי והכרתי כמו שרשום בתלוש משכורת שזה עד 2026..".

בתום הדיון, לאחר שנשמעו טענות העותר 3, המליצה הוועדה המייעצת לדחות את הערעור ולהורות על הפסקת הימנותו של העותר 3 על תוכנית "אופק" בציינה בין היתר, את הדברים הבאים (פרוטוקול הוועדה המייעצת צורף כנספח כ' לעתירה).
"הוועדה שקלה בכובד ראש את עניינו החריג של הקצין. לאור בקשת הקצין לערער על החלטת ר' אכ"א בעניין המשך הימנותו על תוכנית "אופק" הובא עניינו של הקצין בפני
הוועדה המייעצת לרמטכ"ל לעניין הפסקת הימנות על תוכנית "אופק". בפועל מתום הלימודים האקדמאיים בשנת 2005 שובץ הקצין בתפקיד רמ"ד תותחנות בתח"ש, אותו ביצע במשך 3 שנים, במהלך תפקידו זה שוחח עמו קשנ"ר דאז, ועדכן אותו כי קיימת כוונה להוציאו מתוכנית "אופק" מאחר ואינו מהווה עוד פוטנציאל לתפקיד המג"ד. בתום תפקידו כרמ"ד תותחנות סוכם לתפקיד מטה נוסף אותו מבצע עד היום. הקצין לא חזר למסלול הליבה בחיל השריון. חברי הוועדה התרשמו כי הקצין אינו מבצע תפקידים במסלול הליבה תקופה ארוכה ועל כן לא עתיד להתמנות לתפקיד המג"ד סדיר בעתיד, הקצין אף מכיר ומסכים לכך. כמו כן, לאור כך שהקצין נושא תפקיד מ"פ במנמ"ש לא צפויה להיות לו פגיעה כספית. לפיכך, חברי הוועדה סברו, כי מסלול שירותו של הקצין כעת אינו ממלא אחר התכלית שבבסיס תוכנית "אופק". לאחר שבחנו את מכלול הנסיבות והשיקולים בעניינו של הקצין, לרבות עמדת זרוע היבשה וחיל השריון, ממליצים חברי הוועדה, פה אחד, בפני
הרמטכ"ל להפסיק את הימנותו של הקצין עם תוכנית 'אופק'".

ביום 14.4.11 הומצאה לעותר 3 החלטת הרמטכ"ל מיום 28.3.11 לפיה הרמטכ"ל החליט לאמץ את המלצת הוועדה המייעצת ולדחות את ערעורו (ההודעה מיום 14.4.11 צורפה כנספח כ"א לעתירה).

ג. מהלך הדיון בעתירה
לאחר הגשת העתירה, ובעקבות הליך לקבלת פרטים נוספים שבו נקטו העותרים, הסתבר, כי הליך הפסקת ההימנות על תוכנית "אופק" של אותם קצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן", מתנהל בעצלתיים, באופן מפלה ולא אחיד.

מסעיפים 8, 26 ו-27 לתצהיר התשובה לבקשה לפרטים נוספים הסתבר, כי בחלוף כשלוש שנים מהמועד שבו הוחלט כי קצינים במצבם של העותרים יוצאו מהתוכנית, 75% מהקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" עדיין נמנים על התוכנית וממשיכם לקבל את ההטבות הניתנות בגדרה. עוד הסתבר, כי 80% מהקצינים שממשיכים לקבל את ההטבות על אף שסיימו את "חטיבת הזמן" משרתים בחיל האוויר.

לאחר שהושלם הליך מתן הפרטים הנוספים התקיים דיון במעמד הצדדים, שבמהלכו טענה ב"כ המשיבים, כי לא קיימת הפליה בין העותרים לבין יתר הקצינים שנותרו בתוכנית חרף העובדה שהם סיימו את "חטיבת הזמן", וזאת מהטעם שמדובר בקבוצות שונות. על פי הטענה, בין אותם 75% מהקצינים, אשר כביכול עדיין נמנים על התוכנית ומקבלים את ההטבות אף שסיימו את "חטיבת הזמן", נכללים גם קצינים אשר ממלאים תפקידים מועדפים ואשר עדיין עשויים להתמנות לתפקיד מג"ד ועל כן בדין עדיין מקבלים את ההטבות הניתנות במסגרת התוכנית.

בסיומו של הדיון, המלצתי למשיבים כי העתירה תתקבל וכי העותרים ימשיכו לקבל את ההטבות הניתנות במסגרת התוכנית עד לפרישתם או עד למינויים לדרגת סגן אלוף, לפי המוקדם. לחילופין, ככל שהמשיבים לא יקבלו את המלצתי, הורתי למשיבים להמציא לבית המשפט בתוך 45 ימים את הנתונים הבאים: (1) מה הנוהל החל לגבי קצינים חדשים שמתחילים בתוכנית "אופק" ולגבי קצינים המסיימים את "חטיבת הזמן" בתוכנית "אופק" החל משנת 2008 ועד היום, תוך שיצוין על אלו מסמכים חותמים קצינים המתחילים בתוכנית "אופק" והעוברים את "חטיבת הזמן", אם בכלל, במועדים אלה; (2) לכמה קצינים שסיימו את "חטיבת הזמן" נערך שימוע החל מ- 2008 ועד היום ומה היו תוצאות השימוע מבחינת המשך תוכנית "אופק" והמשך קבלת הטבות, תוך ציון מועדי השימוע וההודעה על הפסקת התוכנית או ההטבות, ככל שהייתה כזו; (3) לגבי הקצינים הנמצאים היום מעבר ל"חטיבת הזמן", כמה מהם עדיין מיועדים לתפקיד מג"ד; (4) מהם הדרגות והתפקידים היום של כל אלה שעברו את "חטיבת הזמן" ועדיין נמצאים ומקבלים הטבות במסגרת תוכנית "אופק".

ביום 15.5.12 התקבלה עמדת המשיבים. באשר לנוהל לגבי תוכנית "אופק" משנת 2008 ואילך הובהר, כי החל משנת 2010 פועלות וועדות להוצאה מהתוכנית לקצינים שהוחלט כי הם לא מהווים עוד פוטנציאל לתפקיד מג"ד וכי כיום נערכת בחינה שנתית של כלל הקצינים הנמנים על התוכנית ומתקבלת החלטה מי מהקצינים אינם עונים עוד על תכלית התוכנית וקצינים אלה עתידים לעלות לוועדות במהלך אותה שנה. כך, לדוגמה, במהלך שנת 2011 הוחלט על ידי הזרועות והחיילות הרלבנטיים כי 71 קצינים אינם מכהנים עוד בתפקידי ליבה ובהתאם למסלול שירותם הם לא מהווים עוד פוטנציאל לתפקידי מג"ד. במהלך שנת 2011 ובתחילת שנת 2012 נערכו לכלל הקצינים הרלוונטיים הללו וועדות. באותו האופן, במהלך שנת 2012 הוחלט כי 89 קצינים יועלו לוועדות במהלך השנה. הובהר, כי החל מחודש יולי 2011 קצינים חדשים שנכנסים לתוכנית "אופק" חותמים על תוכנית שירות מעודכנת שבה מובהר, מפורשות, כי ההטבות בתוכנית יינתנו עד תום "חטיבת הזמן" בלבד וכי רק קצינים שלגביהם יוחלט כי הם עדיין עונים על תכלית התוכנית ימשיכו לקבל את ההטבות במסגרת תוכנית המשך, שעליה יחתמו בנפרד.

באשר למספר הוועדות שנערכו לקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" משנת 2008 ואילך הובהר, כי נערכו וועדות ל- 94 קצינים וכי במסגרת וועדות אלה הוחלט להוציא 90 קצינים מתוכנית "אופק", כאשר לגבי שלושה מתוך ארבעת הקצינים הנותרים טרם נתקבלה החלטת ראש אכ"א וקצין אחד נשאר בתוכנית בהתאם להחלטת ראש אכ"א. להודעה צורפה רשימה הכוללת את מועדי הוועדות שהתקיימו לקצינים ואת תוצאותיהן. עיון ברשימה האמורה מעלה, כי למעט מקרה אחד, עד לאוגוסט 2011 כלל לא פעלו להוצאת קציני "אופק" המשרתים בחיל האוויר.

באשר לדרגות ולתפקידים של הקצינים הנמצאים היום מעבר ל"חטיבת הזמן" ולהתפלגותם, הובהר כי כלל הקצינים שסיימו את "חטיבת הזמן" ועדיין נמצאים בתוכנית הינם בדרגת רס"ן. להודעה צורפה רשימה המונה 245 קצינים אשר סיימו את חטיבת הזמן ועדיין נמצאים בתוכנית, תוך פירוט תפקידיהם.

ביום 4.11.12 התקיים דיון נוסף במעמד הצדדים, שבמהלכו נבחנה ביסודיות רשימת הקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" ועדיין נמצאים בתוכנית, על מנת לנסות ולברר כמה מבין אותם קצינים ממלאים תפקידים מועדפים ועדיין עשויים להתמנות לתפקיד מג"ד. בסיומו של הדיון, הורתי למשיבים להגיש את הרשימה מחדש ולהשלים במסגרתה את משך השהיה של הקצינים המופיעים ברשימה בתוכנית "אופק" מעבר ל"חטיבת הזמן" וכן את אופי התפקיד.

מהפרטים שהובהרו במהלך הדיון ומהרשימה המשלימה עולה, כי מרביתם של הקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" ועודם מצויים בתוכנית משרתים בחיל האוויר וכי מספר לא מבוטל של קצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן", עדיין נכללים בתוכנית למרות שלאור התפקיד ואופי השירות שלהם, הם אינם צפויים להתמנות לתפקיד מג"ד. יודגש, כי בחלק מהמקרים המדובר בקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" שנקבעה להם לפני למעלה משלוש שנים (ראו, למשל, קצין מס' 10, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 7.6 שנים; קצין מס' 24, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 8.5 שנים; קצין מס' 70, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 3.4 שנים וקצין מס' 146, אשר משך השהיה שלו בתוכנית מעבר ל"חטיבת הזמן" הינו 3.3 שנים).

2. טענות הצדדים
העותרים טוענים, כי לאור לשון הפקודה, לא ניתן היה להפסיק את הימנותם על תוכנית "אופק" לאחר תום "חטיבת הזמן", כהגדרתה בפקודה, וכי הם זכאים להמשיך ולהשתייך לתוכנית וליהנות מאותן ההטבות משך כל תקופת שירותם, ללא קשר לתפקידים אותם הם ממלאים ולעמידתם בהגדרה של "קבוצת היעד".

העותרים טוענים עוד, כי גם אם יקבע כי לשון הפקודה יכולה להחיל פרשנות שלפיה הטבות התוכנית יינתנו רק במשך "חטיבת הזמן", הרי שמן הראוי להעדיף את הפרשנות המיטיבה עם העותרים וזאת מאחר שפרשנות העותרים עולה בקנה אחד גם עם המדיניות שהייתה נהוגה בצה"ל עד לאחרונה. זאת ועוד. בהתאם לכללי הפרשנות הנוהגים בדיני החוזים, מקום בו חוזה ניתן למספר פירושים, יש להעדיף את הפירוש הפועל לטובת מי שלא ניסח את החוזה. העותרים טוענים גם, כי המדובר בחוזה אחיד שיש לפרשו לטובת הפרט וכי בהעדר חוק המסדיר את שירות הקבע בצה"ל, יש להעדיף פרשנות הפועלת לטובת משרתי הקבע והשומרת על זכויותיהם.

העותרים מוסיפים וטוענים, כי גם אם המדובר בהטבות שניתנו "לפנים משורת הדין", כנטען על ידי המשיבים, הרי שבהתאם לכללי המשפט המנהלי לא ניתן להפסיק אותן מבלי שאינטרס ההסתמכות של העותרים יילקח בחשבון, דבר שלא נעשה בענייננו.

עוד טוענים העותרים, כי הם מופלים לרעה ביחס לקציני "אופק" אחרים שמצבם זהה. על פי הטענה, עצם העובדה, אשר אינה שנויה במחלוקת, לפיה מרביתם של קציני "אופק" אשר סיימו את "חטיבת הזמן" ממשיכים, גם כיום, ליהנות מהטבות התוכנית, מלמדת, כי אכן המדובר במדיניות מיטיבה ולא בפרקטיקה שגויה. על פי הטענה, במצב דברים זה, עת עסקינן בהטבה הניתנת לפי שיקול דעת הרשות המינהלית, חובת השוויון מחייבת את הענקתה לכל קציני "אופק" או את שלילתה מכולם.

העותרים טוענים עוד, בהקשר זה, כי קיימת הפלייה אסורה גם בעיתוי הפסקת ההטבות שניתנו להם, שכן בעוד שכבר מחודש אוקטובר 2010 הם אינם זכאים להטבות הניתנות לקציני "אופק", הרי שקציני "אופק" אחרים, במעמדם של העותרים, נמצאים בשלבים שונים של הליך הוצאתם מהתוכנית. על פי הטענה, אין זה סביר כי אקראיות סדר זימונם של כלל קציני "אופק" לוועדות להפסקת הימנותם על התוכנית תיצור הפלייה בתנאי שירותם של קצינים אלה והיה על צה"ל לקבוע "תאריך יעד" עתידי שאליו יתכנסו כל קציני "אופק" שמעמדם זהה.

המשיבים טוענים, כי מי שזכאי להטבות הכספיות המפורטות בפקודה הם אך ורק קציני "קבוצת היעד" המשתייכים לתוכנית וכי ניתן להוציא קצינים מהתוכנית הן במהלך "חטיבת הזמן" והן לאחר מכן. לטענת המשיבים, מתן הטבות לאחר תום "חטיבת הזמן" נעשה מכוח מדיניות מרחיבה ולא מכוח הוראות הפקודה, שבה קיימת התייחסות למתן הטבות ב"חטיבת הזמן" בלבד.

המשיבים טוענים עוד, כי לעותרים כבר שנים אין כל זכות מוקנית בדין להמשיך ליהנות מקבלת ההטבות אותן מקנה תוכנית "אופק" וכי גם הפרקטיקה שנהגה בעניין זה, בשנים האחרונות, לפיה לא הופסק מתן ההטבות גם לקצינים אשר לא ענו עוד לקריטריונים של "קבוצת היעד" של התוכנית, לא הצמיחה להם ולא הייתה יכולה להצמיח להם זכות שכזו. משכך, גם אין כל בסיס לטענת ההסתמכות של העותרים. נטען, כי בנסיבות אלה, בהן הוצאו מהקופה הציבורית סכומים נכבדים, שלא על פי הוראות הפקודה, ושלא על פי המטרה שלשמה אושרו אותם כספים, לא זו בלבד ששינוי הפרקטיקה הנוהגת היה מדתי וסביר, אלא שהדבר התחייב מכללי המינהל התקין ומחובת תום הלב וההגינות של הרשות.

המשיבים מוסיפים וטוענים, כי ההחלטה בדבר הפסקת הימנותו של כל אחד מהעותרים על תוכנית "אופק" התקבלה בהליך הוגן, לאחר שעניינו של כל עותר ועותר נבחן באופן פרטני ויסודי ולאחר שניתנה לו ההזדמנות הראויה להשמיע את מלוא טענותיו וניתנה לו זכות ערעור. במסגרת הליך הערעור ניתנה שוב זכות שימוע ורק לאחר מכן ולאחר שנשקלו מכלול השיקולים הרלבנטיים לעניין, התקבלה החלטה בעניינו של כל אחד מהעותרים. נטען, כי גם מטעם זה אין כל מקום להתערב בהחלטה.

עוד טוענים המשיבים, במענה לטענת ההפליה, כי ההחלטה בדבר בחינה מסודרת של עמידתם של קצינים הנמנים על תוכנית "אופק" בתנאי התוכנית ובהגדרת "קבוצת היעד" נעשתה בהליך מטכ"לי והיא מחייבת באופן שווה את כלל חיילות הצבא. נטען, כי מטבע הדברים, יישומו של מהלך כזה אינו מתרחש בעת ובעונה אחת בכלל הצבא והוא אכן יושם בחילות השונים במועדים שונים. באשר לטענת ההפליה בהיבט העיתוי נטען, כי לא מתקיימת בחינה חד פעמית של הקצינים אשר אינם עונים עוד על תנאי התוכנית, כך שניתן להוציא את כלל הקצינים הרלוונטיים מהתוכנית במועד אחד, כי אם בחינה עתית.

3. הפסקת ההימנות על התוכנית בתום "חטיבת הזמן" – פרקטיקה שגויה או שינוי מדיניות
שתי מחלוקת מרכזיות קיימות בין הצדדים לעתירה שלפני. המחלוקת הראשונה עניינה בשאלה, האם המשך מתן ההטבות השוטפות לעותרים והימנותם על התוכנית לאחר תום "חטיבת הזמן" ומקום בו היה ברור כי הם אינם נמנים עוד על "קבוצת היעד", עולה בקנה אחד עם הוראות הפקודה ועם תכליתה. המחלוקת השנייה, הנגזרת, למעשה מהמחלוקת הראשונה, עניינה בשאלה, האם הפסקת ההימנות על התוכנית בנסיבות האמורות הינה בבחינת שינוי מדיניות, או שמא המדובר בהפסקת פרקטיקה שגויה.

א. לשון הפקודה ותכליתה
הפקודה נוקטת, בהקשרים שונים, בשני ביטויים: הביטוי הראשון הוא "חטיבת הזמן" והביטוי השני הוא "התוכנית". לכאורה, כל עוד קצין נמנה על התוכנית, הוא זכאי להטבות הניתנות במסגרתה וזאת גם אם סיים את "חטיבת הזמן" ואף אם הוא אינו נמנה עוד על "קבוצת היעד" (ראו, לדוגמה, סעיף 9 לנספח ב' לפקודה). אמנם, בסעיף 43 לפקודה נקבע, כי "עם הפסקת הימנותו של קצין עם קבוצת היעד, בין אם ימשיך לשרת בקבע ובין אם לאו, כמפורט בסעיפים 40 ו- 41 לעיל, יחדל לאלתר מלקבל כל הטבה ייחודית לה היה זכאי בעת הימנותו עם קבוצת היעד". אולם, בה בעת נקבע בסעיף 42 לפקודה, כי הימנותו של קצין עם "קבוצת היעד" ניתנת לבחינה, לבדיקה ולהפסקה רק עד למועד השלמת "חטיבת הזמן".

יתכן, אמנם, כי הפקודה נוסחה מתוך הנחה, כי "חטיבת הזמן" תחפוף לתקופת התוכנית, כך שההטבות יינתנו רק לאורך "חטיבת הזמן". אולם, מנגד, בהחלט יתכן, כי הכוונה הייתה שהקצינים הנמנים על התוכנית ימשיכו ליהנות מההטבות הניתנות בגדרה גם לאחר תום "חטיבת הזמן", ללא קשר לתפקידם שאותם הם ממלאים ולעמידתם בהגדרה של "קבוצת היעד". זאת, מתוך ההנחה שמרבית הקצינים אכן ימונו בסמוך לתום "חטיבת הזמן" לתפקיד מג"ד ואז יפסיקו לקבל את ההטבות השוטפות שמוענקות להם מכוח התוכנית ורק אותם קצינים, שלא יתמנו לתפקיד מג"ד, בהתאם לצרכי המערכת ולשיקוליה, ימשיכו לקבל את ההטבות השוטפות גם לאחר "חטיבת הזמן" וזאת עד לסיום שירותם בצה"ל או עד לקידומם לדרגת סא"ל. זאת, כמעין "פרס ניחומים" על כך שלא מונו, בסופו של דבר, לתפקיד מג"ד.

יש לזכור, כי מטרתה של התוכנית הייתה, בראש ובראשונה, ליצור מרחב מיון גדול יותר של קצינים מוכשרים ואיכותיים לתפקידי מג"ד או לתפקידים המקבילים לתפקיד מג"ד במערך הקרבי, וזאת באמצעות מתן הטבות כלכליות שונות בתמורה להתחייבות לשירות קבע לתקופה ממושכת. המשך מתן ההטבות השוטפות גם לאחר "חטיבת הזמן" לאותם קצינים שלא מונו לבסוף לתפקיד מג"ד, בהחלט עולה בקנה אחד עם מטרה זו.

יוער, כי בכך שונה ענייננו מהנסיבות שהתבררו בבג"ץ 10777/03 ליאור ארצי ו-44 אח' נ' ראש המטה הכללי של צה"ל (ניתן ביום 25.11.09) (להלן: "עניין ארצי"), הנזכר והמצוטט בהרחבה בתגובת המשיבים לעתירה. באותו עניין, טענו העותרים, קצינים בשירות קבע אשר קיבלו דירוג מחקר פחות משלוש שנים לפני יום שחרורם, כי יש להחיל עליהם את הפרקטיקה שננקטה על ידי הצבא לאורך שנים, לשלם מענק שחרור מוגדל על בסיס דירוג מחקר גם למי שלא עמד בתקופת הכשרה מצטברת של שלוש שנים, אלא השלים תקופה של שנתיים בלבד. נוהל זה עמד בסתירה ישירה לפקודות הצבא והוא שונה כאשר הסתבר כי הוא נוגד את פקודות המטכ"ל.

בית המשפט העליון (מפי כב' השופטת א' פרוקצ'יה ובהסכמת כב' השופטים א' רובינשטיין וי' עדיאל), דחה את העתירה וקבע, כי מקום בו הפרקטיקה שבה נקט הצבא עומדת בסתירה ישירה לפקודות הצבא המדובר במתן הטבה כלכלית בחוסר סמכות ולא תישמע הטענה כי רשויות הצבא מנועות מתיקון המעוות. ובלשונו של בית המשפט (שם, פסקאות 29-31):
"הפרקטיקה שננקטה על-ידי הצבא לאורך שנים, לשלם מענק שחרור מוגדל על בסיס דירוג מחקר גם למי שלא עמד בתקופת אכשרה מצטברת של שלוש שנים, אלא השלים תקופה של שנתיים בלבד, עמדה בסתירה ישירה לפקודות הצבא, אשר חייבו קיומו של תנאי האכשרה הסטטוטורי, כאמור. בכך נהג הצבא מחוץ לגדרי סמכויותיו על-פי דין.

הצבא לא היה רשאי לפעול בניגוד לפקודות הצבא, ולהעביר הטבות מכספי ציבור בשיעורים גדולים בסתירה לדין. בעשותו כן, סטה הצבא מהוראות הדין ומעקרונות מינהל תקין, המחייבים אותו לפעול על-פי הפקודות בהענקת כספי ציבור, ולא לחרוג ממסגרת הסמכות המוענקת לו על-פיהן.

בעמידתו על הסטייה שחלה בפרקטיקה של מינהל התשלומים בצבא בתשלומי מענק השחרור למשרתי הקבע, לא רק שהצבא היה רשאי לתקן את טעותו, אלא היה חייב לעשות כן, בתורת רשות ציבורית המחויבת לפעול על-פי כללים המותווים בדין בחלוקת משאבי המדינה..".

נקבע, כי שינוי מדיניות תשלומים, הנעוץ בתיקון התנהלות קודמת בלתי תקינה והעמדת הנוהל המתוקן על בסיס תנאים המותווים בדין, אינו מוליד טענה לגיטימית בדבר פגיעה בזכות או בציפייה מוקנות להטבות כספיות החורגות מן הדין.

בענייננו, לעומת זאת, הפרקטיקה שננקטה על ידי הצבא לאורך השנים, שלפיה הימנות על התוכנית ומתן ההטבות השוטפות נמשכת גם לאחר תום "חטיבת הזמן", בהחלט עולה בקנה אחד עם נוסח הפקודה ועם תכליתה. זאת ועוד, המדובר בפרקטיקה שתאמה את המצג שהוצג לעותרים בעת הצטרפותם לתוכנית, לפיו "פעם אופק – תמיד אופק", מצג אשר אף המשיבים הכירו בקיומו, כפי שעולה מהערת יו"ר הוועדה המייעצת למשיב 1 עת נדון עניינו של העותר 1.

כפי שיובהר להלן, החלטה שלפיה ההטבות הניתנות במסגרת התוכנית יינתנו רק לאורך "חטיבת הזמן" אלא אם יוחלט כי הקצין עדיין עונה על הגדרת "קבוצת היעד" התקבלה רק לאחר בחינת המצב הקיים ועל רקע ההבנה כי בתום "חטיבת הזמן" נותרים קצינים רבים בתוכנית, באופן שאינו עונה בקנה אחד עם תכליתה.

ב. הצורך בשינוי הפרקטיקה
הנחתי – שנסמכת גם על עמדת המשיבים בתגובתם – היא שהמצב הקיים עורר קשיים. זאת, משום, שבין אם הכוונה הייתה שהקצינים שלא ימונו לתפקיד מג"ד ימשיכו להימנות על התוכנית ובן אם לאו, ההנחה הייתה, כי בסמוך לתום "חטיבת הזמן" מרבית הקצינים יתמנו לתפקיד מג"ד ואז יפסיקו לקבל את ההטבות. בפועל, נוצר מצב, שבתום "חטיבת הזמן" קצינים רבים טרם התמנו לתפקידי מג"ד, בין משום שהוסטו ממסלול זה ובין משום שנזקקו לזמן נוסף לצורך כך. כל אותם קצינים המשיכו להימנות על התוכנית ולקבל, באופן רציף ואוטומאטי, את ההטבות המוענקות בגדרה. זאת, בין אם המשיכו להימנות על "קבוצת היעד" ובין אם לאו.

אין חולק, כי במצב דברים זה, צה"ל היה רשאי – ואף חייב – לשקול מחדש את מדיניות מתן ההטבות במסגרת התוכנית על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה: "דבר רגיל הוא שהתנאים העובדתיים, הצרכים החברתיים או המדיניות הרשמית ישתנו. לכן אפשר כי החלטה שהייתה טובה בשעתו, שוב אינה טובה כיום" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית מהדורה שנייה, 2011 כרך ב פרק 41, עמ' 1373-137 (להלן: "יצחק זמיר, הסמכות המינהלית"). יש לזכור, כי הן המציאות הכלכלית, הן המציאות התעסוקתית השתנה בינתיים וכי התקופה שבה נוצרה התוכנית התאפיינה ב"בריחת מוחות" מצה"ל לנוכח הפיתויים שהציע השוק האזרחי, תופעה שלא קיימת עוד בעת הנוכחית. במצב דברים זה, לנוכח שינוי הנסיבות והפקת הלקחים, נדרשה הערכה מחדש.

ואכן, בוצעה בצה"ל הערכה מחדש ובסופו של דבר הגיעו הגורמים הרלוונטיים בצה"ל למסקנה, כי בשים לב לתכליתה של הפקודה, מן הראוי שההטבות לקצינים הנמנים על תוכנית "אופק" יינתנו רק לאורך "חטיבת הזמן", אלא אם יוחלט כי הקצין עדיין עונה על הגדרת "קבוצת היעד". בהתאם לכך, החל משנת 2011 קצינים המצטרפים לתוכנית "אופק" חותמים על תוכנית שירות מעודכנת שבה מובהר, מפורשות, כי ההטבות בתוכנית יינתנו רק עד תום "חטיבת הזמן" וכי רק קצינים שלגביהם יוחלט כי הם עדיין עונים על תכלית התוכנית ימשיכו לקבל את ההטבות במסגרת תוכנית המשך, שעליה יחתמו בנפרד.

כאמור, אין חולק, כי עד לשנת 2010 כל קציני אופק אשר סיימו את "חטיבת הזמן", ובהם העותרים, המשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות השוטפות הניתנות בגדרה, וזאת באופן טבעי ורציף. מאחר שהוראות הפקודה יכולות להחיל הן את פרשנות העותרים והן את פרשנות המשיבים ומאחר שהמדיניות שנהגה בפועל, עד לשנת 2010, היא זו העולה בקנה אחד עם פרשנות העותרים, הרי שאין המדובר בהפסקת "פרקטיקה שגויה", כטענת המשיבים. החלטת המשיבים, לפיה ההטבות לקצינים הנמנים על תוכנית "אופק" יינתנו רק לאורך חטיבת הזמן, אלא אם יוחלט כי הקצין עדיין עונה על הגדרת "קבוצת היעד", הינה בגדר החלטה בדבר שינוי מדיניות, שהינה בגדר החלטה מינהלית לכל דבר, הכפופה לכללים החלים על כל החלטה מינהלית אחרת.

המשיבים טוענים, כי אין המדובר בשינוי מדינות, שכן עד לפני מספר שנים התקיימו הליכים להוצאתם מהתוכנית של קצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן", מקום בו הסתבר כי הם אינם מהווים עוד פוטנציאל לתפקידי מג"ד. לתמיכה בטענתם צירפו מסמך המתייחס, כביכול, להוצאת קצינים מתוכנית "אופק" בשנת 2006 (המסמך צורף כנספח מש/3 לתגובת המשיבים לעתירה). אולם, מסמך זה, שבמסגרתו התקבלה ההחלטה באשר לאותם קצינים שעניינם נדון בשנת 2006, נושא תאריך מיום 7.7.08, היינו הוא מאוחר למכתבה של רע"ן סגל סדיר מיום 4.3.08, שלאחריו החל תהליך שינוי המדיניות. מכאן, שגם אם הייתה סמכות בעבר להורות על הוצאתם מהתוכנית של קצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" עת הסתבר כי הם אינם מהווים עוד פוטנציאל לתפקידי מג"ד, הרי שזו לא הופעלה עד לשנת 2008.

4. הפסקת ההימנות על התוכנית בתום "חטיבת הזמן" – שינוי מדיניות ותחולתה המיידית על העותרים
א. שינוי מדיניות, תחולה רטרואקטיבית והגנה על אינטרס ההסתמכות
ככלל, רשות מינהלית רשאית בכל עת, ולעיתים אף מחויבת, לשנות את מדיניותה וזאת בין היתר, על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה (ראו בג"ץ 627/82 ליבמן נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד לח(1) 645 (1984); בג"ץ 1398/07 לביא-גולדשטיין נ' משרד החינוך (ניתן ביום 10.5.10) (להלן: "עניין לביא-גולדשטיין")). יחד עם זאת, אין משמעות הדבר כי שינוי המדיניות משוחרר מכל מגבלה, או ביקורת שיפוטית. החלטה בדבר שינוי המדיניות, ככל החלטה מינהלית, צריכה להתקבל בסמכות, לאחר שקילת כל השיקולים הרלבנטיים ולעמוד, בין היתר, בדרישות של סבירות והיעדר הפליה (ראו בג"ץ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל, פ"ד לו(3) 466, 470-471 (1982); בג"ץ 5496/97 מרדי נ' שר החקלאות, פ"ד נה(4) 540 (2001); יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, 1393).

בעת קבלת ההחלטה על שינוי מדיניות, על הרשות להתייחס גם ל"מרכיב הזמן", כפי שכינה זאת כב' השופט י' זמיר בבג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 592-593 (1996) (להלן: "עניין בנאי"). בהקשר למרכיב זה יש לקבוע האם המדיניות החדשה תחול לאחור, מיד או החל ממועד עתידי כלשהו, כאשר ככלל, על שינוי מדיניות לחול מעתה והלאה ולהיות צופה פני עתיד ולא פני עבר. כדברי כב' הנשיא ברק בג"ץ 5060/96 קהלני נ' ראש הממשלה, פ"ד נד(3) 270, 281 (2000) (להלן: "עניין קהלני"):
"ההיתר הניתן לרשות מינהלית לשנות מעת לעת את המדיניות, לרבות מדיניות בדבר הטבות כלכליות, מוגבל בדרך כלל לשינוי הצופה פני עתיד. גם אם שינוי המדיניות כשלעצמו נעשה במסגרת הסמכות, על יסוד שיקולים ענייניים בלבד ובאופן סביר, עדיין החלת השינוי למפרע על מי שכלכל את צעדיו לאור המדיניות הישנה נתפסת כבלתי צודקת וכבלתי סבירה, ולעתים ולפעמים אף כנטולת סמכות".

ראו גם בג"ץ 134/67 ואנונו נ' משרד התחבורה, פ"ד כא(2) 710, 716-717 (1967); בג"ץ 135/75 סאי-טקס בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676 (1975); בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577, 598 (1998).

החלת השינוי למפרע על מי שכלכל את צעדיו לאור המדיניות הישנה לא רק שהיא פוגעת בתחושות של צדק והגינות, אלא שהיא פוגמת בוודאות, בביטחון וביציבות המשפט והיא אינה מאפשרת תכנון ראוי מראש של ההתנהלות הרלבנטית. על כן, מקום בו הרשות המינהלית מעוניינת להחיל שינויים באופן רטרואקטיבי, עליה להצביע על נימוק מיוחד וכבד משקל המצדיק זאת (ראו עניין קהלני, 282).

בהקשר זה, על הרשות להידרש במיוחד לשאלה, האם השינוי צפוי לפגוע באופן קשה במי שהסתמך על המצב המשפטי הקודם, באופן שהחלת המדיניות המתוקנת לגביו הופכת לבלתי צודקת או בלתי סבירה באופן קיצוני (ראו עניין לביא-גולדשטיין, פסקאות 24- 23). הטעם לכך ברור, וכדברי כב' השופט זמיר בעניין בנאי, 593:

"אדם נוטה לסמוך על המצב הקיים. הוא מתאים עצמו לדין החל. אכן, הוא אינו מוגן מפני שינוי המצב והדין על ידי הרשות המוסמכת. אך הוא רשאי לצפות כי השינוי יונהג בסבירות ובהגינות. תחולה מיידית של השינוי עשויה, בנסיבות מסוימות, להיראות כוחנית ושרירותית, ולפגוע באמון הציבור במינהל הציבורי. ההגינות המינהלית עשויה לחייב שהות בה יוכל אדם, הכפוף להחלטה המינהלית, לערוך בירורים, אולי להגיש בקשה או להציע הצעה לפני שההחלטה מחייבת אותו, ולפחות להכין עצמו באופן סביר לקראת השינוי."

מכאן, שגם במקרה בו שינויה של מדיניות מינהלית נעשה במסגרת סמכותה של הרשות, על יסוד שיקולים ענייניים ולצורך תכלית ראויה, עצם החלת השינוי למפרע על מי שכלכל את צעדיו לאור המדיניות הישנה עשויה להיפסל מקום בו אין בה בהחלטה סבירות, או שנגרמת למסתמך פגיעה במידה העולה על הנדרש, דהיינו שאין השינוי עומד בדרישת המידתיות. במקרים כאלה, בית המשפט עשוי להתערב לשם הגנה על זכויות האזרח הנפגע (ראו עניין לביא-גולדשטיין, פיסקה 25).

מאחר שהאינטרס המוגן שבית המשפט מבקש למנוע את הפגיעה בו במקרה זה הוא ההסתמכות הסבירה על המצב המשפטי הקיים או על ההחלטות שהתקבלו מכוחו, המגמה כיום בפסיקה היא לעבור לכלל רחב יותר מן האיסור על רטרואקטיביות. זאת, משום שגם הסדרים המוחלים באופן אקטיבי לגבי מצב דברים קיים ואף הסדרים המוחלים לגבי העתיד בלבד, אך באופן מיידי, עלולים לפגוע בהסתמכות באופן בלתי ראוי. מכאן, הצורך במעבר לכלל רחב יותר, שלפיו מקום בו ההסדר פוגע בהסתמכות, בשל תחולתו המיידית, הוא עלול להיפסל כבלתי סביר, או כבלתי מידתי, גם אם אינו רטרואקטיבי (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי (תש"ע - 2010) כרך א' עמ' 366-369, להלן: "ברק-ארז, משפט מינהלי").
ב. תחולה מיידית והסתמכות העותרים
בנסיבות העניין, אינני רואה מקום להתערב בעצם ההחלטה לערוך שינוי במדיניות צה"ל. כאמור לעיל, צה"ל היה רשאי לשנות את מדיניות מתן ההטבות במסגרת התוכנית על מנת להתאימה למציאות החיים המשתנה. גם אינני מוצאת לנכון להתערב בהליך שבחר צה"ל להפסקת ההימנות על התוכנית (הליך המפורט בסעיפים 20-21 לתגובת המשיבים לעתירה). גם העותרים, בעצמם, לא העלו כל טענה בעניין זה. השאלה בענייננו נוגעת אך לדרך שבה נערך השינוי ולהחלתו באפן מיידי על העותרים.

כאמור, במקרה של תחולה רטרואקטיבית, מוטל על הרשות להציג נימוקים משכנעים באשר לצורך לעשות כן. במקרה זה, המשיבים טענו כי אין המדובר בשינוי מדיניות, כי אם בהפסקת פרקטיקה שגויה וממילא לא הציגו נימוקים כאמור. מכל מקום, נראה, כי הנימוק המרכזי שאותו יכולים המשיבים להציג הוא המצב שנוצר בפועל, שלפיו בתום "חטיבת הזמן" קצינים רבים טרם התמנו לתפקיד מג"ד וזאת בניגוד לתכלית הפקודה. לכאורה, במצב דברים זה, המשך מתן ההטבות לקצינים במעמדם של העותרים מטיל נטל כבד ומשמעותי על הקופה הציבורית, כביכול ללא הצדקה.

אולם, העובדה שרבים מקציני "אופק" במעמדם של העותרים ממשיכים להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות הגלומות בה גם כיום, למעלה משלוש שנים לאחר שהוחלט על שינוי המדיניות בנושא, היא הנותנת כי לא התעורר כל צורך דחוף המחייב למנוע מן הקבוצה שעליה נמנים העותרים מלהמשיך ולקבל את ההטבות השוטפות על פי המדיניות הקודמת, אשר, כאמור, עלתה בקנה אחד הן עם תכלית התוכנית, הן עם לשון הפקודה והן עם המצג שהוצג לעותרים בעת הצטרפותם לתוכנית. זאת ועוד, במקרה דנן מדובר בסכום נמוך באופן יחסי, הנע בין 2,500 ל- 3000 ₪ לחודש והעותרים נמצאים שנים ספורות לפני פרישה, כך שהתועלת הצומחת מן ההחלה למפרע אינה עומדת ביחס ראוי לפגיעה בעותרים.

מאחר שעמדת המשיבים הייתה שאין המדובר בשינוי מדיניות, כי אם בהפסקתה של פרקטיקה שגויה, המשיבים גם כלל לא ייחסו משקל להסתמכותם של העותרים, וזאת ברוח עניין ארצי, שם נפסק, כי "שינוי מדיניות תשלומים, הנעוץ בתיקון התנהלות קודמת בלתי תקינה, והעמדת הנוהל המתוקן על בסיס תנאים המותווים בדין, אינו מוליד טענה לגיטימית בדבר פגיעה בזכות או בציפייה מוקנות להטבות כספיות החורגות מן הדין".

אולם, כאמור, בענייננו המשך מתן ההטבות לאחר תום "חטיבת הזמן" עלה בקנה אחד הן עם תכלית התוכנית, הן עם לשון הפקודה והן עם המצג שהוצג לעותרים בעת הצטרפותם לתוכנית. במצב של פעילות ממושכת של רשות מינהלית על פי מדיניות מסוימת, החלטות הרשות יוצרות מעין מצג לגבי החלטותיה במקרים דומים בעתיד ומצג זה מעודד הסתמכות. מצג כזה נוצר גם בהיעדר הצהרה מפורשת של הרשות ביחס לעתיד, וזאת כפועל יוצא מחובת הרשות לנהוג בשוויון ובהגינות (ראו דפנה ברק-ארז, "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי", משפטים כז (תשנ"ו) 17, 59-56; דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המינהלי" עיוני משפט כ"ז 209 (2003)). במקרה זה, העותרים הסתמכו על המצג שנוצר על בסיס המדיניות רבת השנים, כי ימשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות הניתנות בגדרה עד לסיום שירותם בצה"ל, או עד לקידומם לדרגת סא"ל.

יש לזכור, כי פרק הזמן שבמסגרתו ניתנו ההטבות לאחר סיום "חטיבת הזמן" נע בין חמש לעשר שנים ובנסיבות העניין המדובר בפרק זמן ארוך. העותרים הסתמכו על כך שימשיכו להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות הניתנות בגדרה עד לסיום שירותם בצה"ל, או עד לקידומם לדרגת סא"ל והם קיבלו החלטות אישיות ומשפחתיות שהסתמכו על המשך קבלת ההטבות. כך, למשל, החליטו להמשיך בשירות קבע בצה"ל וקיבלו על עצמם תפקידים שונים, אשר אינם עולים בקנה אחד עם אלו שבתוכנית השירות, רכשו דירות והרחיבו את משפחותיהם.

המשיבים טוענים, כי במקרה זה ניתן היה להחיל את שינוי המדיניות ("הפסקת הפרקטיקה השגויה", בלשונם) גם על העותרים, נוכח העובדה שהפגיעה היחידה הינה בהטבות השוטפות והעותרים נהנו מעיקר ההטבות הכלכליות שאותן מקנה התוכנית, בהם מענק ההצטרפות החד פעמי בסך 65,000 ₪, לימודים אקדמאיים במימון הצבא ועוד. במילים אחרות, המשיבים טוענים כי המדיניות החדשה הוחלה על העותרים מכאן ואילך ולא באופן רטרואקטיבי.

אולם, כאמור לעיל, גם הסדרים המוחלים באופן אקטיבי לגבי מצב דברים קיים עלולים לפגוע בהסתמכות, שכן לא ניתן להיערך לקראתם מבעוד מועד. סביר, כי אם העותרים היו מודעים לכך שקיימת אפשרות כי ההטבות השוטפות יופסקו לאחר "חטיבת הזמן" ככל שימצא כי הם אינם עונים עוד על הגדרת אוכלוסיית היעד, הם היו מכלכלים את צעדיהם באופן שונה. ייתכן שחלקם היו מחליטים לפרוש מצה"ל ברגע שהוסטו ממסלול המינוי למג"ד והם היו פונים לאפיקים אטרקטיביים בשוק האזרחי, שבוודאי היו פרושים בפני
הם באותה עת.

יוער, בהקשר זה, כי במסגרת ההחלטות שהתקבלו בעניינו של העותר 3, צוין כי כבר בשנת 2006, בטרם סיים את חטיבת הזמן, נאמר לו כי הוא עתיד לצאת מהתוכנית. לכאורה, ניתן היה לטעון כי הסתמכותו של העותר 3 לא נפגעה, שכן כבר בשנת 2006 יודע על הכוונה לשנות את המדיניות ולכן יכול היה להיערך לשינוי מבעוד מועד. אולם, יש גם מקום לטענה, לפיה כל עוד לא הוחלט על השינוי, העותר 3 רשאי היה להניח שהשינוי לא יצא אל הפועל. לפי גישה זו, הודעה של רשות על בדיקת המדיניות הנוהגת במגמה לשנותה עשויה לגרוע ממשקלה של ההסתמכות, אך לא בהכרח לבטל אותה לחלוטין (ראו דפנה ברק-ארז, בעמ' 369). בנסיבות ענייננו אני סבורה כי הסתמכות העותר 3 לא נגרעה, שכן העותר 3 המשיך להימנות על התוכנית ולקבל את ההטבות השוטפות במסגרתה למשך ארבע שנים נוספות, כך שהוא יכול היה להניח, כי שהשינוי לא יצא אל הפועל.

ג. החובה לנהוג בשוויון בעת יישום המדיניות החדשה
להסתמכות העותרים ולציפייתם להמשיך ולהימנות על התוכנית כטעם המצדיק שלא להחיל את המדיניות החדשה על העותרים, מצטרף בענייננו טעם נוסף והוא החובה לנהוג בשוויון.

הנחיות מינהליות ושינויי מדיניות כפופים לחובת השוויון וגם בעת עריכת שינויים בהם יש לפעול בשוויון. כדברי כב' השופט י' זמיר בעניין שגיא, 607, אשר צוטטו גם בעניין לביא-גולדשטיין (בסעיף 35 לפסק הדין):
"אף כי בידי הממשלה נתונה סמכות לשנות מעת לעת את המדיניות.. אין היא רשאית לשנות את המדיניות אלא בכפיפות למגבלות החלות על ההפעלה של כל סמכות מינהלית. בין היתר, אין הממשלה רשאית לשנות את המדיניות באופן היוצר הפליה."

מכאן, שבעת שהוחלט על שינוי המדיניות ועל המשך מתן ההטבות לאחר תום "חטיבת הזמן" רק לקצינים שעדיין נמנים על "קבוצת היעד", היו המשיבים מחויבים להחיל את השינוי באופן בו לא יפגע עקרון השוויון. המשיבים היו ערים לחובתם לנהוג באופן שאינו מפלה ועניין זה אף נזכר במכתבה של רע"ן סגל סדיר מיום 4.3.08, שבו הודגש, כי "התהליך מחייב אחידות צהלית" (ראו סעיף 8 למכתב, נספח כ"ד לעתירה). אולם, בפועל, המדיניות החדשה יושמה באופן מפלה ולא אחיד והסתבר כי בחלוף שלוש שנים מהמועד שבו הוחלט על שינוי המדיניות, 75% מהקצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" עדיין נמנים על התוכנית וכי 80% מאותם הקצינים משתייכים לחיל האוויר.

המשיבים ניסו, אמנם, לטעון, כי לא קיימת הפליה בין העותרים לבין יתר הקצינים שנותרו בתוכנית חרף העובדה שהם סיימו את "חטיבת הזמן", וזאת מהטעם שמדובר בקבוצות שונות. על פי הטענה, בין אותם 75% מהקצינים, אשר כביכול עדיין נמנים על התוכנית ומקבלים את ההטבות אף שסיימו את "חטיבת הזמן", נכללים גם קצינים אשר ממלאים תפקידים מועדפים ואשר עדיין עשויים להתמנות לתפקיד מג"ד ועל כן בדין עדיין מקבלים את ההטבות הניתנות במסגרת התוכנית. אולם, כאמור, בחינה מדוקדקת של רשימת הקצינים שנותרו בתוכנית "אופק" לאחר שסיימו את "חטיבת הזמן" העלתה, כי מספר לא מבוטל של קצינים אשר סיימו את "חטיבת הזמן" עדיין נכללים בתוכנית למרות שלאור תפקידם ואופי השירות שלהם, הם אינם צפויים להתמנות לתפקיד מג"ד.

למותר לציין, כי אין זה סביר כי קציני "אופק" במעמדם של העותרים ימשיכו ליהנות מהטבות התוכנית כיום, שעה שהטבות אלה נשללו מהעותרים כבר בשנת 2010.

המשיבים טוענים, כי לא מתקיימת בחינה חד פעמית של הקצינים אשר אינם עונים עוד על תנאי התוכנית, כך שלא ניתן היה לקבוע "תאריך יעד" עתידי שאליו יתכנסו כלל קציני "אופק" שמעמדם זהה. אולם, גם טעם זה מביא למסקנה, כי הדרך הנכונה להחיל את השינוי מבלי שתיווצר הפליה הייתה להחיל את השינוי מכאן ולהבא.

מכל האמור עולה, כי החלטת צה"ל בדבר שינוי המדיניות בכל הנוגע להמשך ההימנות על תוכנית "אופק" לאחר תום "חטיבת הזמן" אינה צריכה לחול על העותרים.

לפני סיום אעיר, כי אף שעניינה של העתירה הוא בעותרים בלבד, הרי שהיא מעשית ביחס לכלל קבוצת קציני "אופק", אשר סיימו את "חטיבת הזמן", אולם המשיכו להימנות על התוכנית. עם זאת, ומבלי לקבוע מסמרות בעניין, נראה כי על פניו שונים הם פני הדברים ביחס לקציני "אופק" אשר במועד קבלת ההחלטה על שינוי המדיניות טרם סיימו את "חטיבת הזמן".
5. סוף דבר
העתירה מתקבלת.

החלטת המשיב 1 מיום 14.4.11 שבגדרה נדחה ערעורם של העותרים על החלטת המשיב 2 הינה בלתי סבירה בנסיבות העניין ואף בלתי מידתית. לפיכך, ההחלטה בטלה. פועל יוצא של האמור הוא כי העותרים זכאים להמשך קבלת ההטבות הניתנות במסגרת "תוכנית אופק" וזאת עד למועד פרישתם, או עד לקבלת דרגת סא"ל, המוקדם מבין השניים.

המשיבים ישלמו לעותרים הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 30,000 ₪.
סכום זה יישא הפרשי הצמדה וריבית מהיום ועד לתשלום בפועל.
ניתן היום, כ"ט אדר תשע"ג, 11 מרץ 2013, בהעדר הצדדים.
1 מתוך 24









עתמ בית משפט מחוזי 52037-05/11 רס"ן ערן עמיר, רס"ן רועי גושן, רס"ן ערן פלג נ' הרמטכ"ל רב אלוף בני גנץ, ראש אגף כוח אדם בצה"ל האלוף אבי זמיר (פורסם ב-ֽ 11/03/2013)