פסקי דין על יוסף קדן | פסקי דין על ברנד תעשיות | פסקי דין על תמר בר און - מנהלת רישוי אסבסט כהגדרתה בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק-תשע"א-2011 | פסקי דין על עמיר פרץ-השר להגנת הסביבה |

1412-12/13 עתמ     31/12/2013




עתמ 1412-12/13 יוסף קדן, ברנד תעשיות בע"מ נ' תמר בר און - מנהלת רישוי אסבסט כהגדרתה בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק-תשע"א-2011, עמיר פרץ-השר להגנת הסביבה








בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים



עת"מ 1412-12-13 קדן ואח' נ' גב' תמר בר און - מנהלת רישוי אסבסט כהגדרתה בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, תשע"א-2011 ואח'






בפני

כב' השופטת
נאוה בן אור



העותרים


1
.
יוסף קדן

2
.
ברנד תעשיות בע"מ
על ידי ב"כ עו"ד דן צפריר
, משרד עו"ד פישר, בכר, חן, וול, אוריון ושות'



נגד


משיבים

1.גב' תמר בר און - מנהלת רישוי אסבסט כהגדרתה בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, תשע"א-2011
2.מר עמיר פרץ השר להגנת הסביבה
באמצעות פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי), עו"ד משה וילינגר





פסק דין



עניינה של העתירה בהחלטת מנהלת רישוי אסבסט לפי חוק מניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, תשע"א-2011 (להלן: החוק), שלא ליתן בידי העותר רישיון עובד אחראי לעבודות אסבסט פריך ושלא ליתן בידי העותרת רישיון קבלן לעבודות אלה.

על מנת שנוכל לעמוד על המחלוקת שביסוד העתירה, יש להבהיר, תחילה, את המסגרת הנורמטיבית.

רקע נורמטיבי

1.
אסבסט הוא שמה של קבוצת מינרלים טבעיים בעלי מבנה סיבי. בעבר רווח מאוד השימוש בחומר זה, אלא שברבות השנים התברר כי המדובר בחומר מסרטן, שיש בו סכנה ודאית לאדם. סיבי האסבסט הם מיקרוסקופיים, וכשהם חודרים למערכת הנשימה הם גורמים לתחלואה, העשויה לפרוץ שנים רבות לאחר החשיפה לחומר. אין ידוע סף חשיפה בטוח לאסבסט, ולפיכך כל חשיפה עלולה להיות מסוכנת לבריאות. מכאן, שביצוע עבודות באסבסט מחייב נקיטת אמצעים שיבטיחו מניעת שחרור סיבי אסבסט לאוויר, וממילא מתחייבת מיומנות מקצועית גבוהה בביצוע עבודות כאלה.

האסבסט שבשימוש עשוי להיות אחד משתי תערובות: אסבסט צמנט, שהוא מוצר המכיל תערובת של אסבסט ומלט במצב קשיח, או אסבסט פריך, שהוא מוצר או תערובת המכילים אסבסט במצב מפורר, כתוש או בצורת אבקה (ראו סעיף 2 לחוק, הלא הוא סעיף ההגדרות). שיעור האסבסט באסבסט צמנט הוא בין 10% ל-12%. במצבו הקשיח, פוטנציאל שחרור הסיבים מן האסבסט הוא מזערי, ולכן ביצוע עבודות באסבסט צמנט הינו בעל פוטנציאל סיכון נמוך יחסית. השימוש באסבסט צמנט הוא השימוש הרווח יותר בישראל. אסבסט פריך משמש בעיקר כחומר בידוד תרמי ואקוסטי. ריכוז האסבסט בו הוא בשיעור של כ-40%. בשל היותו במצב מפורר, הסיבים בתערובת זו אינם "כלואים" בחומר. לפיכך פוטנציאל ההתפזרות שלהם בסביבה רב. לרמת הסיכון המוגברת נוספת העובדה שהעבודות באסבסט פריך מורכבות יותר בהשוואה לעבודות באסבסט צמנט (ראו הנתונים המפורטים בכתב התשובה, סעיפים 4 - 7).

2.
קודם לחקיקת החוק, הוסדר העיסוק באסבסט בתקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות הציבור והעובדים באבק מזיק), תשמ"ד-1984 (להלן: תקנות הבטיחות). תקנה 29(ה) אסרה על אדם לבצע עבודות בניה באסבסט שלא באישור "הוועדה הטכנית". ועדה זו נתנה אישורים לקבלנים ולמפקחים שהועסקו אצל קבלנים והיו אחראים על העיסוק באסבסט. על מבקש האישור היה לעבור בחינת כשירות מקצועית ולעמוד בקריטריונים שהוגדרו על ידי הוועדה. בשל אופן הסדרת העיסוק בתקנות הבטיחות, רישום פלילי לא היה אחד מהם, שכן הוועדה לא הוסמכה לקבל לעיונה מידע זה. עוד יש לציין, כי כבר על פי תקנות הבטיחות נעשתה אבחנה בין אישור לעבודה באסבסט צמנט לבין אישור לעבודה באסבסט פריך.

ביום 4.8.11 נכנס החוק לתוקף. על פי הוראת המעבר המצויה בסעיף 85, אישורים שניתנו על ידי הוועדה הטכנית מכוחן של תקנות הבטיחות נותרו בתוקפם לשנה נוספת ממועד כניסתו של החוק לתוקף.



3.
נראה עתה את ההסדרים שקובע החוק.

תכליתו של החוק מוגדרת בסעיף 1, והיא "למנוע ולצמצם מפגעים סביבתיים ובריאותיים הנגרמים על ידי אסבסט ואבק מזיק ולטפל במפגעים כאמור", בין היתר על ידי "הסדרת העיסוק באסבסט וקביעת הוראות לעניין אופן ביצוען של עבודות אסבסט" (סעיף 1(3)). למעשה, מבקש החוק להביא לידי איסור שימוש חדש באסבסט, להפסקת השימוש הקיים באסבסט פריך ולהסרת מפגעי אסבסט (סעיף 1(1) וסעיף 1(2)). סעיף 47(1) לחוק קובע כי השר להגנת הסביבה
ימנה מנהל רישוי אסבסט. משיבה 1 היא מנהלת רישוי אסבסט שמונתה כאמור (להלן: המנהלת), על ידי השר (משיב 2). סעיף 42 לחוק מכונן "ועדה מקצועית לאסבסט ואבק מזיק", שבראשה עומדת המנהלת, והיא מורכבת מאנשי מקצוע רלוונטיים. תפקידה של הוועדה (סעיף 44 לחוק), בין היתר, לייעץ לשר בעניין התקנת תקנות לפי החוק, לייעץ למנהלת בכל עניין הנוגע לשימוש באסבסט ולביצוע עבודות בו, לעניין רישוי לעוסקים באסבסט ולעניין נקיטת אמצעים מינהליים כלפי עוסקים כאמור, ועוד.

4.
סעיף 16 לחוק קובע שני סוגי רישיונות לקבלני אסבסט: קבלן אסבסט צמנט וקבלן אסבסט פריך. תנאי הסף לשני הרישיונות דומים. על מבקש הרישיון להיות בגיר ותושב קבע בישראל, או תאגיד רשום בישראל; הקבלן רשום בפנקס רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות; מבקש הרישיון (ואם המדובר בתאגיד - גם נושא משרה ובעל שליטה בו) לא הורשע בעבירה שבגינה אין הוא ראוי לקבל את הרישיון; הקבלן מעסיק בכל עת עובד אחראי כשיר לעניין סוג הרישיון.

סעיף 17 לחוק קובע את התנאים הצריכים להתקיים בעובד האחראי, הנדרש, כאמור לפי סעיף 16. סעיף 17(א) מגדיר את התנאים הנדרשים בנוגע לעובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט, ואילו סעיף 17(ב) קובע את התנאים הנדרשים בנוגע לעובד אחראי של קבלן אסבסט פריך. ההשוואה בין שני תתי הסעיפים מלמדת כי הדרישות ביחס לעובד אחראי של קבלן אסבסט פריך מוגברות, הן לעניין הוותק, והן לעניין הוכחת יכולותיו וניסיונו.

5.
על פי סעיף 24 לחוק רשאית המנהלת, לאחר התייעצות עם הוועדה המקצועית, לסרב ליתן רישיון למבקש שמתקיימים בו התנאים הקבועים בסעיפים לעיל, בכפוף לשימוע, אם מצאה כי קיימות נסיבות אחרות שבשלהן אין ליתן לו רישיון, לרבות טעמים הנוגעים למהימנותו.

סעיף 26 לחוק מורה כי תוקפו של רישיון קבלן אסבסט צמנט או קבלן אסבסט פריך יהיה שנתיים, אם כי ניתן לתיתו או לחדשו לתקופות קצרות יותר מטעמים מיוחדים שיירשמו, ולאחר שניתנה למבקש הרישיון הזדמנות להשמיע טענותיו לעניין זה.

סעיף 32 לחוק קובע תנאים מסוימים שבהתקיימם רשאית המנהלת, לאחר שתתייעץ עם הוועדה המקצועית, ולאחר שניתנה לעוסק באסבסט הזדמנות לטעון את טענותיו, לסרב לחדש רישיון, לבטלו, להגבילו, או להתלותו לתקופה שלא תעלה על שנה.

עוד יש להפנות לסעיף 36 לחוק, אשר לפיו מתחייבת הגשת בקשה למנהלת לשם קבלת היתר לביצועה של עבודת אסבסט מסוימת. ובמילים אחרות, אין די בכך שניתן לאדם רישיון כעובד אחראי בעבודות אסבסט, או שניתן לקבלן רישיון קבלן עבודות אסבסט, אלא עליו לקבל היתר לביצועה של העבודה אותה מבקש הוא לבצע כבעל רישיון (בכפוף לסוגי עבודות שהשר רשאי לפטור מן החובה לקבלת היתר, בהתחשב בהיקף העבודה, במורכבותה ובמידת הסיכון לציבור ולסביבה הכרוכה בביצועה).

6.
לנוכח הוראת החוק לפיה יש להביא בחשבון את הרשעותיו הפליליות של מבקש הרישיון ככל שהן רלוונטיות, התכנסה ביום 24.9.12 הוועדה המקצועית על מנת לקבוע קריטריונים לעניין זה. בסיכום (נספח א' לכתב התשובה) נקבעו, בין היתר, אמות המידה לשקילת המידע הפלילי, ובכללן מהות העבירה בהתחשב בהגדרתה ובחומרת נסיבות ביצועה; משך הזמן שחלף מעת ביצוע העבירה; גילו של האדם בעת ביצוע העבירה; נסיבות אישיות, ובכללן התייחסות למידע אודות שיקומו של האדם שהרישום נוגע לו; התרשמות מעבודתו של העוסק בעבר, אם מדובר במקרה של חידוש רישיון; והזיקה בין העבר הפלילי של מבקש הרישיון לבין העיסוק באסבסט. בנוגע לשיקול אחרון זה מסבירה הוועדה כי חשיבותו נובעת מן האינטרס הציבורי המוגן, שהרי עבודה באסבסט כרוכה ברמת אחריות גבוהה, אמינות ומהימנות כלפי מקבל השירות וכלפי הגורמים המפקחים ובשים לב לכך שהפרת החובות עלולה לסכן את בריאות הציבור והעובדים ולפגוע בסביבה. כך גם קובעת הוועדה כי יש לבחון האם המידע הפלילי מצביע על ליקויים באמינות ובמהימנות (כגון עבירות הונאה וזיוף או עבירות סמים), או רשלנות חמורה בעבודה המסכנת את בריאות העובדים, וכן עבירות אלימות חמורה ועבירות כלפי בעלי סמכות העלולות לסכל את יכולת הפיקוח על עבודות האסבסט. עוד קובעת הוועדה כי יש להביא בחשבון את סוג הרישיון המבוקש.

העותרים וההליכים שקדמו להגשת העתירה

7.
העותר קיבל לראשונה אישור כמפקח וכקבלן עבודות בנייה באסבסט צמנט בדצמבר 2002, במסגרת עבודתו בחברת "פנחס פיגומים". ביום 17.9.2003 קיבל העותר אישור כמפקח וכקבלן לעבודות אסבסט, ובכללן אסבסט פריך. גם הפעם היה זה במסגרת עבודתו באותה חברה. אישורים אלה חודשו מעת לעת במהלך השנים.

ביום 11.8.2009 הודיע העותר למשרד להגנת הסביבה
כי אינו עובד יותר בחברת "פנחס פיגומים", ולפיכך מבקש הוא להסיר את שמו כמפקח אסבסט הקשור לחברה זו (נספח ה' לכתב התשובה). לנוכח ההודעה, לא יכול היה העותר להמשיך ולעסוק באסבסט כל עוד לא הודיע לאגף אבק מזיק במשרד להגנת הסביבה
על עבודתו אצל קבלן אחר. או אז היה מקבל אישור ככל שהקבלן היה נמצא כעומד בתנאים שקבעה הוועדה לפי תקנות הבטיחות שהיו בתוקף אותה עת.

8.
ואכן, ביום 21.2.2010 ניתן לעותר אישור קבלן לעבודות אסבסט צמנט ואסבסט פריך, כעובד של חברת "א.א. בידוד וציפויים בע"מ" האישור חודש ביום 3.2.2011 עד ליום 31.1.2012. בגוף האישור (נספח ו' לכתב התשובה) נכתב מפורשות כי האישור בתוקף כל עוד בעל האישור הינו עובד שכיר אצל הקבלן הנ"ל.

9.
מכוחה של הוראת המעבר בסעיף 85 לחוק, הוארך תוקף האישור שהיה בידי העותר על פי הודעה כללית שנשלחה לכלל העוסקים (נספח ז' לכתב התשובה), וזאת עד ליום 3.8.12 (שנה מיום כניסת החוק לתוקף). עם זאת, מאחר שרישיונו של העותר היה כפוף לעבודתו כשכיר ב"א.א. בידוד וציפויים בע"מ" (וראו גם נספח ע/15 לעתירה, שהוא מרשם בעלי הרישיונות העוסקים באסבסט נכון ליום 29.1.2012), נעלה מכל ספק כי העותר לא רשאי היה לעסוק כעובד אחראי באסבסט במסגרת עבודתו בעותרת, חברת "ברנד תעשיות".

10.
מכאן, שכשהחל העותר בעבודתו בעותרת, ביום 1.3.2011, פג מאליו תוקף האישור שהיה בידו כקבלן עבודות אסבסט צמנט ואסבסט פריך, והאמור בסעיף 33 לעתירה, ולפיו החל העותר את עבודתו בעותרת בתאריך הנ"ל "תוך שמרשמי המשרד להגנת הסביבה
והאישורים שברשותו מצביעים על כך כי הינו קבלן אסבסט פריך מאושר ורשום" אינו משקף את המציאות. זאת ועוד. מעבר לכך שהתניית האישור בהעסקה אצל קבלן ספציפי ששמו מופיע על גבי האישור וכל עוד נמשכת ההעסקה על ידו רשומה מפורשות על גבי האישור, ראינו לעיל כי העותר מודע לתנאי זה, שהרי בשנת 2009 ביקש להסיר את שמו כמפקח אסבסט הקשור לחברה בה הועסק עד לאותה עת.

11.
ועתה להתנהלותו של העותר במהלך השנים.

לחובתו של העותר רשומים שני דו"חות על ליקויים בעבודתו, במסגרת עבודתו בחברת "פנחס פיגומים". הליקוי האחד הוא מתאריך 22.5.2003. ביום זה נערך פיקוח באתר בתי הזיקוק לנפט. נמצאו ליקויים ברישום עובדים ומבקרים בכניסה לאזור העבודה וביציאה ממנו, באופן הרישום ביומן העבודה, באישורי בדיקות רפואיות של העובדים וברישום השעות בהן נכח העותר באתר. כך גם נמצאו ליקויים המתבטאים באי לבישת ביגוד חד פעמי על ידי העובדים, הימצאות פסולת שברי אסבסט בשטח העבודה ואי ביצוע דגימות תעסוקתיות וסביבתיות. בעקבות ממצאים אלה נשלח לעותר, ביום 25.5.2003, דו"ח ליקויים (נספח ג' לכתב התשובה) מטעם ממונה אסבסט במשרד לאיכות הסביבה (כשמו אז).

ליקויים חמורים ביותר נמצאו בפיקוח שנערך ביום 5.5.2009 באתר תחנת הכוח רידינג בתל-אביב. בין היתר נמצא ריכוז גבוה מאוד של סיבי אסבסט בדגימות אוויר מחוץ לתא העבודה. בשל ממצאים אלה זומן העותר ביום 13.12.2009 לשימוע בפני
תת ועדה לקבלנים ומפקחים של הוועדה הטכנית לפי תקנות הבטיחות, וזו החליטה להתלות את רישיונו למשך חודשיים (נספח ד' לכתב התשובה). נזכיר, כי ביום 11.8.2009 הודיע העותר על הפסקת עבודתו ב"פנחס פיגומים", כך שבעת השימוע כלל לא היה בעל רישיון לעיסוק בעבודות באסבסט. את הרישיון הבא קיבל רק ביום 21.2.2010, כשהחל לעבוד בחברת "א.א. בידוד וציפויים בע"מ".

12.
מעבר לליקויים המפורטים לעיל, לחובת העותר שלוש הרשעות קודמות. שתיים מהן (האחת משנת 1998 והאחרת משנת 2003) בעבירות של תקיפה הגורמת חבלה של ממש, בגינן נדון למאסרים מותנים, לפיצוי למתלונן ולקנס כספי. בנוסף הורשע העותר בעבירה של גרם מוות ברשלנות. האירוע בגינו הורשע התרחש בשנת 2000. דינו נגזר בשנת 2007 לשישה חודשי מאסר בעבודות שירות, וערעור על ההרשעה נדחה בשנת 2008.

כעולה מפסק הדין בערעור (נספח ט"ו לכתב התשובה), המנוח, נער כבן 16, נפל מגג מבנה בגובה 15 מ'. העותר שימש אז כמנהל ומפקח על העבודות באתר, ושימש בפועל כמנהל עבודה מטעמה של חברת "מוטי בידוד וציפוי בע"מ". תפקידו של המנוח, שהועסק ביחד עם עובדים נוספים על ידי החברה האמורה, היה להוריד לוחות אסבסט צמנט מאזור גבוה בגג לאזור נמוך הימנו, על מנת לרכזם בקצה הגג, משם יורדו לקרקע באמצעות מנוף. כדברי בית המשפט המחוזי מרכז:

"מאחר ומערער 3
[הוא העותר] שימש מנהל עבודה בפועל בזמן התאונה, הוא חב חובת זהירות כלפי המנוח מפני הסיכון של גרימת נזק כתוצאה מעבודה על גג גבוה ושביר. מתוקף תפקידו הוא היה אמון על קיומן של הוראות הבטיחות וחובתו הייתה לנקוט אמצעי זהירות סבירים על מנת למנוע את הנזק. הוא ישב בחיבוק ידיים אל מול אפשרות התרחשותה של התאונה. הוא ידע ידיעה של ממש על ליקויים שנתגלו וכי באתר מתבצעות הפרות בטיחותיות, אולם לא מצא לנכון למנוע הישנותם. היה עליו לצפות את קרות הנזק והוא התרשל בכך שלא עשה כדי למנוע אותו".

13.
נסכם ונאמר, כי לחובת העותר שני דו"חות ליקויים במסגרת עבודתו באסבסט, והרשעה בפלילים בעבירה של גרם מוות ברשלנות הנובעת אף היא ממחדל בקיום הוראות בטיחות במסגרת עבודה באסבסט צמנט.

14.
נפנה עתה לבקשה נשוא העתירה.

כאמור לעיל, העותר החל את עבודתו בעותרת ביום 1.3.2011, ומאחר שהרישיון שהיה בידיו הותנה בהמשך עבודתו בחברה הקודמת בה עבד, פג תוקפו עם עזיבתו אותה.

כעבור כשנה וחצי מתחילת מועד עבודתו בעותרת, ביום 2.8.2012, פנו העותרים בבקשה לקבלת רישיון קבלן אסבסט פריך עבור העותרת, ובבקשה הנובעת ממנה, לקבלת אישור עבור העותר כעובד אחראי.

15.
מאחר שהמנהלת הוסמכה על פי החוק לעיין במרשם הפלילי של מבקשי הרישיון, הודיעה לעותר, לאחר עיון במרשם, כי נמצא רישום פלילי לחובתו, והוא התבקש, במכתב מיום 6.8.2012, להעביר את התייחסותו בכתב (נספח ע/16 לעתירה). העותר השיב (נספח ע/16 הנ"ל), כי "שילם את חובו לחברה במלואו", וכי יש להתחשב במועד ביצוע העבירה ובעובדה שמשעת ביצועה ועד היום אין לחובתו הרשעה נוספת אחרת. העותר מוסיף וכותב כי הוא מבין את חומרת העבירה בגינה שילם ומשלם מחיר אישי ונפשי כבד, אולם, לדבריו, הוא מבקש להמשיך לעסוק בתחום התמחותו, כשלטענתו, העבודה באסבסט חשובה לפרנסתו.

16.
בעקבות דיון שהתנהל בין חברי ועדת המשנה ביום 9.9.2012, הוחלט להזמין את העותר לשימוע בעל פה, וזה התקיים ביום 24.9.2012. בפני
הוועדה עמדו דו"חות הליקויים וההרשעה הפלילית. במהלך הדיון אמר העותר כי חלקו בעבירה הפלילית בה נהרג הנער היה "מצומצם", וכי בעל החברה "הפיל" עליו את האחריות. בהתייחס לדברים אלה מציינת הוועדה כי:

"טענותיו עומדות בסתירה לממצאים העובדתיים שנקבעו בפסק הדין של בית משפט השלום בו הורשע ואושרו ע"י בית המשפט המחוזי. כשהוקראו בפני
ו הקטעים הרלוונטיים מפסק הדין לא הגיב"
.

במהלך השימוע נשאל העותר, בנוסף, מדוע לא עסק באסבסט החל משנת 2009 והשיב כי הותקף ורכבו נשרף כדי לאיים עליו ולמנוע את עבודתו בבתי הזיקוק, והוסיף וטען כי המשיך לעבוד בעבודות אסבסט צמנט במסגרת חברה קבלנית אחרת עימה הוא קשור בקשרי משפחה, אולם בכל התקופה לא הגיש בקשות על שמו.

17.
לאחר בחינה ושקילה, החליטה ועדת המשנה כך:

"נוכח החומרה הרבה שבעבירות, הזיקה המובהקת לעיסוק באסבסט, והליקויים שנמצאו בעבר בעבודתו באסבסט, ולאור התרשמות מטענותיו בעל פה כי לא הפנים כנדרש את חומרת מעשיו ומידת האחריות הנדרשת ממנו, עמדת הוועדה היא כי המבקש נעדר את האחריות הרבה הדרושה מעובד אחראי של קבלן אסבסט פריך, וממליצה למנהל לדחות את בקשתו. יחד עם זאת, נוכח הזמן הרב שחלף מעת ביצוע העבירות, הניסיון הרב בעבודות אסבסט, והגשת הבקשה כעובד של קבלן שלא היה מעסיקו בעת ביצוע העבירות והעבודות בהן נמצאו ליקויים בעבר, נראה כי אין מניעה לתת למבקש אישור כעובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט, שמידת האחריות הנדרשת ממנו, ומידת הסיכון בביצוע העבודות, פחותות"
(נספח א' לכתב התשובה).

18.
המנהלת קיבלה את ההמלצה, וביום 29.10.2012 הודיעה לעותר כי במסגרת סמכותה לפי סעיף 32(א) לחוק יוכל לקבל אישור עובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט ולא יוכל לקבל אישור עובד אחראי של קבלן אסבסט פריך, מן הטעמים המפורטים לעיל (שפורטו בהחלטתה, נספח ע/17 לעתירה).

העותר לא השיג על ההחלטה האמורה, וביום 31.10.2012 הודיע כי הוא מבקש להירשם תחת העותרת כעובד אחראי של קבלן אסבסט צנמט. ביום 4.12.2012 ניתן רישיון קבלן אסבסט צמנט לעותרת, והעותר אושר במסגרתו כעובד אחראי לאסבסט צמנט.

19.
ביום 12.8.2013 התקבל מכתבו של העותר נושא תאריך 29.7.2013, שכותרתו "בקשה לרישיון עיסוק באסבסט". בפתיח נאמר, כי המכתב הוא "בהמשך לבקשתנו בעניין הנ"ל מיום 20.11.12". בהמשך חולק העותר על מסקנות הוועדה והמנהלת בעניינו, וטוען כי מאז האירוע בו הורשע ועד לשנת 2009 פרק מאות מטרים של צנרת אסבסט פריך וחמש מאות מ"ר של מיכלי אסבסט פריך, וזאת ללא דופי. עוד טוען הוא כי על אף האירוע בו הורשע קיבל במהלך השנים רישיון כקבלן אסבסט פריך.

20.
כעולה מתשובת המשיבים, מכתב מיום 20.11.2012 מעולם לא התקבל בידיהם. בצדק עומדים הם על כך שלא צורף לעתירה אישור שליחה וקבלה של המכתב (עותק של המכתב הנטען צורף כנספח ע/18 לעתירה). בהקשר זה יוער, כי לעומת זאת, העותר צרף גם צרף אישור משלוח בדואר רשום של המכתב מאוגוסט 2013 (ע/19). כן מתעוררת תמיהה רבתי בשל כך שהעותר המתין, לכאורה, תשעה חודשים בטרם שלח את המכתב "הנוסף" מאוגוסט 2013.

אקדים, אפוא, כבר כאן מסקנה, ואקבע כי המכתב מנובמבר 2012, המשיג לכאורה על החלטת הוועדה הדוחה את הבקשה לקבלת רישיון לעיסוק באסבסט פריך, מעולם לא נשלח.

21.
ביום 6.11.2013 נתקבלה תשובת המנהלת למכתבו של העותר מאוגוסט 2013. במכתבה עומדת המנהלת על כך שלא הגיע למשרדה כל מכתב מטעם העותר מיום 20.11.2012. לגופה של הפנייה מאוגוסט כותבת היא כך:

"למרות שחברת ברנד תעשיות מחזיקה ברישיון קבלן אסבסט צמנט מדצמבר 2012, לפי רישומנו לא הוגשה כל בקשה על ידכם לביצוע עבודה באסבסט צמנט.
החלטת המנהל וועדת העוסקים בעניינך התקבלה על סמך המידע שהונח בפני
ה. במכתבך שבסימוכין אין כל מידע חדש פרט לטענתך כי בניגוד להתרשמות הוועדה אכן הפנמת את חומרת המעשה.
אני שבה ומציעה לך לצבור ניסיון חיובי בעבודות אסבסט צמנט אצל מעסיקך החדש. לאחר צבירת ניסיון מספק, יהיה מקום להגיש בקשה חדשה לקבלת אישור כעובד אחראי אסבסט פריך, כאשר היקף עבודות מספק וביקורת חיובית באשר לאופן ביצוען יוכלו לשמש לזכותך, וכעילה לפתוח את הדיון מחדש"
.

22.
על החלטה זו מוסבת העתירה, כשהסעד המבוקש בה הוא ביטול החלטת המנהלת מיום 6.11.2013 "להימנע מלחדש את רישיון קבלן אסבסט פריך של העותר". ההחלטה מיום 29.10.2012 מכונה על ידי ב"כ העותר "ההחלטה הראשונית", ואילו ההחלטה מיום 6.11.2013 מכונה על ידו "ההחלטה הסופית" או "החלטת המנהלת".

עיקר הטענות בעתירה

23.
לטענת ב"כ העותר, "ההחלטה הראשונית" התקבלה בטרם הותקנו תקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (בקשה לרישיון עוסק באסבסט), תשע"ג-2012. תקנות אלה הותקנו רק ביום 14.11.2012, ואילו ההחלטה האמורה התקבלה עוד ביום 29.10.2012. מאחר שסעיף 25(ג) לחוק מורה כי השר יקבע את הליכי הגשת הבקשות לקבלת רישיון, לרבות אופן הגשת הבקשה והמסמכים שיש לצרף אליה, הרי שהחלטת המנהלת שניתנה קודם להתקנת התקנות ניתנה בחוסר סמכות.

ועוד טוען הוא, כי החלטת המנהלת אינה קוהרנטית וחורגת מלשון החוק. בהקשר זה נטען, כי הליקויים משנת 2009 הביאו להשעיית רישיונו של העותר לחודשיים, והבאתם בחשבון עתה, פעם נוספת, מהווה "שפיטה כפולה" בגין אותו אירוע. בנוסף, הטענה לפיה העותר לא הפנים את חומרת מעשיו הינה "עילה מומצאת ואמורפית", כלשונו, ואין מאחוריה דבר. זאת ועוד, מאחר שתנאי הסף לעבודות באסבסט צמנט זהים לתנאי הסף לעבודות באסבסט פריך, הרי שאם נמצא העותר כשיר, מבחינת עברו הפלילי, לעבודות באסבסט צמנט, ממילא כשיר הוא לעבודות באסבסט פריך. זאת ועוד. הדרישה לעניין צבירת ניסיון באסבסט צמנט לשם שקילה מחדש של הבקשה לרישיון מן הסוג האחר היא דרישה מופרכת, שהרי לעותר ניסיון רב שנים בעבודות מן הסוג האמור.

בנוסף נטען, כי המשיבים חרגו מסמכותם בכך שנמנעו מלקבוע בתקנות מהם סוגי העבירות בגינן יישלל רישיונו של קבלן אסבסט. ההגדרה המופיעה בחוק היא הגדרה כללית וחסרת כל משמעות, והייתה על המשיבים חובה לצקת בה תוכן באמצעות תקנות ולכל הפחות באמצעות הוראות נוהל שיהיו גלויות לעין כל. מכל מקום, לטענת ב"כ העותר העבירה בה הורשע העותר בשעתו אינה מן העבירות שהמחוקק התכוון כי יובאו בחשבון. דברי הכנסת מלמדים, כי הכוונה הייתה ל"עבירות סביבתיות", שגרמו "לפגיעה סביבתית בציבור הרחב" שנעברו במזיד, וכי נדרש שמבקש הרישיון יהיה בבחינת "שור מועד". עיון בגיליון הרשעותיו הקודמות של העותר מלמד כי לא כך הוא.

ועל כל אלה נטען, כי ההחלטה אינה סבירה ואינה מידתית. העותר החזיק במשך שנים ברישיון קבלן אסבסט פריך, ורשאי היה להסתמך על כך שרישיונו יחודש, כפי שגם העותרת הייתה רשאית לעשות זאת. בהקשר זה מצוין בעתירה, כי בדעת העותרת היה לגשת לאחד ממכרזי פירוק האסבסט הפריך הגדולים (מכרז של חברת החשמל), והסתמכה על רישיונו של העותר כקבלן אסבסט פריך. בנוסף, ההרשעה בה מדובר עומדת להימחק בעוד חודשים ספורים מן הרישום הפלילי, וגם לשיקול זה צריך היה ליתן משקל. ועוד על פי הטענה, המנהלת לא שקלה כראוי את העובדה שהמדובר בבקשה לחידוש רישיון ולא ברישיון שניתן לראשונה. כך גם לא נשקלו, על פי הטענה, אמצעים מידתיים יותר כגון הטלת אמצעי פיקוח הדוקים על עבודתו של העותר.

24.
ב"כ העותר הבין כי יהיה עליו להתמודד עם טענת שיהוי, באשר מה שמכונה על ידו "ההחלטה הראשונית" ניתנה עוד באוקטובר 2012, אולם לשיטתו אין בטענה זו ממש. כל כך, משום שהחלטה זו ניתנה עוד בטרם נתקנו תקנות על כל המשתמע מכך וכפי שפורט לעיל, וכן כי לא נגרם למשיבים או לצד שלישי כלשהו כל נזק. מנגד, הפגיעה הקשה בזכויות יסוד, ובכללן חופש העיסוק, מצדיקה דיון בעתירה לגופה.

25.
איני מוצאת לנכון לעמוד במקום זה על טיעוני המשיבים, שכן כפי שאסביר להלן עמדתם מקובלת עליי, ולפיכך יובאו במסגרת הדיון בטענות העותרים.

דיון

26.
דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי. בצדק טוענים המשיבים, כי האופן בו מתייחס ב"כ העותר להחלטה מיום 29.10.2012 כאל "החלטה ראשונית" בעוד שלהחלטה מיום 6.11.2013 מקפיד הוא לקרוא "החלטה סופית", מחוסר יסוד. כאמור, המסקנה המתבקשת מן העובדות היא שהעותר מעולם לא השיג על ההחלטה מיום 29.10.2012, ועל יסודה ביקש וקיבל רישיון לעיסוק באסבסט צמנט. החלטה זו אינה החלטה ראשונית, ואינה החלטה טנטטיבית. היא ניתנה לאחר שימוע, קודם בכתב ואחר כך בעל פה. היא מנומקת בפירוט ואינה מזמינה כל התדיינות ביחס אליה. העותר סבר וקיבל. נראה שכל תכליתה של הפנייה מאוגוסט 2013 הייתה "להקים לתחייה", באופן מלאכותי, את מירוץ השיהוי, שסתם מזמן את הגולל על עתירה זו. תקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000 מורה כי עתירה שלא נקבע בדין מועד להגשתה, תוגש ללא שיהוי ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים לאחר מתן ההחלטה. אכן, בית המשפט רשאי להאריך את המועד (תקנה 3(ג) לתקנות הנ"ל), אולם לא נתבקשתי לעשות כן, ולא הוצגה בפני
י כל עילה לכך. איש לא מנע מן העותר לפנות לבית המשפט בעתירה מתאימה סמוך לאחר המועד בו קיבל את ההחלטה. לא ניתנה על ידי העותר כל הצדקה לאיחור הרב שבהגשת העתירה, והטענה לפיה לא נגרם למשיבים או לצדדים שלישיים נזק לאו טענה היא. קבלת עמדה זו משמעותה איון כל ערך ומשמעות ללוחות הזמנים הקבועים בדין. הנה כי כן, על המבקש סעד מבית המשפט לעמוד בדרישות החוק והתקנות, ובכללן לעניין מועדים (ראו לעניין זה עת"מ (י-ם) 1770/09 יתרב - חברה לשירותי סיעור ורווח בע"מ נ' המוסד לביטוח לאומי, מיום 1.11.09).

על אף שדי בכך כדי לדחות את העתירה, לא אמנע עצמי מלדון בה לגופה.

27.
התקנת תקנות לפי סעיף 25 לחוק אינה תנאי מקדמי להפעלת שיקול הדעת על ידי הוועדה והמנהלת. התקנות אינן עוסקות כלל בשיקול הדעת המהותי שעל הגורם המוסמך להפעיל. המדובר בתקנות טכניות, המפרטות על גבי אלו טפסים יש להגיש את הבקשה לקבלת רישיון לעיסוק באסבסט. אין חולק, כי כל המידע שדרשה הוועדה מן העותר לשם בחינת בקשתו מופיע בטפסים המפורטים בתקנות, שהרי אלה "מתרגמים" את הוראות החוק בעניין זה, הא ותו לא. סמכותה של המנהלת נובעת, אפוא, ישירות מן החוק ואינה מותנית כלל ועיקר בתקנות שיבנו את שיקול דעתה. בנסיבות אלה נראה, כי לו הייתה המנהלת נמנעת מלדון בבקשות לקבלת רישיונות לעיסוק באסבסט כל זמן שלא הותקנו אותן תקנות טכניות, הייתה מתנהלת באופן בלתי סביר.

28.
כך גם אין בידי לקבל את הטענה שהיה על המשיבים לקבוע בתקנות את סוג העבירות בגינן יימנע רישיון ממבקשו. אכן, ההגדרה הקבועה בחוק הינה הגדרה רחבה, אולם אין היא שונה מהגדרות המופיעות בחיקוקים אחרים המסדירים מקצועות טעוני רישוי. כך, למשל, קובע סעיף 27 לחוק לשכת עורכי הדין, תשכ"א-1961 כי הלשכה רשאית לסרב לרשום מתמחה "אם נתגלו עובדות שלאורן סבורה הלשכה שהמועמד אינו ראוי לשמש עורך דין", וסעיף 44 לחוק האמור קובע כי הלשכה רשאית לסרב לקבל אדם לשורותיה "אם המועמד הורשע בעבירה פלילית, שיש בה, בנסיבות העניין, משום קלון, והלשכה סבורה שלאחר הרשעה זו אין הוא ראוי לשמש עורך דין". כך גם קובע סעיף 8 לחוק הסדרת העיסוק במקצועות הבריאות, התשס"ח-2008, כתנאי מן התנאים לקבלת תעודה במקצוע מן המקצועות המנויים בחוק, כי המבקש "לא הורשע, בישראל או מחוץ לישראל, בעבירה פלילית או בעבירת משמעת, שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לקבל תעודה במקצוע בריאות, ולא הוגשו נגדו כתב אישום או קובלנה בשל עבירה כאמור שטרם ניתן בהם

פסק דין
סופי". מאחר שטווח הנסיבות העשויות לאפוף ביצועה של עבירה פלילית רחב ביותר, בדין הותיר המחוקק את שיקול הדעת בידי הגורם המוסמך לפי כל חיקוק, על מנת שיגיע למסקנה, האם העבירה ונסיבות ביצועה מצדיקים את מניעת הרישיון המבוקש או שלילתו. קביעה נוקשה בתקנות עלולה להיות לרועץ למבקש הרישיון, שהרי אותה עבירה עשויה, בנסיבות מסוימות, להיות בלתי רלוונטית להכרעה בבקשה, כפי שלעיתים עשויות נסיבות ביצועה להשליך באופן ישיר על הבקשה. אין תמה שב"כ העותר לא הצביע בעתירתו על דוגמא לתקנות או לנהלים, הקובעים מראש את סוג העבירות שבגינן יהיה על בעל סמכות להימנע מליתן רישיון לעסוק במקצוע זה או אחר. בענייננו יש להוסיף עוד, כי הוועדה המייעצת התכנסה וקבעה כללים שידריכו אותה ואת המנהלת בהפעלת שיקול הדעת, ויש לשבח אותה על התנהלות עניינית זו. בכללים העקרוניים, כפי שפורטו לעיל, לא מצאתי כל פסול, ולמעשה גם ב"כ העותר לא טען טענה של ממש כלפי העקרונות המדריכים שעוצבו על ידי הוועדה.

30.
גם הטענה לפיה יש ללמוד מדברי הכנסת שכוונת המחוקק הייתה להגביל את שיקול דעתה של המנהלת למה שכונה "עבירות סביבתיות" בעלות השפעה נרחבת, ורק ביחס למי שחזר ועבר עבירות כאלה, לאו טענה היא. המדובר בדוגמא מני רבות, וענייננו יוכיח. בהתעלם מגורם הזמן, אליו נתייחס בהמשך, לא יכול להיות ספק שהרשעה של אדם בעבירה של גרם מוות ברשלנות אגב הפרת הוראות בטיחות, על אחת כמה וכמה במסגרת עיסוק באסבסט, הינה הרשעה רלוונטית עד מאוד לשקילת הבקשה לרישיון או לחידושו.

31.
הוא הדבר גם באשר לטענה לפיה אם נמצא העותר כשיר לעיסוק בעבודות אסבסט צמנט ממילא היה על המנהלת ליתן לו רישיון לעסוק בעבודות אסבסט פריך, שהרי התנאי בעניין העבר הפלילי חל על שני הרישיונות גם יחד. לא מצאתי ממש בטענה זו. כאמור, על המנהלת לשקול את העבר הפלילי, בין בהקשר של אסבסט צמנט ובין בהקשר של אסבסט פריך. כפי שראינו לעיל, העיסוק באסבסט פריך הינו עיסוק מסוכן לאין ערוך, ורמת ההקפדה על הוראות הבטיחות הנדרשת בו גבוהה ביותר. משכך, רשאית המנהלת לסבור, ותהיה זו החלטה מקצועית עניינית, כי הרשעה מסוימת בנסיבותיה אינה צריכה לעמוד בדרכו של מבקש רישיון לעיסוק בעבודות אסבסט צמנט, אולם יש בה כדי למנוע מתן רישיון לעיסוק באסבסט פריך, בשל רמת הסיכון הגבוהה הנובעת מעיסוק זה. העובדה שהמנהלת שקלה את עניינו של העותר והגיעה למסקנה כי מכלול הנסיבות אינו מצדיק מניעה מוחלטת מעיסוק באסבסט, מלמדת על שיקול דעת זהיר והבאה בחשבון של הנתונים הכוללים שהועמדו לפניה, ובכללם השיקול בדבר חופש העיסוק והעובדה שהמבקש כבר ביצע בעבר עבודות באסבסט, ומנגד הובאו בחשבון אותם קשיים העולים מהתנהלותו בעבר והמציירים תמונה של ליקויים - חלקם חמורים -
בהקפדה על הוראות בטיחות.

32.
אשר לטענה לפיה הבאה בחשבון של השעיית העותר לתקופה של חודשיים בשנת 2009 יש בה משום "שפיטה כפולה", גם בכך איני רואה עין בעין עם ב"כ העותר. על פי הוראות סעיף 17 (2)(ב) לחוק, עובד אחראי של קבלן אסבסט פריך צריך להוכיח, להנחת דעתה של הוועדה ושל המנהלת, "כי הוא בעל ניסיון או הכשרה מעשית וכן ידע מקצועי בביצוע עבודות אסבסט פריך...". ניסיונו של העותר מוכיח, לדעת הוועדה ולדעת המנהלת, כי עיסוקו באסבסט פריך בוצע באחד המקרים תוך שנמצאו ליקויים חמורים בעבודתו. הוסף לכך את הרשעתו הקודמת (שלא הייתה ידועה לוועדה הטכנית על פי תקנות הבטיחות, כפי שהוסבר לעיל), ומסקנתה של המנהלת, בעקבות המלצת הוועדה, נראית בעיני מסקנה סבירה ומקצועית. אין המדובר בשפיטה כפולה, אלא בבחינת ניסיונו המקצועי של העותר והסקת המסקנות המתבקשות מכך.

33.
בכל הנוגע לטענת ההסתמכות, הן הוועדה והן המנהלת הביאו בחשבון כי העותר החזיק בעבר ברישיון לעסוק בעבודות אסבסט, ומכאן האישור שניתן לעותרת כקבלן אסבסט צמנט ולעותר כעובד אחראי לסוג זה של אסבסט. בהקשר זה אעיר, כי כעולה מכתב התשובה, בעבר ביצע העותר 15 עבודות באסבסט כעובד אחראי, מתוכן ארבע בלבד באסבסט פריך, כשבשתיים מאלה נמצאו ליקויים. אשר לעותרת, הרי שזו מעולם לא החזיקה רישיון קבלן אסבסט, וממילא אין היא בבחינת מי שמבקש את חידוש רישיונו. בהקשר זה לא למותר להוסיף, כי בעת שמשטר הרישוי הקודם היה בתוקף, לא ניתן היה לדעת אם יש לחובתו של מבקש הרישיון הרשעות פליליות רלוונטיות, ומשהובא נתון זה בפני
הוועדה והמנהלת, מתוקף ההסמכה שמכוח החוק החדש, חובתן הייתה לשקלו. בניגוד לטענת ב"כ העותר, אין המדובר בהרשעה שאמורה להימחק בעוד חודשים ספורים, אלא בהרשעה האמורה להימחק במרץ 2015, בעוד שההחלטה בעניינו של העותר ניתנה כשנתיים וחצי קודם לכן. יתרה מזאת, המדובר בהרשעה המתבססת על עובדות שלא ניתן להגזים במידת הרלוונטיות שלהן לבחינת הבקשה, כפי שגם התייחסותו של העותר לנסיבות הרשעתו רלוונטית. האמירה מפיו, במהלך השימוע, כי הרשעתו נובעת מכך שבעל החברה "הפיל" עליו את התיק אינה מתיישבת עם קביעותיו העובדתיות של בית המשפט שהרשיע את העותר, והוועדה רשאית הייתה להגיע למסקנה כי אין כאן נטילת אחריות במובן העמוק של המילה, ודאי כך כשלעמדה זו מצטרפים הליקויים שנמצאו בעבודתו באסבסט פריך בעבר.

34.
לא למותר להוסיף, כי החל משנת 2009 ועד היום לא הגיש העותר כל בקשה לאישור עבודת אסבסט, ולפיכך אין לקבל את טענתו כי מטה לחמו נשבר עקב דחיית הבקשה לאשרו כעובד אחראי בעבודות אסבסט פריך. אמנם במהלך הדיון טען העותר כי עסק גם עסק בעבודות כאלה גם לאחר 2009, אולם המדובר בעבודות שאישורן התבקש תחת שמם של עובדים אחרים בחברה בה עבד. מכאן, שגם אם עסק העותר בעבודות אסבסט לאחר שנת 2009, לא רשאי היה לעסוק בהן כעובד אחראי. עוד אזכיר לעניין זה, כי רישיונו של העותר פג מאליו למן המועד בו החל לעבוד בעותרת, היינו החל מיום 1.3.2011, וגם לאחר שניתן האישור בהחלטה נשוא העתירה, לא הוגשה כל בקשה לאישור עבודה באסבסט צמנט מטעם העותרים. כעולה מכתב התשובה, בין השנים 2012 - 2013 בוצעו בישראל אלפי עבודות מאושרות באסבסט צמנט, ומאות עבודות מאושרות באסבסט פריך. עמדת המנהלת לפיה צבירת ניסיון חיובי בעבודות באסבסט צמנט היא עמדה סבירה, וטענת העותר לפיה אין די עבודות בתחום זה שיאפשרו לו לצבור את הניסיון הנדרש נסתרת מן הנתונים המובאים לעיל.

35.
כך גם איני סבורה כי ניתן היה להתנות את הרישיון בתנאי פיקוח הדוקים במיוחד, תחת הגבלתו לעבודות באסבסט צמנט בלבד. העיסוק באסבסט, ועל אחת כמה וכמה באסבסט פריך, מחייב רמת אמינות גבוהה. אין זה תפקידה של המנהלת להשגיח באופן יומיומי על עובד אחראי, והרעיון העומד ביסוד משטר הרישוי הוא שעל המנהלת להשתכנע כי מבקש הרישיון זכאי לאמון ויכול להפגין מידת אחריות ומקצועיות גבוהה. מכאן ואילך - עוסק מקבל הרישיון במה שהותר לו. גם אם מופעל מעת לעת פיקוח עיתי, אין המדובר ב"השגחה" אישית.

36.
אכן, פגיעה בחופש העיסוק יש כאן. אולם זכות זו אינה מוחלטת, ומנגד - המדובר בעיסוק בחומר מסוכן במיוחד, ונדרשת רמת אחריות גבוהה ביותר לשם כך. הערך המוגן הוא בריאות הציבור, כאשר הפגיעה כתוצאה מחשיפה לאסבסט פריך היא פגיעה ודאית וחמורה. הגבלת עיסוקו של העותר לאסבסט צמנט בלבד לתקופה שבמהלכה ניתן יהיה להתרשם מהתנהלותו, משרתת תכלית ראויה ונראית בעיני מידתית (ראו, למשל, בג"צ 4350/09 אבי בן דור נ' שר האוצר, מיום 12.10.2010). זאת ועוד, בשל טיב העיסוק, תוקף הרישיון הוא לכל היותר שנתיים, וגם בנתון זה יש ללמד כי אין המדובר בעיסוק שההסתמכות על קבלת רישיון מחודש מפקידה לפקידה הוא עניין המובן מאליו. הנתונים המתוארים לעיל מובילים למסקנה כי החלטתה של המנהלת היא החלטה סבירה, המביאה בחשבון את מכלול השיקולים הצריכים לעניין, ומכאן שאין עילה להתערבות בית המשפט בשיקול דעתה.

נוכח כל אלה באתי למסקנה כי דין העתירה להידחות.
העותר ישלם למשיבים הוצאות ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 10,000 ₪.

המזכירות
תמציא את העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.
ניתן היום,
כ"ח טבת תשע"ד, 31 דצמבר 2013, בהעדר הצדדים.














עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 1412-12/13 יוסף קדן, ברנד תעשיות בע"מ נ' תמר בר און - מנהלת רישוי אסבסט כהגדרתה בחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק-תשע"א-2011, עמיר פרץ-השר להגנת הסביבה (פורסם ב-ֽ 31/12/2013)