פסקי דין על המוסד לביטוח לאומי | פסקי דין על אשר לוי

155/99 עבל     31/10/2001




עבל 155/99 המוסד לביטוח לאומי נ' אשר לוי





בבית הדין הארצי לעבודה

עבל 155/99
עבל 156/99
עבל 157/99
עבל 161/99
עבל 221/99
עבל 315/99
המוסד לביטוח לאומי
המערער

-

1. אשר לוי
המשיב (עבל 155/99(
2. יחיאל עפגין המשיב (עבל 156/99)
3. חסן יוסף חאג' המשיב (עבל 157/99)
4. אליהו שמואל המשיב (עבל 161/99)
5. יעקב ברנר המשיב (עבל 221/99)
6. ולדימיר קוריטני המשיב (עבל 315/99)
לפני: הנשיא ס' אדלר
, סגנית הנשיא א' ברק
, השופט י' פליטמן
בשם המערער: עו"ד גניה ברקוביץ'

בשם המשיב1 ו- 2: עו"ד ליאור ברקאי מאירי

בשם המשיב 3: עו"ד איימן חג'ה
בשם המשיב 4: בעצמו
בשם המשיב 5: עו"ד אלון בורגר
בשם המשיב 6: בעצמו


פסק דין
הנשיא ס' אדלר
:

פתח דבר:
1. ועדה רפואית מדרג ראשון קובעת למבוטח דרגת נכות שאינה יציבה (נכות זמנית). המוסד לביטוח לאומי
(להלן: "המוסד") ו/או המבוטח עוררים על ההחלטה לוועדה רפואית לעררים. הוועדה הרפואית לעררים בודקת את המבוטח, מעיינת במסמכים הרפואיים ומגיעה, בין היתר, למסקנה, כי יש לקבוע למבוטח דרגת נכות יציבה וקובעת למבוטח את גובה אחוזי הנכות היציבה, וזאת מבלי להשיב את העניין אל הוועדה מדרג ראשון, לשם קביעת הנכות היציבה. משכך, ניתן לטעון, כי שיעור הנכות היציבה לא נקבע על-ידי שתי ערכאות ואין המבוטח יכול עוד להגיש ערר רפואי על שיעור נכותו היציבה. במלים אחרות, האם במקרה שוועדת עררים תגיע למסקנה, כי למבוטח נכות יציבה, עליה להחזיר את העניין לועדה מדרג ראשון, כדי שזו תקבע את שיעור הנכות היציבה, או האם ועדת העררים מוסמכת לקבוע את שיעור הנכות היציבה? זאת השאלה הניצבת במרכזם של ששת הערעורים שבפני
נו. ההכרעה בערעורים נסבה באופי הוועדה הרפואית לעררים. דהיינו, האם ועדת העררים היא ועדה המבקרת את החלטת הוועדה הראשונה או שמא ועדה הבוחנת מחדש את נכותו של המבוטח.
מכיוון שבכל אחד מהערעורים שבפני
נו מתעוררת בעיה זהה, החלטנו לאחד את הדיון בהם, כאמור בהוראת תקנה 120 לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין), התשנ"ב - 1991.

ההליכים בבתי הדין האזוריים לעבודה:
2. טענת כל אחד מהמשיבים בבית הדין קמא הייתה, בקליפת אגוז, כי הוועדה הרפואית לעררים מוסמכת לשנות החלטה של ועדה מדרג ראשון, אך אין היא יכולה לקבוע דרגת נכות יציבה מקום שהוועדה מדרג ראשון טרם קבעה נכות יציבה. טענתם נסמכה על הלכת בית דין זה ב

פסק דין
רז 1 (להלן:

פסק דין
רז או הלכת רז), בה נפסק, בדעת רוב, כי אין לקבוע שיעור נכות יציבה בוועדת עררים בטרם קבעה ועדה בדרג ראשון את שיעור הנכות היציבה. בתי הדין קמא קבעו, כי לאור הלכת רז הדין עם המשיבים. מכאן הערעורים של המוסד לביטוח לאומי
.


3. טענות הצדדים בפני
נו:
א. טענות המוסד
עיקר טענות המוסד לפנינו היו, כי תקנה 30 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) התשט"ז - 1956 (להלן: התקנות) 2 מסמיכה את הוועדה הרפואית לעררים להחליט ולקבוע בכל עניין שהוועדה מדרג ראשון מוסמכת לגביו, בין אם נתבקשה לעשות כן, בין אם לאו. כן נטען, כי בפסיקת בית דין זה פורשה תקנה 30 לתקנות באופן רחב כך, שוועדה רפואית לעררים מוסמכת לדון על פי ממצאיה בלא שתהא כבולה לנוסח הערר, לרבות קביעת דרגת נכות יציבה, וכי הלכה זו של בית הדין מצאה ביטוייה אף בפסיקת בית המשפט הגבוה לצדק ב

פסק דין
וייס (להלן: בג"צ וייס). 3 לבסוף נטען, כי יש להעדיף את ההלכות הנ"ל על פני הלכת רז.

ב. טענות המשיבים
המשיבים סמכו ידם על הלכת רז מטעמיה והוסיפו, כי העובדה שההלכה הנ"ל אינה מקובלת על המוסד, לאו טענה היא.

הלכת רז:
4. מפאת חשיבותה של הלכת רז לענייננו נעמוד תחילה על עיקריה. כאמור, פסק בית דין זה בדעת רוב, כי אין לקבוע נכות יציבה בוועדת העררים בטרם נקבע שיעור הנכות היציבה בוועדה מדרג ראשון.
השופטת ברק סיכמה בפסק דינה את דעתה, כדלקמן:

"פסק הדין בעניין וייס לא קבע שניתן לדון בעניין מסוים בערכאה אחת בלבד. זכות הערעור היא זכות מהותית ופירושה הוא שכל עניין ידון קודם כל בערכאה הראשונה ורק אחר כך בערכאת הערעור. כל שקובעת תקנה 30 הנ"ל הוא שהועדה הרפואית לעררים רשאית לדון בעניינים עליהם לא הוגש ערעור. התקנה לא קובעת שהועדה הרפואית לעררים רשאית לדון בעניין מסוים כערכאה ראשונה."

השופט רבינוביץ' הצטרף לדעתה של השופטת ברק וקבע:

"הוועדה לערעורים ודאי שיכולה לשנות החלטה של הוועדה מדרג ראשון (תקנה 30 לתקנות), אך לעניות דעתי אין מן הדין שהוועדה לערעורים תקבע דרגת נכות צמיתה במקום שהוועדה מדרג ראשון טרם קבעה ולו פעם אחת את דרגת הנכות הצמיתה.
"זכות הראשוניות" בקביעת דרגת הנכות בתהליך קביעת דרגת הנכות הצמיתה, שמורה למי שהוסמך בדין לקבוע לראשונה את דרגת הנכות הצמיתה, קרי הוועדה מדרג ראשון....
...המחוקק חיווה את דעתו בזכות קיומן של שתי דרגות נכות שונות זו מזו; דרגת נכות צמיתה ודרגת נכות שאינה צמיתה. כמו כן נקבעו שני גופי פסיקה רפואיים לקביעת דרגת נכות מהעבודה, זו מדרג ראשון וזו שנועדה לדון בערעורים. הגשמת תכלית זו במקרה הנוכחי מתיישבת יותר עם פסיקת חברתי השופטת ברק...
הוועדה לערעורים קבעה שהגיעה העת לקבוע למערער דרגת נכות צמיתה. זו קביעה שמחייבת את הוועדה מדרג ראשון. הוועדה מדרג ראשון לא תהא בעת הזו רשאית במקרה זה לקבוע פעם נוספת דרגת נכות שאינה צמיתה בשל החלטת הוועדה לערעורים בנקודה זו מחייבת אותה, אך הוועדה מדרג ראשון היא זו שצריכה לקבוע תחילה את דרגת הנכות הצמיתה של המערער בטרם תעשה זאת הוועדה לערעורים."

מנגד, סבר השופט פליטמן, בדעת מיעוט, כי על פי הוראות סעיפים 118-122 לחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב) התשנ"ה - 1995 (להלן: החוק) 4 זכאי המערער או המוסד, ששאלת דרגת הנכות תבחן פעמיים אך לא מצא טעם לפירוש הדין כך -

"(ש)חרף אי אבחנתו בין שיעור דרגת הנכות ותקופתה, כך, שדווקא במקרה של ערר על דרגת נכות זמנית להבדיל משאר סוגי העררים - לא תהא הוועדה הרפואית לעררים מוסמכת לקבוע דרגת נכות יציבה, למרות שעל כך נסב הערר אליה, לגביו היא התבקשה להחליט.
במילים אחרות, השאלה איננה מדוע נגרעה אפשרות ערר לוועדה הרפואית לעררים, כנטען ע"י המערער, במקרה של קביעת דרגת נכות זמנית; אלא מדוע יש להוסיף בחינה נוספת של דרגת הנכות במקרה שכזה דווקא, ע"י החזרת ענינו של המערער לוועדה מדרג ראשון לקביעת דרגת נכות צמיתה, עם אפשרות ערר חוזר על כך לוועדה הרפואית לעררים."

לשיטתו של השופט פליטמן, יש לאבחן בין זכות הערר לבין קביעת שיעור הנכות ע"י הוועדות הרפואיות לדרגותיהן. האבחנה בין דרגת נכות זמנית לדרגת נכות יציבה, לעניין ערר עליה לוועדה רפואית לעררים, אינה נכונה שכן למעשה דרגת נכות זמנית היא בפועל דרגת נכות יציבה לתקופה שנקבעה, ואילו דרגת נכות יציבה הינה דרגת נכות זמנית ללא יותר מששה חודשים.
בנוסף, פרוש החוק באופן המאפשר לוועדה הרפואית לעררים לקבוע דרגת נכות יציבה, בטרם זו נקבעה על ידי הוועדה הרפואית מדרג ראשון, השתרש בפסיקת בית דין זה. יתרה מכך, בחינת הפסיקה הנ"ל מלמדת שלא רק שאין צידוק לבחינה מיוחדת של ערר על דרגת נכות זמנית דווקא; אלא שבחינה כזאת משמעה - פגיעה לא מוצדקת בזכות הערר של הצדדים להכרעה לאלתר בשאלת זמניות דרגת הנכות, כפי שהם רשאים לערער לוועדה לעררים בשאלת שיעור דרגת נכות.
ועוד, שלילת סמכות הוועדה הרפואית לעררים לקבוע דרגת נכות יציבה בערר על דרגת נכות זמנית תאריך, תסרבל ותשבש ללא צורך את הליך קביעת דרגת הנכות. לבסוף, לאור הלכת בג"ץ וייס יש לקבוע, כי בסמכות הוועדה הרפואית לעררים לקבוע דרגת נכות יציבה לא רק במקרה שהוגש אליה ערר בעניין זמניות דרגת הנכות, אלא אף בהעדר ערר באותו העניין.
משהצגתי את עיקרי הלכת רז, אבאר את עמדתי.


הכרעה

סיוע לנפגע בתאונת עבודה:
5. מבוטח שנפגע במסגרת עבודתו (להלן: 'נפגע עבודה') זכאי לגמלאות בעין מכוח סימן ג' שבפרק ה' לחוק. דהיינו, ריפוי, החלמה, שיקום רפואי ושיקום מקצועי. לגמלאות בעין נודעת חשיבות רבה הן עבור המבוטח והן עבור החברה. זאת, מאחר ומטרת הגמלאות בעין היא, בין היתר, להחזיר את המבוטח אל מעגל העבודה.
בנוסף ועל-פי נסיבות המקרה זכאי מי שנפגע בעבודה, מכוח סימן ד' בפרק ה' לחוק, לתשלום דמי פגיעה, לגמלה בגין נכות לא יציבה ולגמלה בגין נכות יציבה. סימן ו' בפרק ה' עניינו קביעת דרגת נכות.
עיון בהוראות החוק מלמד, כי דרכי הפיצוי ל'נפגע-עבודה' חולקו לשלבים:

[1] עבור אי-כושר מוחלט, בסמוך לאחר הפגיעה, זכאי הנפגע לדמי-פגיעה;
[2] עבור אי-כושר חלקי, כלומר מצב בו הנפגע מצוי בהליכי החלמה, ולעתים אף שב לעבודה במתכונת חלקית, אך כושרו לעבוד אינו מלא, זכאי הנפגע לגמלת נכות על פי שיעור נכות רפואית שאינה יציבה;
[3] כאשר הנפגע מגיע לידי שיעור ההחלמה המרבי, אך נותרת לו נכות רפואית, זכאי הנפגע לגמלת נכות על פי שיעור נכותו הרפואית היציבה.

להלן נעמוד על המיוחד שבגמלת הנכות לנפגעי עבודה ובהמשך נתייחס אל כל שלב מן השלבים הנ"ל כסדרם.


גמלת נכות - מאפיינים כלליים
6. נכות (handicap) הינה קושי לבצע פעולה או פעולות באופן הנחשב תקין לגבי אדם בן גילו של המבוטח. מונחים נוספים המתקשרים לנכות הם: ליקוי או לקות (impairment), שמשמעם כל חסר או פגם במערכת אנטומית או פיסיולוגית ומוגבלות (disability), 5 שמשמעה הגבלה בתפקוד. 6
גמלת נכות משתלמת למבוטח העונה על התנאים המצטברים הקבועים בהגדרת "נכה עבודה" שבסעיף 103 לחוק, כדלקמן:

[1] מבוטח;
[2] שנפגע בעבודה;
[3] עקב הפגיעה נפגע כושרו לעבודה וכתוצאה מכך אינו מסוגל לעבוד.


לנכות רכיב רפואי ורכיב תפקודי. אולם, לצורך החלת החוק והתקנות מכוחו, נמדדת הנכות בראש ובראשונה, על פי רשימת ליקויים רפואיים המנויה בתוספת לתקנות. לאחר קביעת שיעור הנכות היציבה בהתאם לליקוי הרפואי, ניתן להתחשב ברמת התפקוד וביכולתו של הנפגע להתפרנס (תקנה 15 לתקנות(.
נכות יכולה להיות יציבה (כלומר, שאינה זמנית או שלא לתקופה מוגבלת) או לא יציבה (לזמן מוגבל או זמנית). הגבול בין הנכות הבלתי יציבה לבין הנכות היציבה עובר במועד בו תהליך ההחלמה הגיע למרב האפשרי (maximum medical improvement). לשון אחרת, המועד בו ניתן לקבוע את הנכות היציבה. עד למועד קביעת הנכות היציבה מצבו הרפואי של המבוטח טרם התייצב, כושר עבודתו חלקי ואין בכוחו לפרנס עצמו באופן מלא. מכאן, כי תקופת הנכות הבלתי יציבה היא שילוב בין אובדן הכנסות וליקוי רפואי.
נוסיף, כי הנכות היציבה כוללת בחובה שני תת סוגי נכות: הסוג האחד, הוא נכות יציבה בעלת מאפיינים 'קבועים'. לשם המחשה, נכות שבמסגרתה מאבד אדם איבר, למשל עין. דהיינו, מדובר במצב שהסיכויים שישתנה קלושים ועל כן יוותר שיעור הנכות על כנו; הסוג השני, הוא נכות יציבה בעלת מאפיינים 'בלתי קבועים'. כלומר, תהליך ההחלמה הגיע לידי שיאו ועל כן, לעת עתה, הנכות היא יציבה. אולם, הנכות יכולה להשתנות בעתיד.
יצוין, כי דמי פגיעה ניתנים על פי מבחן שעיקרו איבוד הכנסה (earning test) בעוד שגמלת נכות ניתנת על פי מבחן שעיקרו הלקוי הרפואי (impairment test).


7. שלבי מתן הפיצוי הכספי לנפגע-עבודה: 7
א. העדר יכולת לעבוד לאחר התאונה - דמי פגיעה -
לנפגע-עבודה משתלמים דמי פגיעה עבור התקופה שלאחר הפגיעה, בה אינו מסוגל לעבוד ועל כן נעדר ממקום עבודתו, וזאת עד לגבול של 26 שבועות. 8 לדוגמה, תקופה בה הנפגע מאושפז בבית חולים, מרותק לביתו, או מקבל טיפול רפואי יום יומי.
המבחנים על-פיהם משתלמים דמי הפגיעה קבועים בסעיף 92 לחוק, כדלקמן:

[1] מבוטח;
[2] נפגע בעבודה;
[3] הפגיעה בעבודה גרמה לו שאינו מסוגל לעבודתו או לעבודה מתאימה אחרת;
[4]לא עוסק למעשה בעבודה;
[5] נזקק לטיפול רפואי, לשיקום או להחלמה.


אמור מעתה, קביעת זכאותו של נפגע-בעבודה לדמי פגיעה עיקרה במבחן כושרו של הנפגע לחזור למעגל העבודה. מדובר, אפוא, במבחן נוח ליישום לגבי עובדים שכירים, שכן המעסיק מדווח למוסד לביטוח לאומי על ימי היעדרותו של העובד ממקום עבודתו, כמו גם על מועד שובו אליו. יצוין, כי אצל נפגעי עבודה רבים, סיום תשלום דמי הפגיעה והחזרה לעבודה, מהווה גם את מועד סיום קבלת הפיצוי בגין הפגיעה בעבודה. לאמור, פגיעה בעבודה מונעת מהנפגע לעבוד במשך מספר ימים אולם, לאחריהם לא נותר בו ליקוי רפואי ועל כן אינו נזקק לגמלת נכות או למענק.

ב. תקופת ההחלמה טרם חזרה לעבודה מלאה - נכות שאינה יציבה -
עם סיום תקופת אי-הכושר המוחלט, כאשר מתחיל מצבו הרפואי של הנפגע להתייצב נקבעת לנפגע, על ידי ועדה רפואית, נכות שאינה יציבה (היינו - נכות זמנית), עד לתקופה של שנה אחת מהיום שבו נקבע. 9 הגמלה המשתלמת לנפגע בגין הנכות הבלתי יציבה מיועדת לפצותו בתקופה בה כושרו לעבוד אינו מלא ואין באפשרותה של ועדה רפואית לקבוע לנפגע דרגת נכות יציבה, משום שהוא מצוי בשלבי החלמה ומצבו הרפואי צפוי להשתנות. מכאן, שבתקופת ביניים זו משתלמת לנפגע גמלה המתחשבת לא רק בליקוי הרפואי אלא גם ביכולתו להתפרנס. כך, נקבע בסעיף 119 לחוק, כי ועדה רפואית הקובעת נכות שאינה יציבה רשאית לקבוע שיעור נכות זמנית "בשיעור העולה על הקבוע במבחנים".


לסיכום נקודה זו, הגמלה הזמנית המשתלמת לנפגע עבודה בתקופת הביניים הנ"ל מיועדת לשמור על הכנסתו כל עוד מצבו הרפואי אינו יציב, הוא אינו מסוגל לחזור לעבודה במתכונת מלאה והכנסתו טרם חזרה אל רמתה עובר לפגיעה.

ג. תהליך ההחלמה הגיע לשיאו - נכות יציבה -
משמתייצב מצבו הרפואי של הנפגע והליך ההחלמה מגיע לשיאו, יכולה ועדה רפואית לקבוע לנפגע את דרגת נכותו היציבה.
על פי השיטה הנהוגה בארץ, תשלום גמלה או מענק בגין נכות יציבה מיועד לפצות את המבוטח על הליקוי הרפואי, שהפך מנת חלקו כתוצאה מהפגיעה בעבודה. מדובר, אפוא, בשיטת פיצוי שאינה מתחשבת בשאלת חזרתו של הנפגע למעגל העבודה אלא מושתתת על קביעה רפואית - ליקוי רפואי המתרגם לדרגת נכות באמצעות רשימת הליקויים המופיעה בתוספת לתקנות. זאת, כאמור לעיל, בשונה מהגמלה המשתלמת בגין נכות שאינה יציבה.


יצוין, כי קיימות בעולם שתי שיטות עיקריות לקביעת נכות יציבה, היינו - פיצוי נפגעי עבודה:
השיטה האחת - פיצוי המושתת על ליקוי רפואי;
השיטה השנייה - פיצוי המושתת על אובדן הכנסות.
יתרונה העיקרי של שיטת הפיצוי שביסודה ליקוי רפואי הוא, בעידודם של נפגעים לחזור למעגל העבודה, שכן חזרתם לעבודה אינה כרוכה בהפסד הגמלה. החסרון הגלום בשיטה נעוץ בהתעלמותה מן הנפגע הטוען לנזק מיוחד והתמקדותה בנזק השווה לכל גוף. 10 לשון אחרת, ההתעלמות מן הסובייקטיבי לעומת ההתמקדות באובייקטיבי. לדוגמא, נכות באחת מאצבעות היד לא תפגע ביכולתו של שדרן רדיו להתפרנס, אולם תמנע מפסנתרן לחזור לעבודה כנגן. נוסיף, כי מאחר שמטרתו של הביטוח הלאומי היא לספק ביטחון סוציאלי ולא להוות ביטוח מסחרי רגיל, הועלו בעבר הצעות, לפיהם ראוי להגביל את הפיצוי לנפגעי עבודה רק לאותם המקרים בהם מתלווה לפגיעה הפיסית פגיעה ברמת ההכנסה. המחזיקים בעמדה זו מדגישים את חוסר הצדק החברתי הגלום במצב בו המוסד לביטוח לאומי
משלם, לשם המחשה, למנהל בכיר שלקה באוטם שריר הלב, במהלך עבודתו, גמלה חודשית בת חמישה עשר אלף שקלים, כאשר אותו מנהל חזר זה מכבר לעבודתו ומרוויח שכר חודשי בן 40,000 ₪. 11


המחוקק הישראלי העדיף את שיטת הפיצוי שבמוקדה ניצב הליקוי הרפואי. אולם, לא היה מוכן לעצום עיניו לגבי היבט אובדן ההכנסות, ועל כן העניק לוועדה רפואית הקובעת דרגת נכות יציבה, סמכות להעניק לנפגע תוספת בשיעור הנכות העולה כדי 50%. זאת, בהתחשב במבחנים שעיקרם מבחני הכנסה. תקנה 15 לתקנות קובעת, כי:

15. סטיות
א) הועדה רשאית לקבוע דרגת נכות יציבה קטנה או גדולה על מחצית מזו שנקבעה לצד המבחנים... בשים לב למקצועו, לגילו או למינו של הנפגע, ובלבד שדרגת הנכות היציבה כתוצאה משינוי זה לא תעלה על 19% אם דרגת הנכות פחותה מ - 20%, ובכל מקרה אחר לא תעלה על % 100.

ב) הועדה תתחשב במקצועו של הנפגע כאשר לדעתה הוא אינו מסוגל לחזור לעבודתו או לעיסוקו או כאשר לדעתה הנכות הביאה לירידה ניכרת ולא לזמן מוגבל בהכנסותיו....

לאמור, השיטה הישראלית היא מיזוג של שתי השיטות, תוך הדגשת השיטה שבמוקדה הליקוי הרפואי.

ההבדל בין קביעת דרגת נכות שאינה יציבה לבין קביעת דרגת נכות יציבה:
8. מתיאור שיטת הפיצוי לנפגעי העבודה לעיל עולה, כי לכל שלב משלבי הפיצוי מטרה נפרדת ומבחנים ייחודיים להענקתו. בדומה, גם המבחנים ושיקולי הוועדה הרפואית בהענקתן, שונים. לענייננו, חשוב במיוחד ההבדל הגלום בין קביעת נכות שאינה יציבה לבין קביעת נכות יציבה.
מטרת הגמלה הזמנית המשתלמת בגין נכות שאינה יציבה היא לשמור על הכנסתו של המבוטח עד שישוב לכושר עבודה מלא. בשלב בו הנכות טרם התייצבה, מוענק משקל רב למבחן הפגיעה בהכנסה ובכושר לעבוד ולהתפרנס ומשקל קטן יחסית לליקוי הרפואי. מנגד, מטרת הגמלה המשתלמת בגין נכות יציבה היא ביסודה לפצות את המבוטח על הליקוי הרפואי שהפך מנת חלקו וזאת, אף אם שב למעגל העבודה ורמת הכנסתו לא נפגעה או הנה גבוהה מהממוצע במשק.
אמת, המבחן בו נעזרת ועדה רפואית בקביעת שני סוגי הנכויות (הנכות שאינה יציבה והנכות היציבה) הוא בעיקרו רמת הליקוי הרפואי. אף על פי כן, ניכרים הבדלים בשיקולי הוועדה ובסמכויותיה בכל אחד מהמקרים.
לשם המחשה, משניגשת ועדה רפואית לקבוע דרגת נכות שאינה יציבה, היא רשאית להתחשב בשיקולים מגוונים ולקבוע 100% נכות למבוטח, על אף שהליקוי הרפואי שלו מגיע על פי התוספת רק לכדי 30% נכות. הווה אומר, הוועדה רשאית למעשה, לחרוג משיעורי הנכות הרפואית שברשימת הליקויים. מנגד, חייבת וועדה רפואית הקובעת נכות יציבה להיצמד לשיעור הנכות הרפואית, כפי שנקבע ברשימת הליקויים. סטייה מרשימת הליקויים תתאפשר רק עד לשיעור של 50% ואף זאת, רק מהטעמים הקבועים בתקנה 15 לתקנות.


היקף סמכות הדיון בוועדת הערערים; דיון מחדש (de novo) -
9. בתחילת דיון זה יודגש, כי אין עוד עוררין שהחוק והתקנות מעניקים למבוטח נפגע בעבודה זכות ערר מנהלי לוועדה הרפואית לעררים על החלטתה של הוועדה הרפואית מדרג ראשון. ועוד, לועדת ערר מינהלית סמכות רחבה יותר להתערב בהחלטה מינהלית מאשר לבית המשפט או לבית הדין והיא אף מוסמכת להחליט במקום הגורם שקיבל את ההחלטה העומדת לביקורת.
תפקידה של הוועדה הרפואית לעררים אינה רק לבקר את החלטת הוועדה מדרג ראשון אלא לערוך בדיקה מחודשת של כל ההיבטים הרפואיים של קביעת נכותו הרפואית של המבוטח. כך, נקבע בתקנה 30 לתקנות קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה, שזו לשונה:

"30.(א) ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הוועדה [מדרג ראשון - ס.א], לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד".

מכאן עולה כי מדובר בבדיקה מחדש, כך שהוועדה הרפואית לעררים מוסמכת לדון בכל ליקוי ונכות, בין אם הוגש לגביהם ערר ובין אם לאו. דין הוא, כי בעת שמיעת ערר על החלטתה של ועדה רפואית מדרג ראשון, רשאית הוועדה הרפואית לעררים לקבל כל החלטה שוועדה מדרג ראשון רשאית הייתה לקבל. 12
יודגש, כי הן הוועדה מדרג ראשון והן הוועדה לעררים רשאיות לדון בשאלת קיומה הן של נכות שאינה יציבה והן של נכות יציבה. במהלך הדיון בפני
הוועדה מדרג ראשון והוועדה הרפואית לעררים ניתנת הזדמנות למבוטח להעלות את טענותיו, הן בנושא נכותו היציבה והן בנושא הנכות שאינה יציבה. מאחר ונושא הנכות היציבה שנוי במחלוקת בעת הדיון בשתי הוועדות מקבל המבוטח על כך הודעה מראש.
יתרה מכך, מכלל הן נשמע לאו. כלומר, בקביעת הועדה הרפואית מדרג ראשון, לפיה המבוטח סובל מנכות שאינה יציבה, גלומה ההכרעה, כי באותו מועד אין הוא סובל מנכות יציבה. אם ועדה מדרג ראשון מיאנה לקבוע למבוטח נכות בכלל או באיבר מסוים בפרט, משמעות הדבר היא שרואים את הועדה מדרג ראשון כמי שדנה בשאלת קיומה של הנכות שאינה יציבה והנכות היציבה והגיעה לכלל מסקנה שלילית. אמת, במקרים רבים, בהם קובעת הוועדה מדרג ראשון נכות זמנית, אין התייחסות מפורשת בנימוקי ההחלטה לגבי נכות יציבה או שיעורה. אך כאמור, במסגרת הבדיקה וההחלטה של הוועדה מדרג ראשון לגבי שעור הנכות שאינה יציבה נדונים הליקויים מהם סובל הנפגע. בכך נדון גם נושא הנכות היציבה.


הסמכות שהוענקה לוועדה הרפואית לעררים מובנת בשים לב לאופיין של הוועדות. הוועדה מדרג ראשון מורכבת, בדרך כלל, מפוסק רפואי אחד. לעומת זאת, הוועדה הרפואית לעררים מורכבת משלושה רופאים, בדרך כלל בעלי שטחי מומחיות שונים. כך, ניתן לצפות מוועדת העררים שתבצע בדיקה רפואית יותר מקיפה ומעמיקה מזאת של הוועדה מדרג ראשון. הרכב הוועדות מצביע על רצונו של מחוקק המשנה שתיערך בדיקה מחדש על ידי הוועדה הרפואית לעררים ולא רק ביקורת מינהלית על החלטת הוועדה מדרג ראשון.
הדין המתואר תואם את ההלכה במשפט המינהלי, כפי שנקבעה בחקיקה ובפסיקה. כך, סעיף 18 לחוק הפרשנות, התשמ"א - 1981 קובע:

"הסמכה לדון ולהכריע בערר או בהשגה אחרת על החלטה של רשות - משמעה גם הסמכה לאשר את ההחלטה בשינוים או בלא שינוי, לבטלה ולהחליט החלטה אחרת במקומה או להחזיר את העניין עם הוראות לרשות שהחליטה בה".

סעיף 37 לחוק בתי הדין המינהליים, התשנ"ב - 1992 קובע אותה הלכה. על כך כתב השופט יצחק זמיר:13

"הביקורת המינהלית בהשגה רחבה יותר מן המקובל בביקורת שיפוטית על-ידי בית המשפט. ביקורת על-ידי בית המשפט בעניין מסוים מכוונת בדרך כלל לבדוק אם לא נפלה טעות בהחלטה המינהלית; ואילו הביקורת בהשגה נערכת על-פי רוב בדרך של דיון מחדש (de novo) בפרטי העניין, כולם או חלקם, לפי הוראות החוק ונסיבות העניין, והיא מאפשרת 'להחליט החלטה אחרת במקומה' של הרשות שקיבלה את ההחלטה. מסתבר שיש בכך כדי להסמיך את הרשות המחליטה בהשגה להעמיד את שיקול הדעת שלה במקום שיקול הדעת של הרשות שקיבלה את ההחלטה המקורית".


הדיונים של הוועדה הרפואית לעררים דומים הם לבדיקה מחדש בתוך יחידה מינהלית על ידי ועדה גבוהה יותר. ניתן להקיש מהדיון בהשגה מינהלית למקרה של הדיון בוועדות הרפואיות. מכאן ניתן להבין את שיטת הערעור שנקבעה על ידי המחוקק, היינו - הדיון מחדש על ידי הוועדה הרפואית לעררים.
לאור כל האמור לעיל עולה, כי הוועדה הרפואית לעררים רשאית לדון בשאלת קיומה של נכות זמנית ויציבה וזאת, בין אם הוגש ערר על קביעות הוועדה מדרג ראשון לגבי אותם מומים או חוליים, בין אם לאו. על כן, מקום בו הוועדה מדרג ראשון קבעה, כי נכותו של המבוטח אינה יציבה, רשאית ועדה לעררים לקבוע כי נכותו יציבה ואף את שיעורה.

10. הסייג לכלל האמור הוא, כי ועדה רפואית לעררים אינה מוסמכת לדון בנכות יציבה לגבי תקופה שלאחר התקופה לגביה ניתנה ההחלטה על ידי הוועדה מדרג ראשון. לפיכך, אם הוועדה מדרג ראשון קבעה, לשם המחשה, כי נכותו של המבוטח אינה יציבה בתקופה מסוימת רשאית ועדת העררים לאשר קביעה זו או להגיע לידי הסכמה, כי הליך החלמת המבוטח הגיע לידי שיאו באותה תקופה ולקבוע למבוטח נכות יציבה כמו גם את שיעורה. לעומת זאת, ועדה רפואית לעררים המגיעה לידי מסקנה, כי למבוטח נכות יציבה המתחילה לאחר התקופה לגביה החליטה הועדה מדרג ראשון, אינה רשאית לקבוע למבוטח את שיעור הנכות היציבה למועד מאוחר יותר ועליה להחזיר את העניין לועדה מדרג ראשון.
הטעם לאמור הינו, כי הוראות החקיקה מעניקות לנפגע עבודה את הזכות שעניינו ידון בשתי ערכאות. הוועדה מדרג ראשון, במצב שנידון לעיל, לא דנה בשאלה, האם נכות המבוטח היא יציבה אם לאו, בתקופה שלאחר תקופת הנכות הזמנית שנקבעה על ידה. על כן, אילו דנה ועדת העררים בעניין זה, היה המבוטח מפסיד ערכאה אחת. במקרה זה אין מדובר בדיון מחדש אלא בדיון ראשוני. על מנת שתתקיים בדיקה מחדש יש צורך בבדיקה ראשונה.
אכן, כפי שמתאר חברי השופט פליטמן, החזרת העניין לקביעת שיעור הנכות היציבה לוועדה בדרג ראשון היא פחות יעילה מקביעת שיעור הנכות היציבה על ידי הוועדה הרפואית לעררים. אולם לדידי, אין מקום ל"קיצורי דרך'" בכל הנוגע לקביעת נכות יציבה מקום בו הוועדה מדרג ראשון לא דנה בנכות היציבה, או הבלתי יציבה, של הנפגע, שכן החקיקה מעניקה לנפגע זכות ערעור ודיון בשתי ערכאות.


11. בסיכום, הדיון שמקיימת הוועדה הרפואית לעררים הוא דיון מחדש, לרבות בדיקות רפואיות ועיון מדוקדק במסמכים הרפואיים, ולא רק פיקוח מינהלי, כפי שעורך בית הדין כערכאת ערעור. בדיון בערר על החלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון, רשאית הוועדה הרפואית לעררים לקבוע נכות יציבה ואף את שיעורה. לעומת זאת, הוועדה הרפואית לערעורים אינה רשאית לקבוע את שיעור הנכות היציבה לגבי מועד שלאחר התקופה לגביה דנה הוועדה מדרג ראשון.

מן הכלל אל הפרט -
עבל 155/99
12. המשיב, נהג משאית במקצועו, נפגע ביום 31.10.1996 בתאונת דרכים אשר הוכרה כפגיעה בעבודה.
ועדה רפואית מדרג ראשון, בהרכב של שני פוסקים, התכנסה ביום 8.7.1997. המשיב הופיע בפני
ועדה זו ולאחר שבדקה אותו קבעה, כי נותרה למשיב נכות זמנית בשיעור של 60% מיום 1.5.1997 ועד ליום 31.8.1997.
ועדה רפואית מדרג ראשון שניה, מיום 11.9.1997, אף היא בת שני פוסקים, בדקה את המשיב וקבעה, כי לא נותרה למשיב פגיעה אורטופדית (0%) אך קיבלה את חוות דעת הפסיכיאטר וקבעה נכות נפשית זמנית בת 30% מיום 1.9.1997 ועד יום 31.12.1997.
ביום 28.12.1997 הגיש המשיב ערר בגין גובה הנכות הזמנית.
ביום 7.5.1998 אישרה הוועדה הרפואית לעררים את קביעת הוועדה הרפואית מדרג ראשון וקבעה למשיב נכות יציבה בשיעור 0%, החל מ- 1.1.1998.
בית הדין האזורי (השופטת שגיא; בל 010997/98), קיבל את תביעת המשיב וביטל את החלטתה של הוועדה הרפואית לעררים מיום 7.5.1998, וזאת על סמך הלכת רז. מכאן ערעורו של המוסד לביטוח לאומי
.
נכות שאינה יציבה נקבעה למשיב בפעם האחרונה על ידי ועדה שהתכנסה ביום 11.9.1997, לתקופה שסיומה בתאריך 31.12.1997. וועדה רפואית לעררים, מיום 7.5.1998 אישרה את החלטת הוועדה מדרג ראשון, לפיה המשיב סבל מנכות שאינה יציבה עד ליום 31.12.1997 בשיעור שקבעה הועדה מדרג ראשון. משכך, רשאית הייתה ועדת העררים לבחון החלטה זו ולאשרה לגבי התקופה עד ליום 31.12.1997.
עד כאן צעדנו יחד עם וועדת העררים אולם, כאן נפרדות דרכינו. לאור האמור לעיל, בשלב זה הייתה ועדת העררים צריכה לסיים את מלאכתה. וועדת העררים לא הייתה רשאית לקבוע נכות יציבה לתקופה שלאחר 31.12.1997 מן הטעם, שוועדה מדרג ראשון טרם דנה בנכות לתקופה הנ"ל. לאמור, כאשר ועדת העררים קבעה את שיעור נכותו היציבה של המשיב, היא דילגה על השלב הראשון בהליך קביעת נכות המשיב לתקופה שלאחר ה - 31.12.1997, וזאת אף אם מדובר בנכות בת יום אחד בלבד.
אשר על כן, ערעורו של המוסד נדחה במקרה זה בכל הנוגע לקביעת שיעורי נכות יציבה לתקופה שלאחר 31.12.1997.

עבל 156/99
13. המשיב, נהג משאית במקצועו, נפגע ביום 24.3.1996 בתאונת דרכים אשר הוכרה כפגיעה בעבודה. דמי פגיעה שולמו למשיב עד ליום 22.9.1996. ועדה רפואית לעררים קבעה למשיב 100% נכות זמנית לתקופה שבין 23.9.1996 - 30.9.1996 ו - 50% נכות זמנית לתקופה שבין 1.10.1996 - 28.2.1997.
ועדה רפואית מדרג ראשון מיום 2.6.1997, קבעה למשיב המשך נכות זמנית כדלקמן:
30% מיום 1.3.1997 ועד ליום 6.5.1997
100% מיום 7.5.1997 ועד ליום 6.9.1997
50% מיום 7.9.1997 ועד ליום 6.12.1997.
ביום 23.6.1997 הגיש המשיב ערר בגין גובה הנכות הזמנית. הוועדה הרפואית לעררים קיימה שלוש ישיבות, מתוכן שתיים בנוכחות המשיב, וביום 13.5.1998 אישרה את החלטת הועדה הרפואית הנ"ל בנוגע לנכות הזמנית והוסיפה וקבעה למשיב נכות יציבה בשיעור 10% מיום 7.12.1997. בנוסף, הפעילה הוועדה את תקנה 15 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז - 1956 והגדילה את אחוזי הנכות היציבה במחצית. כך, שלבסוף הועמדה נכותו היציבה של המשיב על 15%.
כאמור לעיל, אין מקום להתערב בהחלטתה של הוועדה בעניין הנכות הלא יציבה.
אולם, ועדת העררים לא הסתפקה בכך אלא קבעה למשיב נכות יציבה מיום 7.12.1997 ובכך חרגה מסמכותה. ועדת הערר לא הייתה מוסמכת לקבוע נכות יציבה לתקופה שלאחר 6.12.1997 מן הטעם, כי הוועדה מדרג ראשון טרם דנה בנכות לתקופה הנ"ל.
על כן, גם במקרה זה אנו דוחים את ערעור המוסד בעניין שיעור הנכות היציבה.

עבל 157/99
14. המשיב, פועל במקצועו, נפל מגובה במהלך עבודתו ביום 5.6.1992. דמי פגיעה שולמו למשיב עד ליום 4.12.1992.
ועדות רפואיות שונות קבעו למערער נכויות זמניות שונות כדלקמן:
100% מיום 5.12.1992 - עד ליום 10.12.1992
50% מיום 11.12.1992 ועד ליום 21.2.1993
100% מיום 22.2.1993 ועד ליום 31.1.1994
30% מיום 1.2.1994 ועד ליום 31.1.1995
20% מיום 1.2.1995 ועד ליום 28.2.1996
ועדה רפואית מדרג ראשון, שהתכנסה ביום 22.2.1996, בהרכב של שני פוסקים, קבעה למשיב 10% נכות זמנית מיום 29.2.1996 ועד ליום 31.5.1996. על קביעת הוועדה הנ"ל הוגשו שני עררים לוועדה הרפואית לעררים, האחד מטעם המערער והשני מטעם המשיב. עררו של המערער סב סביב העובדה, שעל אף שחלפה תקופה ארוכה מאז קרות התאונה, טרם נקבעה למשיב נכות יציבה. ועדה רפואית לעררים, שהתכנסה ביום 20.5.1996, קיבלה את עררו של המוסד לביטוח לאומי
וקבעה למשיב נכות יציבה בשיעור 0% החל מיום 20.5.1996.
בעקבות שני ערעורים של המשיב לבית הדין האזורי (תב"ע נו/ 353 - 01), הוחזר עניינו אל ועדה רפואית לעררים בהרכב שונה, אשר חזרה וקיבלה את ערעור המוסד ודחתה את ערעור המשיב. על כך הגיש המבוטח ערעור לבית הדין האזורי (תב"ע נז/ 306 - 01), אשר נתקבל והעניין הוחזר פעם נוספת לוועדה הרפואית לעררים, על מנת שתשקול את עניין הצלקת בירכו הימנית של המבוטח; תסביר כיצד מתיישבת החלטתה לקבל את עררו של המוסד עם החלטתה שלמבוטח נותרה נכות זמנית במועד שהוא מאוחר ממועד הגשת הערר ותסביר מדוע נקבע מועד תום הנכות הזמנית לתאריך 19.5.1996.
ביום 6.5.1998 הגיעה הוועדה הרפואית לעררים למסקנות זהות לאלה שאליהם הגיעה הוועדה מיום 20.5.1996, דהיינו, קבעה למשיב נכות זמנית בשיעור 10% בתקופה שמיום 29.2.1996 ועד ליום 19.5.1996, ונכות יציבה בשיעור 0%, החל מיום 20.5.1996.
על החלטתה של הוועדה מיום 6.5.1998 הוגש ערעור לבית הדין האזורי (ב"ל 1553/98), אשר ביטל את החלטת ועדת העררים, על סמך

פסק דין
רז והחזיר את העניין לוועדה רפואית מדרג ראשון על מנת שתיקבע נכות יציבה. על כך הערעור שבפני
נו.
הוועדה מדרג ראשון קבעה למשיב נכות זמנית עד ליום 31.5.1996 ולא קבעה נכות יציבה. הועדה הרפואית לעררים, אשר דנה בעניין הגיעה למסקנה זהה ועל-כן קבעה נכות יציבה החל מיום 20.5.1996. מכאן, כי הוועדה הרפואית לעררים קבעה נכות יציבה הנוגעת לתקופה, שלגביה דנה הוועדה הרפואית מדרג ראשון. כתוצאה מכך, לא היה מקום להחזיר את העניין לדיון נוסף בוועדה מדרג ראשון בעניין הנכות היציבה. יתרה מזו, בערעורו לועדת העררים ביקש המבוטח שהוועדה תקבע לו נכות יציבה.
מכאן, שדין ערעורו של המוסד להתקבל. אין מקום לבטל את החלטת ועדת העררים, שכן למבוטח נכות יציבה של אפס אחוזים החל מיום 20.5.1996.

עבל 161/99
15. המשיב, עובד ייצור, נפגע ביום 9.12.1997 במהלך עבודתו, עת החליק אל תוך מיכל שעסק בניקויו. דמי פגיעה שולמו למשיב עד ליום 15.2.1998.
ועדה רפואית מדרג ראשון, אשר התכנסה ביום 20.4.1998, קבעה למשיב 15% נכות שאינה יציבה מיום 16.2.1998 ועד ליום 31.8.1998.
ביום 28.4.1998 הגיש המוסד ערר בו טען, כי אין קשר סיבתי בין תאונת העבודה לבין כאבי הגב להם טען המשיב. לטענת המוסד הוכרה פגיעת המשיב בירך ולא הייתה כל הכרה בעניין כאבי הגב.
ועדה רפואית לעררים, אשר התכנסה ביום 12.7.1998, קיבלה את ערר המוסד וקבעה למשיב נכות יציבה בשיעור 0% החל מיום 16.2.1998, מן הטעם ששללה קיומו של קשר סיבתי בין התאונה לבין כאבי הגב ובכך שללה את הנכות בגין ליקוי זה.
הוועדה מדרג ראשון רשאית הייתה לקבוע שלא קיים קשר סיבתי בין התאונה לבין כאבי הגב ושנכותו של המשיב עומדת על 0%. גם ועדת העררים רשאית הייתה לעשות כן, שכן החלטתה נגעה לתקופה לגביה החליטה הוועדה מדרג ראשון. הוועדה מדרג ראשון דנה והחליטה לגבי התקופה שתחילתה בתאריך 16.2.1998 וסופה בתאריך 31.8.1998, ולכן הייתה ועדת העררים מוסמכת לקבוע נכות יציבה החל מיום 16.2.1998.
התוצאה היא, אפוא, כי דין ערעורו של המוסד להתקבל.

עבל 221/99
16. המשיב נפגע בתאונת עבודה ביום 25.8.1994, כאשר תריס ארגז מטען של משאית נפל ופגע בראשו.
מספר ועדות רפואיות דנו בעניינו של המשיב, אולם לענייננו יצוין, כי ועדה רפואית מדרג ראשון, אשר התכנסה ביום 9.11.1997 קבעה, כי אין קשר סיבתי בין התאונה לבין הפגיעה בעין שמאל. בנוסף, קבעה הוועדה למשיב 10% נכות נפשית שאינה יציבה לתקופה שבין ה- 19.9.1994 ועד ליום 31.12.1997.
על הקביעות האמורות עררו הן המערער והן המשיב. וועדה רפואית לעררים, אשר התכנסה ביום 3.3.1998, קיבלה את ערר המוסד וביטלה את הנכות בגין הפגיעה הנפשית. עם זאת, קבעה הוועדה, כי יש קשר סיבתי בין התאונה לבין הפגיעה בעין וקבעה למשיב 5% נכות יציבה בגין פגיעה זו החל מיום 18.9.1994.
הוועדה מדרג ראשון קבעה נכות זמנית לתקופה שסיומה בתאריך 31.12.1997, ועל כן הוועדה הרפואית לעררים הייתה רשאית לקבוע נכות יציבה החל מיום 18.9.1994. יתרה מזו, מהחלטת הוועדה הרפואית מדרג ראשון עולה, כי היא דנה הן בשאלת הנכות הזמנית והן בשאלת הנכות היציבה, מאחר ודחתה קיומה של נכות כלשהי לגבי פריט אחד. על כן, דין הערעור של המוסד להתקבל. אין מקום להתערב בהחלטת הוועדה הרפואית לעררים.
נוסיף, כי הוועדה מדרג ראשון הייתה מוסמכת להחליט, אם קיים או לא קיים קשר סיבתי, וכך גם הייתה מוסמכת ועדת העררים.

עבל 315/99
17. המשיב, שהועסק כמחסנאי, נפגע במהלך עבודתו כאשר נפל מגובה ביום 6.7.1997. ועדה רפואית מדרג ראשון, אשר התכנסה ביום 25.11.1997, קבעה למשיב 20% נכות זמנית לתקופה שבין 29.11.1997 ועד ליום 31.3.1998.
ביום 8.12.1997 הגיש המוסד ערר על החלטת הועדה הנ"ל. ועדה רפואית לעררים, אשר התכנסה ביום 23.2.1998, לא הצליחה להגיע לידי מסקנה ברורה האם הפגיעה של המשיב נגרמה כתוצאה מתאונה אולם, החליטה לאפשר למשיב " ליהנות מהספק" וקבעה לו נכות יציבה בשיעור של 10% החל מיום 22.2.1998.
מכיוון שהוועדה מדרג ראשון דנה בתקופה שסיומה בתאריך 31.3.1998 הייתה ועדת העררים רשאית לקבוע נכות יציבה החל מיום 22.2.1998.
מכאן, כי דין ערעורו של המוסד במקרה זה להתקבל.

סוף דבר
18. מן הטעמים שפורטו לעיל, באתי לידי מסקנה כי דין הערעורים של המוסד לביטוח לאומי
בחלק מההליכים להידחות (עבל 155/99, עבל 156/99).
בהליכים האחרים (עבל 161/99, עבל 221/99 עבל 157/99, עבל 315/99) באתי לידי מסקנה, כי דין הערעורים של המוסד להתקבל.
לדידי מן הראוי לקבוע, כי אין צו להוצאות במקרים בהם הערעורים נתקבלו. אולם, במקרים בהם הערעורים נדחו המוסד לביטוח לאומי
ישלם לכל משיב שהיה מיוצג הוצאות משפט בסך 2,500 ₪ בתוספת מע"מ.

סגנית הנשיא א' ברק
:
חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 מגדיר דרגת נכות יציבה ודרגת נכות שאינה יציבה:

הגדרות
103(א) לענין חוק זה -
...
"דרגה יציבה", של נכה עבודה - דרגת נכות שאינה לזמן מוגבל ואינה זמנית;
"דרגה שאינה יציבה", של נכה עבודה - דרגת נכות שהיא לזמן מוגבל או זמנית.

הסמכות לקבוע את דרגת הנכות היציבה וזו שאינה יציבה הוא בידי רופא מוסמך או ועדה רפואית, היא ועדה רפואית מדרג ראשון:

סימן ו': קביעת דרגת נכות
קביעת דרגת נכות

118(א) רופא או ועדה רפואית יקבעו לפי כללים שנקבעו בתקנות -

(2) את דרגת הנכות לענין סימן זה, לפי מבחנים ובהתאם לעקרונות שהשר קבע לאחר התייעצות עם שר הבריאות.

על קביעת רופא או ועדה רפואית רשאי כל צד לערור בפני
ועדה רפואית לעררים
122(א) הרואה עצמו נפגע מהחלטה של רופא או של ועדה רפואית, רשאי, בתנאים שנקבעו, לערור עליה לפני הועדה הרפואית לעררים.

על סמכויותיה של הועדה הרפואית לעררים יש ללמוד קודם לכל מעצם מהותה, היינו מהיותה ועדה הדנה, לבקשת צד, בערעור על קביעה קודמת. ככזו היא טריבונל שיפוטי הדן בעררים. בהיותה טריבונל שיפוטי הדן בעררים עליה לנהוג ככזו. לא מדובר בבחינה של החלטה מינהלית, בהשגה על החלטה מינהלית, אלא בביקורת שיפוטית. טריבונל כזה אינו רשאי לדון בעניינים אולטרה פטיטה, בעניינים שכלל לא הובאו בפני
ו. בכך שונה הדבר מאותם עניינים שהובאו על ידי יצחק זמיר בספרו וצוטטו על ידי הנשיא בחוות דעתו. יצחק זמיר דן בסעיף 18 לחוק הפרשנות, ה'תשמ"א-1981, שזו לשונו -

"הסמכה לדון ולהכריע בערר או בהשגה אחרת על החלטה של רשות - משמעה גם הסמכה לאשר את ההחלטה בשינויים או בלא שינוי, לבטלה ולהחליט החלטה אחרת במקומה או להחזיר את העניין עם הוראות לרשות שהחליטה".

השגה היא ביקורת מינהלית. אליה מתייחס י' זמיר. כזוהי השגה על החלטת פקיד שומה בעניין מס ערך מוסף או הפקיד הדן במס שבח. נבחן לדוגמא את ההשגה על פי חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1976. חוק זה דן בשניים - בערעור או ערר מחד ובהשגה על שומה מאידך. סעיף 74(ה) לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1976 קובע -

ה) הגשת ערעור או ערר לפי סעיף זה אינה באה במקום הגשת השגה לפי סעיף 82 .....

על ההבחנה בין השניים ניתן ללמוד גם מכותרתו של פרק י"ב: "קביעה, שומה, השגה וערעור". היינו יש אפשרות של ערעור על שומה אך יש גם אפשרות להשיג עליה לפי סעיף 82 לחוק:
השגה

82(א) החולק על שומה רשאי להשיג עליה בכתב מנומק לפני המנהל תוך שלושים יום לאחר שהומצאה לו הודעת השומה או תוך מועד מאוחר מזה שהתיר המנהל מטעמים מיוחדים.
השגה מנהלית היא השגה לרשות המנהלית שלה הסמכות להחליט כאשר ההשגה היא על פקיד הכפוף לאותה רשות מנהלית. אותה רשות מנהלית רשאית לבחון את העניין de novo.
שונה הדין בערר או ערעור, כגון בענייננו, כי אז בית דין מנהלי מפעיל ביקרות שיפוטית על החלטת רשות מנהלית. נכון הדבר שלא מדובר בביקורת שיפוטית של בית משפט. הגמישות בפרוצדורה גדולה יותר כאשר מדובר בבית דין מנהלי. סמכויותיו של בית דין מנהלי של ערעור רחבות יותר. על מנת לבחון את סמכויותיו של בית דין מנהלי הדן בערעור או ערר עלינו לבחון את מהותה של הזכות לערער ואת תכליתה.

זכות הערעור
זכות ערעור על פי חוק היא זכות מהותית. זו היתה מאז ומתמיד גישת בתי המשפט. לא רק זאת. ישנן מדינות בן זכות הערעור היא אף חוקתית. ד"ר שלמה לוין בספרו "תורת הפרוצדורה האזרחית, מבוא ועקרונות יסוד" (ירושלים, 1999) מפנה אל המשפט הבינלאומי הפומבי. כן הוא מפנה לאמנות הקובעות זכות גישה לבתי המשפט - אל ההצהרה האוניברסלית על זכויות האדם, 1948, הקובעת זכות גישה יעילה לרשויות השיפוט לכל אדם כאשר במדינות מסוימות הזכות מעוגנת בחוקתן. באמנה האירופית לזכויות האדם וחירויות היסוד יש קביעה מפורשת בנדון. כשקיימת לאדם זכות ערעור זוהי זכות מהותית. על מהות זו יש להגן תוך בחינת תכליתו של מוסד הערעור. מקובל עלי שכללי הפרוצדורה בערעור לועדת ערר מנהלית גמישים יותר. השאלה היא מה מידת הגמישות שיש לועדה לערערים. הגמישות היא לדון בכל האספקטים של עניין בגינו פנו לועדה. אך ועדת עררים מנהלית לא רשאית, לשם דוגמא, כאשר מערערים אליה באשר לגובה פיצויים לתת צו מניעה. כאשר הוא מחליט לתת צו מניעה למרות שהערעור נסב על גובה פיצויים בלבד, הוא מונע מצד זכות ערעור בנושא שכלל לא פנה לועדה בגינו. מעבר לכך הצד השני לא מוכן לדיון בשאלה זו. כך יוצאים שני הצדדים נפגעים.

היקף הסמכות הנתונה לועדה הרפואית לעררים
עתה אבחן את היקף סמכויותיה של הועדה הרפואית לעררים. אלה קבועים בתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז-1956. תקנה 30 לתקנות אלה קובעת:

30. ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הועדה, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד.

על פי תקנה זו רשאית הועדה הרפואית לעררים לשנות או לבטל את החלטת הועדה מדרג ראשון וזאת גם אם לא נתבקשה לכך. ברם את הגמישות הזו יש להגביל . גבולותיה - הועדה הרפואית לעררים רשאית לשנות את החלטת הועדה מדרג ראשון עד גבול מסוים, כללי הפרוצדורה בה גמישים יותר. הגבול אותו אין לאפשר לה לעבור - אין ועדת ערר רשאית לפגוע בזכות המהותית לערער. אין הועדה רשאית למנוע מצד זכות ערעור. כך רשאית הועדה הרפואית לעררים, לשם משל, להתערב בגובה אחוזי הנכות כאשר מי מהצדדים ערער על גובה האחוזים גם אם הערעור היה בטענה שאחוזי הנכות שנקבעו נמוכים מדי והועדה מחליטה שהם גבוהים מדי. במקרה כזה כבר הביע הדרג הראשון את דעתו באשר. הוא דן בדרגת הנכות. לכן אם הנכה ערער על כך שאחוזי הנכות שנקבעו לו נמוכים מדי, רשאית הועדה לדון בעניין, ולקבוע גם שהם גבוהים מדי.


בגין העובדה שכשמדובר בנכות, היינו, ברמת בריאות גופנית של נכה אשר משתנה מעת לעת, אני מרחיקה לכת ואומרת שכשהערעור הוא על אחוזי נכות לא יציבה רשאית הועדה הרפואית לעררים לקבוע כי לא מדובר עוד בנכות לא יציבה וכי יש לבחון את הנכות היציבה. הנימוק הוא ענייני והוא תואם את התכלית. יתכן מאד שכאשר הנכה נבדק על ידי ועדה רפואית מדרג ראשון נכותו אכן היתה עדיין לא יציבה והמוסד לביטוח לאומי
על כן לא מצא לנכון לערער בשאלת יציבות הנכות. ברם עד לבדיקה בפני
הועדה הרפואית לעררים היתה נכותו כבר יציבה. אין על כן כל טעם שהועדה הרפואית לעררים תבחן את אחוזי הנכות הלא יציבה. היא רשאית לקבוע שהנכות יציבה ועל כן יש עתה לבדוק את אחוזי הנכות היציבה.
ברם בקבעה זאת אין היא רשאית למלא את מקומה של הועדה הרפואית מדרג ראשון ולקבוע את דרגת הנכות היציבה. בכך היא פוגעת בתכלית זכות הערעור, מאחר ובאשר לגובה אחוזי הנכות היציבה לא תהיה לאף אחד מהצדדים הזדמנות לערער. על כן משהועדה הרפואית לעררים מוצאת כי מדובר כבר בנכות יציבה, אין היא חייבת ואף אינה מסוגלת עוד לבחון את גובה אחוזי הנכות הבלתי יציבה. עליה להחזיר את העניין לועדה מדרג ראשו שתדון בגובה אחוזי הנכות היציבה. בכך לא נפגעת זכות הערעור של אף אחד מהצדדים. אך בקבעה כבר את דרגת הנכות היציבה נפגעת זכות הערעור של שני הצדדים באשר לגובה הנכות היציבה.
מעבר לעובדה שבעשותה כך היא מונעת מצד זכות ערעור, הרי תוצאה אינצדנטלית היא שהצדדים שניהם לא מוכנים לטענות בעניין גובה אחוזי הנכות היציבה. לא על כך נסב הערעור.
הנה כי כן אין לקרוא לתוך סעיף 30 הנ"ל יותר ממה שיש בו. הועדה הרפואית לעררים רשאית אכן, כאשר מוגש לה ערעור, לשנות את ההחלטה של הועדה הראשונה. אך אין להרחיב סמכות זו לכך שהועדה רשאית לשלול מתובע או מהמוסד לביטוח לאומי
זכות ערעור (ראה דב"ע נז/18-01 שמעון רז - המוסד לביטוח לאומי
, עבודה ארצי, כרך לא(3), 183).

בג"צ וייס
ההלכה של בית הדין הארצי לעבודה בעבר אכן היתה כפי שציינתי - הועדה הרפואית לעררים רשאית לדון רק באותם עניינים עליהם נסב הערעור שבפני
ה (דב"ע נז/21-01 המוסד לביטוח לאומי
- הדר יונס דראושה - טרם פורסם והפסיקה המובאת שם). ההלכה שונתה בעקבות בג"צ וייס (בג"צ 296/83 וייס נ. הועדה הרפואית לעררים על פי תקנות מס הכנסה (קביעת אחוזי נכות) אשר פורסם בפד"א יב, 95). אותו עניין דן בתקנה הנוגעת לועדה רפואית לעררים בעניין קביעת דרגת נכות לצורך מס הכנסה. התקנה בנוסחה דומה לתקנה 30 הנ"ל. באותו עניין העלה העותר בערעורו בפני
הועדה את קביעת אחוזי הנכות לגבי חלק מהחוליים בם לקה, אולם ועדת העררים התייחסה בקביעותיה לכל המומים והחוליים, היינו, גם לאותו חלק מהחוליים והמומים לגביהם לא הוגש על ידי העותר ערעור לועדה הרפואית לעררים. מ"מ הנשיא שמגר קבע, כי בעצם הבאת הערעור בפני
הועדה

נפרשת בפני
ערכאת הערעור המסכת כולה, וחוות הדעת הרפואית שהיא פרי בדיקתו ובחינתו של הנושא על ידי ועדת ערעורים, יכולה להתייחס למצבו הרפואי של העורר ולבטא את הממצאים של ועדת ערעורים, ללא הגבלה של שיקול דעתה על ידי היקפו של הערעור שהוגש על ידי העורר.

לאחר אותו

פסק דין
שינה בית הדין הארצי לעבודה את פסיקתו (ראה למשל דב"ע שן/23-01 יצחק שמש - המוסד לביטוח לאומי
פד"ע כב, 195; דב"ע נה/13-01 נאום פורינסון - המוסד לביטוח לאומי
, פד"ע כח, 561 ופסיקה רבה נוספת אשר נפסקה לאחר פסק הדין בעניין וייס).
אלא שענייננו שונה בתכלית. בכל אותם מקרים שנדונו בבית הדין דובר במספר נכויות בן דנה הועדה מדרג ראשון, כאשר הערעור לועדה הרפואית לעררים הוגש רק לגבי חלק מהן, והועדה, מכוח סמכותה לפי תקנה 30 הנ"ל דנה גם בעניינים בם דנה הועדה מדרג ראשון אך עליהם לא הוגש ערעור. כך היה גם בבג"צ בעניין וייס.

הנה כי כן הודה לעררים שמוגש בפני
ה ערעור על גובה אחוזי הנכות השמניים רשאית לדון בגובה אחוזי הנכות. היא גם רשאית להביע את דעתה לפיה יש כבר מקום לקבוע נכות צמיתה ולא זמנית. אך בעשותה כן עליה להחזיר את העניין לועדה מדרג ראשון על מנת לקבוע מהי הנכות הצמיתה. כך לא תמנע מצד, המוסד לביטוח לאומי
או הנכה, זכות ערעור באשר לגובה אחוזי הנכות הצמיתה.

השופט פליטמן
1. בניגוד לדעה שרווחה עד למתן

פסק דין
רז, הולך ומתבהר עתה, כי הוועדה הרפואית לעררים איננה מוסמכת עוד לקבוע דרגת נכות יציבה לנכה, אשר הוועדה מדרג ראשון קבעה לו דרגת נכות זמנית, למרות שהיא נתבקשה בערר שהוגש לה, לקבוע לו דרגת נכות יציבה דווקא.

מוועדת העררים ניטלה אפוא אותה סמכות וזאת משלושה טעמים:

ראשית - משום, שהנכה זכאי, שכל עניין ועניין הרלבנטי לקביעות דרגת נכותו, יידון פעמיים. קודם אצל הוועדה מן הדרג הראשון ולאחר מכן בפני
הוועדה לעררים, לבל תאבד לו ערכאת ערעור רפואית, וזכות הערעור, כידוע, היא זכות מהותית, (דעתה של חברתי סגנית הנשיא א' ברק
).

שנית - היא נטולת סמכות לעשות כן, אך ורק בערר על דרגת נכות זמנית לקביעת דרגת נכות יציבה, כיוון ש"המחוקק חיווה את דעתו בזכות קיומן של שתי דרגות נכות שונות זו מזו, דרגת נכות צמיתה ודרגת נכות שאינה צמיתה", (דעתו של חברי השופט רבינוביץ).

שלישית - היא נטולת סמכות לקבוע דרגת נכות יציבה, אשר מועד תחולתה הינו, לאחר תום מועד דרגת הנכות הזמנית שקבעה הוועדה מדרג הראשון, (דעתו של חברי הנשיא אדלר).

אם כך או כך מטעם זה או אחר, מתבהר והולך כאמור, כי בערר על דרגת נכות זמנית מאבד הנכה ערכאה רפואית, אם הוועדה לעררים קובעת לו דרגת נכות יציבה.
כך מתברר, ואנחנו, מדוע לא נודה, פשוט לא ידענו.

לא ידענו זאת, בלכתנו אחר בית הדין הארצי לעבודה, שפסק כבר בראשית דרכו, "שאין ממש בטענות אלה", כיוון "שהמחוקק הביא בחשבון שגם הוועדה לעררים היא ועדה רפואית הבודקת את מצבו של נפגע מחדש ועומדת על מצבו הרפואי במעמד הבדיקה או בדיון מחדש. מכאן גם שהיה צורך להקנות לה את כל הכלים שניתנו לוועדה הרפואית הראשונה". (דב"ע לא/11-0 עצמון - המוסד לביטוח לאומי
פד"ע ב' 81).

לא ידענו זאת, משסברנו, כפי שפסק בית המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק, כי "על פי נוסחן של התקנות ועל פי מהותו של העניין, היינו עקב הבאתו של ערר או השגה בפני
דרג ערעורי, נפרשת בפני
ערכאת הערעור המסכת כולה וחוות הדעת הרפואית, שהיא פרי בדיקתו ובחינתו של הנושא על-ידי ועדת העררים, יכולה להתייחס למצבו הרפואי של העורר ולבטא את מימצאיה של ועדת העררים ללא כפיתה או כבילה של שקול דעתה על פי היקפו של הערר שהוגש על ידי העורר" (בג"ץ 296/83 וייס נגד הוועדה הרפואית לעררים על-פי תקנות מס הכנסה, לא פורסם).

אנחנו, שהלכנו שולל בנתיב הפסיקה הקודמת, טעינו, מילא; אך מה לגבי כל אותם הנכים, אשר למעלה משנות דור נגזלה מהם, לדאבון לב, ערכאה רפואית שלמה עם זכות הערר עליה, וזכות הערעור כידוע היא זכות מהותית? לגביהם, מן החובה, לשוב ולנסות לפחות, לומר כמה מילים לצידוק הדין, הקודם כמובן, מעבר לאשר נאמר על ידנו בפרשת רז.

2. א. תכלית תשלומה של גימלת הנכות לנפגע בעבודה - הינה תכלית
סוציאלית. הדרך שהותוותה בדין למימוש אותה תכלית - הינה ע"י תשלום גימלה הנגזרת מדרגת הנכות. דרגת הנכות נקבעת ע"י הוועדה הרפואית.
האמור - מובן מאליו. מסקנתו - שככל שמתעכבת לריק קביעת דרגת נכותו של נפגע בעבודה על ידי הוועדה הרפואית, כך מסוכלת תכליתו הסוציאלית של החוק. הדבר בולט במיוחד כשמדובר בקצבת נכות לנפגע בעבודה הדרושה לו לקיומו היומיומי.

אשר על כן, קביעת דרגת נכות לנפגע בעבודה, במהירות וביעילות, הינה תנאי לקיום תכליתו הסוציאלית של החוק.

לאור האמור, נקבע בדין הליך פשוט ויעיל לקביעת דרגת הנכות. לפיו, הנכה נבדק אצל שתי ועדות בדיקה, זו מן הדרג הראשון וזו של העררים במקרה שמוגש ערר. אותה ועדת בדיקה של העררים, "רשאית לאשר את החלטת הוועדה מהדרג הראשון לבטלה או לשנותה בין שנתבקשה ובין שלא נתבקשה בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד, [תקנה 30 לתקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה) התשט"ז-1956]. "אם וועדת העררים מגיעה תוך כדי הבדיקה הרפואית לכלל מסקנה, שעניין כלשהו שנדון בפני
הדרג הראשון אינו מקובל עליה, או טעון ביטול או שינוי .. הרי, הסמכות בידה ללא כל קשר לנוסחו של הערר ואין ליראות בכך חריגה מהתחומים שהותוו לה בתקנות", (בג"ץ וייס הנ"ל).

ב. בקביעתה את דרגת הנכות היציבה על פי האמור, אין הוועדה לעררים "עושה קיצור דרך" כביטויו של הנשיא בדעתו, אלא הולכת היא בדרך שנקבעה לה בדין לקביעת דרגת הנכות לנפגע בעבודה. לכן, אין לכבול ידיה באורח מלאכותי, לקביעת דרגת הנכות אך ורק עד למועד, שבו הסתיימה הנכות הזמנית אשר קבעה הוועדה מן הדרג הראשון.
באורח הפשוט והיעיל הזה פעלו הועדות לעררים משך עשרות בשנים מבלי שנשמעה טרוניה על הסירבול באורח פעולתן. היפוכו של דבר מחמת הפשטות והיעילות בו הן פועלות, נקבע בחוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים התשל"ה-1975, (סעיף 6(ב) לחוק), כי דרגת נכות שנקבעה על ידי הוועדה בגין תאונה בעבודה שהיא גם תאונת דרכים - תחייב לצורך תביעה על פי חוק הפיצויים לנפגעי תאונות דרכים.

ג. ראוי לאבחן בין אופן קביעת דרגת הנכות על פי המבחנים והתקנות, לבין זכות הערר וסמכות הוועדה לעררים. עמדתי על כך בפרשת רז. אוסיף על כך, למען שלמות התמונה, כי לא רק בקביעת דרגת נכות זמנית, מוסמכת הוועדה לקבוע שיעורה מעבר לשיעור הקבוע במבחנים, אלא אף בקביעת דרגת נכות יציבה על פי תקנה 15, ובקביעת דרגת נכות שלא על פי המבחנים בהתאם לתקנות 14 ו-31(ב). למרות זאת, בכל המקרים הללו, אין חברי השופט רבינוביץ מוצא צידוק להגביל סמכותה של ועדת העררים לקבוע את דרגת הנכות, חרף העובדה, שמבחינת טעמו להגבלתה, אין כל הבדל בין המקרים.

ד. בעקבות מציאת הערכאה האבודה, מבקשים לחדש עלינו הלכה, שתפגע במימוש תכליתו הסוציאלית של החוק, תאריך ללא צידוק וללא צורך את אופן ומשך קביעת דרגת הנכות ע"י הוועדות. כל זאת בפרוצדורה, שאין לה זכר בדין ולא בכדי, אשר לפיה - על ועדת הבדיקה לעררים, שחבריה, מה לעשות, הם רק רופאים לבחון משפטית את החלטת ועדת הבדיקה מן הדרג הראשון כפי שעשו חברי השופטים ולהחזיר לבחינת הדרג הראשון כל עניין שלא דן בו, למרות שאין כל מניעה, שועדת הערר תחליט בו בעצמה; הכל כאילו מדובר בהליך ערעור רגיל בין שתי ערכאות שיפוטיות (לדעתה של חברתי השופטת ברק).

חידוש ההלכה, לפיו נמצאה הערכאה החסרה, חסרונו באיבוד אבחנת היסוד הנושנה, בין ערכאת ערעור שיפוטית לוועדת בדיקה עליונה; ואין להעתיק אוטומטית את הכללים היפים ליחס בין ערכאות שיפוטיות ליחס בין ועדות הבדיקה, פן יתערב ע"י כך מין בשאינו במינו.

ה. על פי הילכת ראשונים, ועדת העררים באה למעשה במקומה של הוועדה מהדרג הראשון היא בודקת את הנכה מחדש וקובעת את דרגת נכותו בדיוק כמוה. לשתיהן על פי דין אותן סמכויות בדיקה.

אין חולק וכאן אני תמים דעים עם דעתה של חברתי השופטת ברק, כי זכות הערעור הינה זכות מהותית.
לאור האמור נשאלת השאלה - מדוע לפגוע בזכות הערר של העורר ולמנוע בעדו מלהביא לדיון והכרעה בפני
ועדת העררים את הענינים שהוא מבקש להביא ישירות בפני
ה? יתרה מזו - מדוע לפגוע בסמכותה של הוועדה לעררים מלדון בכל אשר נתבקשה לדון והיא מוסכמת לדון בו על פי דין?
בענינים אלה הרחבנו הדיבור בפרשת רז ואיננו מוצאים טעם לחזור על האמור שם.

3. לעיתים, אין טוב מהבאת דוגמה ממחישה, להבהיר, את אשר מתקשים להסביר תאורטית. לפיכך יתואר הסצנריו השכיח הבא, לאשר יקרה בועדות בעקבות החידוש ההלכתי בדבר הערכאה החסרה:
לנכה נקבעה דרגת נכות זמנית על ידי הוועדה מהדרג הראשון. המוסד לביטוח לאומי
מגיש ערר לוועדת העררים על אותה הקביעה, מן הטעם, שיש לקבוע לנכה דרגת נכות יציבה. במועד הנקוב לכך מוזמן הנכה להופיע בפני
הוועדה לעררים. הוא מתייצב בפני
ה, כרגיל. הוועדה שומעת תלונותיו וטענותיו, כרגיל. היא בודקת אותו וקובעת מימצאי בדיקתה, כרגיל. היא אפילו מעיינת בצילומים כרגיל, וכרגיל מתייחסת לכל החומר הרפואי שבפני
ה.
אך בבוא אותה ועדה, אם הגיעה לכלל מסקנה כי דין הערר להתקבל, לקבוע כרגיל את דרגת הנכות, באורח הטבעי והמתבקש ממהלך הדברים, בא חידוש ההלכה בדבר הערכאה החסרה ועוצר בעדה מלקבוע, את אשר אין כל מניעה שתקבע. על-פי אותו חידוש, מוסמכת הוועדה לקבוע רק, כי לנכה דרגת נכות יציבה. אך לקבוע את שיעורה של אותה דרגת נכות - אין היא מוסמכת. לשם כך, עליה להחזיר את עניינו לועדה מהדרג הראשון, אשר סברה, בדיוק הפוך ממנה, כי לנכה דרגת נכות זמנית, כדי שאותה וועדה מהדרג הראשון תקבע לו הפעם דרגת נכות יציבה.
על מנת שלא לסבך ולהקשות, נניח, כי הוועדה מהדרג הראשון האנוסה עתה על פי דין לקבוע את דרגת נכותו היציבה של הנכה, אכן תעשה כן ולא תסטה ימין או שמאל בהחלטתה, למרות שאפשר שהיא סבורה עדיין שלנכה נכות זמנית, ונניח שהיא גם לא תדון בעניינים נוספים שיעלה הנכה בפני
ה, אלא תתמקד אך ורק בדרגת נכותו היציבה. במקרה שכזה, כלום אפשר לסבור, כי המוסד, שביקש בעררו כי הוועדה לעררים דוקא, תקבע את דרגת נכותו היציבה של הנכה - לא יערור אליה בשנית? והנכה, המבקש להשאיר דרגת נכותו הזמנית, כלום לא יערור אליה אף הוא אם נקבעה לו דרגת נכות יציבה?
כיוון שכך יקרה - יהא על הוועדה לעררים לדון בשנית בדרגת נכותו היציבה של הנכה ולקבוע את שיעורה, למרות שכאמור, לא היתה כל מניעה שהיא תעשה זאת מלכתחילה, מבלי לשלחו לסיבוב הופעות בפני
הוועדות במצוות ההלכה המחדשת.

סירבול הליך קביעת דרגת הנכות באופן שכזה, ממחיש עד כמה חידוש ההלכה בדבר הערכאה החסרה, מוסיף למעשה ערכאה מיותרת.

4. משנמצאה הערכאה האבודה, חבל להשאיר חידוש ההלכה שבה, בגדרו המצומצם של ערר על נכות זמנית לוועדה לעררים בנפגעי עבודה, מבלי לבחון, ולו על קצה המזלג, את ההשלכות מעבר לכך. אשר על כן, אם ההגיון המשפטי גוזר, שכל עניין ועניין הכרוך בקביעת דרגת הנכות יידון הן על ידי הוועדה מהדרג הראשון והן של העררים, אזי:

א. אם הוועדה מהדרג הראשון, קבעה לנכה דרגת נכות יציבה, והוגש ערר לוועדת העררים בנימוק, שהיה עליה לקבוע לו דרגת נכות זמנית - רשאית הוועדה לעררים, אם היא סוברת שיש לקבל את הערר, לקבוע אמנם שנכותו היא זמנית, אך לשם קביעת שיעורה של אותה הנכות עליה להחזיר העניין לדרג הראשון.

אם הוועדה מהדרג הראשון שללה קיומו של קשר סיבתי בין פגימה מסוימת לתאונה בעבודה, והנכה עורר על כך לוועדת העררים - מוסמכת אותה ועדה לקבוע קיום קשר סיבתי בין הפגימה לתאונה, אך אין היא מוסמכת לקבוע את דרגת הנכות בגין קיומו של אותו הקשר.

אם הוועדה מדרג ראשון, דנה בהיבט אחד של הפגימה, למשל היבטה האורטופדי, אך היא לא דנה בהיבט אחר שלה, למשל היבטה הנויורולוגי; אזי הוועדה לעררים אליה ערר הנפגע בעבודה, מוסמכת אמנם לקבוע, כי יש לו נכות נוירולוגית עקב התאונה בנוסף לנכותו האורטופדית, אך לשם קביעת שיעורה של הנכות הנוירולוגית עליה להחזיר העניין לוועדה מהדרג הראשון.

אם הוועדה מן דרג הראשון, לא דנה בהפעלת תקנה 15 או לא בחנה יישום אחת משלושת חלופותיה, ועל כך הוגש ערר; כי אז, לקבוע כי יש להפעיל את התקנה - מוסמכת הוועדה לעררים, אך שיקול הדעת לקבוע את שיעור ההפעלה - ניטל ממנה, אלא אם יוגש אליה ערר שני על החלטת הדרג הראשון.

ב. דרגת הנכות היא אחת ואילו הפגימות מרובות.
במקרה של נכה שפגימותיו מרובות, כשלגבי חלקן סבורה הוועדה מהדרג הראשון כי נכותו היא זמנית ולגבי חלקן היא סבורה, כי לא נותרה לו כל נכות או שדרגת נכותו יציבה; ועל החלטתה זו עוררים הנכה והמוסד לוועדת העררים; והוועדה לעררים מחליטה את אשר היא מחליטה ועל החלטתה מוגש ערעור לבית הדין לעבודה - במקרה רגיל שכזה, יווצר מצב של בוקה ומבולקה, של פיצול הדיון בפגימות השונות בין הועדות הרפואיות מהדרג הראשון וזו של העררים, במקום שדרגת הנכות בכללותה, בגין הפגימות כולן, תידון ותוכרע באחת, על ידי ועדה אחת - הוועדה הרפואית לעררים.

ג. חידושה העקרוני של הילכת הערכאה החסרה, ככל שמדובר בנושאים שבתחום סמכותנו - מצדיק יישומה מעבר לענף ביטוח נפגעי עבודה; למשל - בביטוח נכות כללית בקביעת דרגת נכות רפואית או דרגת אי כושר, בקביעת מוגבלות בניידות על פי הסכם הניידות, בקביעת דרגת נכות על פי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, בקביעת דרגת נכות על פי חוק התגמולים לאסירי ציון ובני משפחותיהם, ובקביעת דרגת נכות על-פי חוק התגמולים בדבר פיצוי נפגעי גזזת, וכו'.

5. אסור לה, להלכה משפטית, שתהיה נתוקה מהמציאות. הסקירה החטופה שהובאה, להראות היקף היריעה של חידוש ההלכה לאור השלכותיה, מצביעה, עד כמה יש להיזהר מפניה לאור משמעויותיה. משמעויות של סיבוך וסירבול בקביעת דרגת הנכות באופן הפוגע ישירות ביישום תכלית החוק ולפיכך פוגע בנכים עצמם.

גובר החשש כי גזרת הערכאה החסרה, תהא מבחינת ציבור הנכים חידוש הלכה, שספק אם הוא יוכל לעמוד בו.

6. סיכומו של דבר, אם דעתי היתה נשמעת, דין הערעורים שהגיש למוסד לביטוח לאומי היה להתקבל ללא חיוב המשיבים בהוצאות.

התוצאה: הוחלט ברוב דעות, כי התוצאה היא כפי שנקבעה בפסק דינו של הנשיא. התוצאה אליה הגיע הנשיא לגבי כל משיב ומשיב נתמכת על ידי חבר מותב אחד, אם כי מנימוקים אחרים.
ניתן היום, י"ד חשון, תשס"ב ( 31 אוקטובר, 2001 ) בירושלים ויישלח לצדדים.
הנשיא ס' אדלר
סגנית הנשיא א' ברק
השופט י' פליטמן


1 דב"ע נז/ 18 - 01 שמעון רז- המוסד לביטוח לאומי
(טרם פורסם, ניתן ביום 23.6.1998).
2. תקנות הביטוח הלאומי (קביעת דרגת נכות לנפגעי עבודה), התשט"ז - 1956
30. סמכות ועדה לערעורים
(א) ועדה לערעורים רשאית לאשר החלטת הועדה, לבטלה או לשנותה, בין שנתבקשה לעשות זאת ובין שלא נתבקשה, בין שהמערער הוא הנפגע ובין שהוא המוסד.
(ב) ...
3 בג"ץ 296/83 וייס נ' הוועדה הרפואית לעררים על פי תקנות מס הכנסה (קביעת אחוזי נכות) פד"א יב 95
4 118. קביעת דרגת נכות
א) רופא או ועדה רפואית יקבעו לפי כללים שנקבעו בתקנות:
(1) אם הנכות נובעת מהפגיעה בעבודה ובאיזו מידה;
(2) את דרגת הנכות לעניין סימן זה, לפי מבחנים ובהתאם לעקרונות שהשר קבע לאחר התייעצות עם שר הבריאות
(3) ...

119. דרגת נכות שאינה יציבה
על אף הוראות סעיף 118 רשאים הרופא או הועדה הרפואית לקבוע דרגה שאינה יציבה, אף בשיעור העולה על הקבוע במבחנים, ובלבד שהשיעור לא יעלה על 100% והוא יכול להיות מלפני היום שבו נקבע, ולעתיד לא יהיה ליותר משנה אחת מהיום שבו נקבע.
122. ערר
(א) הרואה עצמו נפגע מהחלטה של רופא או של ועדה רפואית, רשאי, בתנאים שנקבעו, לערור עליה לפני הועדה הרפואית לעררים.
(ב) ...

5 ראה: פרופ' חיים רינג, "מושגי יסוד: לקות, מוגבלות, נכון", הערכת נכות, תפקוד וכושר עבודה, עורכים: ח', רינג, י' ריבק, ש' מלמד וא' בורובסקי, הוצאת דיונון, 2001, ע' 13.
6 ראה: סעיף 5 לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח- 1998.

7 לתיאור מפורט ראה: ס' אדלר
ו-ר' בר"ג-הירשברג, "ועדות רפואיות במסגרת הביטוח הלאומי - היבטים משפטיים", בספר הערכת נכות, תפקוד וכושר עבודה, עורכים: ח' רינג, י' ריבק, ש' מלמד/ א/ בורובסקי, הוצאות דיונון, 2001, ע' 205; ע' פלדמן, "המוסד לביטוח לאומי
- תמונת מצב", בספר הנ"ל, בע' 195.
8 סעיף 92(ב) לחוק הביטוח הלאומי.
9 ראה: סעיף 119 לחוק הביטוח הלאומי.
10 ש' קובובי, רמח ושס"ה - סוגיות בתאונות עבודה (תשנ"ט מהדורה שנייה) 222.
11 ראה ספרו של פרופ' בורטון וגב' " יאטס -
e yates and j. burton, international examinations of medical-legal aspects of work injuries, scarecrow press, 1998.

12 ראה: דב"ע לא/ 11 - 0 עצמון - המוסד לביטוח לאומי
, פד"ע ב' ע' 81.
13 ' זמיר, הסמכות המינהלית, (הוצאת נבו, תשנ"ו), כרך ב', ע' 650-651.








עבל בית הדין הארצי לעבודה 155/99 המוסד לביטוח לאומי נ' אשר לוי, [ פד"ע: לז 145 ] (פורסם ב-ֽ 31/10/2001)