פסקי דין על שמעון קדוש ו-18 אח' | פסקי דין על מר מאיר רובינשטיין – ראש עיריית ביתר עילית | פסקי דין על עיריית ביתר עילית | פסקי דין על מועצת עיריית ביתר עילית ואח' |

32/13 עתמ     22/04/2014




עתמ 32/13 שמעון קדוש ו-18 אח' נ' מר מאיר רובינשטיין – ראש עיריית ביתר עילית, עיריית ביתר עילית, מועצת עיריית ביתר עילית ואח'




לפני כב' השופט מרדכי כדורי
העותרים

שמעון קדוש ו-18 אח'

ע"י ב"כ עו"ד י. חביליו ו/או י.גור
נגד

המשיבים
1. מר מאיר רובינשטיין – ראש עיריית ביתר עילית
2. עיריית ביתר עילית

3. מועצת עיריית ביתר עילית

4. החברה לפיתוח ביתר עילית
ע"י ב"כ עוה"ד ש. בן עמי ו/או א.שרקון ו/או א. אלה
5. הממונה על היישובים האזרחיים ביהודה ושומרון
באמצעות פרקליטות המדינה

פ ס ק - ד י ן

עתירה לביטול חוק עזר לביתר עילית (שירותי שמירה – אבטחת כניסת פועלים פלסטינאים) התשע"ג – 2012.

רקע וטענות הצדדים:
1. העותרים, בחלקם, הינם תושבי העיר ביתר עילית, המעסיקים פועלים ונותני שירותים פלסטינים,במסגרת עיסוקם בעבודות בניה או במתן שירותים נלווים לעבודות בניה.
חלקם האחר של העותרים הינם פועלים או נותני שירותים פלסטינים, המחזיקים באישורי כניסה מטעם מנהלת התיאום והקישור לעבודה בתחומה של ביתר עילית.

2. ביום 20/12/2012 אישרה מועצת עיריית ביתר עילית
את חוק העזר לביתר עילית (שירותי שמירה – אבטחת כניסת פועלים פלסטינאים) התשע"ג – 2012 (להלן: "חוק העזר"). חוק העזר מטיל חובת תשלום אגרה על מחזיק בנכס המעוניין בשירותיו של פועל פלסטיני, על פי הקבוע בתוספת לחוק.
הודעה על אישור חוק העזר נמסרה למשיב מס' 5, בהתאם להוראת סעיף 88א לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), תשמ"א-1981 (להלן: "התקנון"). בחלוף 90 יום בהם משיב מס' 5 לא הורה על עיכוב פרסומו של החוק, נכנס חוק העזר לתוקף.

3. העותרים מבקשים כי בית המשפט יקבע שחוק העזר בטל או ניתן לביטול. טענתם העיקרית בעתירתם הינה כי החוק התקבל ללא סמכות, שכן משיבה מס' 2, עיריית ביתר עילית
, לא הוסמכה להטיל אגרת שמירה בגין כניסת פועלים פלסטינים לתחומה.

4. משיבים 1 – 4 טוענים, בתמצית, כי אין די באישורי כניסה על מנת להתיר את כניסתם של פועלים פלסטינים לתחומי העיר. על פי דרישות צה"ל יש צורך בקיומה של אבטחת אתר העבודה, בהתאם לקריטריונים שנקבעו על ידו. בהמלצת ובעידוד המנהל האזרחי חוקקה מועצת העירייה את חוק העזר, שבא להוזיל את עלויות השמירה ולהעלות את איכות האבטחה.
לטענת משיבים 1 – 4, סעיף 68(8) לתקנון מסמיך את מועצת העירייה לקבוע סדרים ולאחוז באמצעים כדי להבטיח את הביטחון, וסעיף 76א לתקנון מסמיך אותה להטיל לשם כך אגרות, היטלים, דמי השתתפות ותשלומי חובה אחרים.

5. משיב מס' 5 צורף כמשיב לעתירה על פי החלטה מיום 15/9/2013. לעמדתו, מועצת העיריה מוסמכת לחוקק את חוק העזר לא רק מכוחו של סעיף 68(8) הנ"ל לתקנון, אלא גם מכוח צו מס' 432, צו בדבר הסדרת השמירה ביישובים (להלן: "צו השמירה"), והוראת סעיף 88(ג) לתקנון, לפיה מועצה ביישוב שבו ניתן צו להפעלת שמירה בשכר רשאית להתקין חוק עזר המטיל דמי השתתפות.

דיון ומסקנות:
6. בפתח הדברים אומר כי סוגיה דומה לזו שלפניי נדונה בבית המשפט העליון, בבג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון 29/12/2009. בפסק הדין האמור נדונה עתירה לביטול חוק העזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון) תשס"ד-2004, מכוחו גבתה עיריית חולון אגרה למימון הפעלת סיירים חמושים להגברת הביטחון בתחומה.

במהלך הדיון בעתירה התאפשר לצדדים להתייחס לפסק הדין הנ"ל, ולהביע עמדתם באשר לחלותו על הסוגיה העומדת לדיון. על מנת שלא להלאות את הקורא מעבר לנדרש ושלא לצורך, יאמר כבר עתה כי דרך הילוכו של

פסק דין
זה יהיה בעקבותיו של פסק הדין האמור. לכן, על פי רוב, די יהיה בהפניות קצרות לפסק הדין, למעט במקום בו לסברת מי מהצדדים יש לאבחן בינו לבין ענייננו.

7. בית המשפט העליון קבע בפסק הדין הנזכר כי שר הפנים הינו שותף למעשה החקיקה העירוני. המחוקק הטיל עליו להיות הרגולטור, "משגיח הכשרות", של חקיקת העזר העירונית, ובכך הפך אותו ל"בן זוגה" של הרשות המקומית (פסקה נ"ז לפסק הדין). בדיון המקדמי שהתקיים ביום 15/9/2013, ציינתי כי בשטחם של היישובים הישראליים ביהודה ושומרון, נתון לממונה על היישובים האמורים מעמד מקביל לזה הנתון לשר הפנים בשטחה הריבוני של מדינת ישראל. לאור זאת קבעתי כי הממונה הינו בעל דין דרוש בעתירה, והוריתי על צירופו כמשיב.

8. בשלב מוקדם של הדיון בפרשת מלינובסקי הזכיר ביהמ"ש העליון את עקרון החוקיות, לפיו רשות מקומית אינה מוסמכת לעשות פעולה שלא הוסמכה לעשותה בחוק באופן מפורש. בהתאם לעקרון הנ"ל קבע בית המשפט כי גם כדי להתקשר עם חברות שמירה נחוצה לעירייה הסמכה מפורשת בחוק (פסקה ל"ט).

הצדדים להליך זה אינם חלוקים על כך שעקרון החוקיות חל גם בענייננו, וכי משיבה מס' 2 נדרשה להסמכה מפורשת בחוק כדי להציב מאבטחים על הפועלים הפלסטינים בתחומה, ולגבות אגרה על מנת לממן את העסקתם של המאבטחים.

9. בהמשך (פסקאות מ – נ לפסה"ד) בחן בית המשפט האם סעיף 249(29) לפקודת העיריות מסמיך עירייה להתקשר עם חברות שמירה. על פי הוראת החוק הנ"ל עירייה מוסמכת:

"לעשות בדרך כלל, כל מעשה הדרוש לשם שמירה על תחום העיריה, בריאות הציבור והביטחון בו, וכן, ברשותו של הממונה, להקים ולקיים מוסדות לבריאות הציבור ולחינוך, ולסייע בהם"
(ההדגשה הוספה, כפי שנעשה בפסק הדין האמור- מ.כ.)

ביהמ"ש ציין כי המונח "ביטחון" הנ"ל עמום, ולא נדון בפסיקה באופן ממצה. אף כי בית המשפט בחר שלא לקבוע מסמרות בעניין פרשנותו של המונח הנ"ל, הובעה על ידו עמדה מפורשת וברורה, לפיה מדובר בביטחון במובן של בטיחות, גהות וסדר הציבורי (safety), ולא במובן של ביטחון, מאבק בטרור ולוחמה באויב (security). בסופו של דבר נקבע מפורשות כי רובה המכריע של החזית שבין הצבת שומר בפתח בניין העירייה לבין הקמת מיליציה עירונית פרטית, אינו נתון לסמכותה של העירייה.

הפעלת שומרים ומאבטחים על מנת למנוע, לנטרל ולהתמודד עם פעילות חבלנית עוינת בתחומהשל רשות מקומית הינה פעולה הנתונה אפוא לסמכותו של השלטון המרכזי, ולא לסמכותה של הרשות המקומית. זאת, כמובן, אלא אם הוסמכה הרשות המקומית בחוק מפורש לנקוט בפעולות שמירה ואבטחה כאמור.

10. בעניין הסמכתה של משיבה מס' 2 לקיים פעולות אבטחה ושמירה על פועלים פלסטינים בתחומה חלוקים המשיבים בדעותיהם.

לסברתם של משיבים 1 – 4, סעיף 68(8) לתקנון מסמיך מפורשות את משיבה מס' 2 לקיים פעילות כאמור. על פי הוראת החיקוק הנ"ל מועצה מוסמכת:

"לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים – כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר, הניקיון והביטחון; למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים, לרבות מחלות ונגעים של בעלי חיים וצמחים, ולבערם; להשמיד מזיקים או בעלי חיים שאין להם בעלים, למנוע דליקות ולכבותן; לסלק מפגעים ולמנוע תקלות, לרבות הריסת בנינים מסוכנים או מזיקים לבריאות".
(ההדגשה הוספה – מ.כ.)

משיב מס' 5 סבור כי קיים מקור חוקי נוסף המסמיך את משיבה מס' 2 לפעולה כאמור, והוא מפנה בעניין זה לסעיף 2א(א) לצו השמירה, לפיו:

"(א) הוטלה חובת שמירה על תושבי ישוב פלוני, רשאי מפקד כוחות צה"ל באזור, לבקשת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, להורות בצו, כי הישוב רשאי יהיה להעסיק שומרים בשכר, בתנאי שהוכח להנחת דעתו כי הסדרי השמירה בשכר שנקבעו בישוב הינם נאותים.

(ב) מפקד כוחות צה"ל באזור רשאי להטיל בצו חובת שמירה בתחומי רשות מקומית שלא בתחומי ישוב מסוים, וצו כאמור יפורסם בדרך שיורה עליה מפקד כוחות צה"ל באזור.

(ג) הוטלה חובת שמירה כאמור בסעיף קטן (ב), תעסיק הרשות המקומית שומרים בשכר וזאת לאחר שיוכח להנחת דעתו של מפקד כוחות צה"ל באזור כי הסדרי השמירה בשכר שנקבעו ברשות המקומית הינם נאותים."

עוד מפנה משיב מס' 5 לסעיף 88(ג) לתקנון, המורה כי:

"מועצה רשאית להתקין חוק עזר המטיל דמי השתתפות בישוב שבו ניתן צו להפעלת שמירה בשכר. הוראות סעיף 76א יחולו על סעיף זה בשינויים המחויבים."

11. כפי שיפורט להלן, אין בהוראות החיקוק אליהם מפנים המשיבים משום הסמכה מפורשת של העירייה לפעול פעולות לאבטחת פועלים פלסטינים:

א. אין מקום ליתן למונח "ביטחון" שבתקנון פרשנות שונה מזו שבפקודת העיריות.

ראשית, בית המשפט העליון הבהיר בפרשת מלינובסקי כי פרשנותו של המונח הנ"ל במובן של בטיחות, גהות וסדר ציבורי נובעת, בין היתר, מהדבק הדברים. קרי: העובדה שסעיף 249(29) לפקודת העיריות מסמיך את העיריות, בנשימה אחת, לפעול לבריאות הציבור ולביטחונו. פרשנות זו מתחייבת בענייננו מקל וחומר, שכן סעיף 68(8) לתקנון מזכיר בחדא מחתה עם נושאי הביטחון ובריאות הציבור גם נושאים של סדר, ניקיון, מחלות בעלי חיים, השמדת מזיקים, מניעת וכיבוי דליקות וסילוק מפגעים. השוואה בין שתי הוראות החיקוק הנ"ל מלמדת כי סביב המונח ביטחון שבהוראת התקנון מצוי מספר גדול בהרבה של נושאים אשר כל עניינם בטיחות, גהות וסדר ציבורי.

שנית, שיקול נוסף שהובא בחשבון בפרשת מלינובסקי הוא שנושאי הביטחון מצויים ביסודם בסמכותו של השלטון המרכזי, ולא של השלטון המקומי. גם בתחומן של המועצות המקומיות ביהודה ושומרון נתונה האחריות לביטחון, במובן המאבק בטרור, לפתחו של השלטון המרכזי, ולא של השלטון המקומי. שעה שלדעת המחוקק יש להסמיך את הרשות המקומית לתרום את תרומתה למאמץ הביטחוני, הוא מורה על כך בחקיקה מפורשת, ולא במשתמע (ראו: צו השמירה הנ"ל).

שלישית, בעניין אחר כבר נקבע כי פרשנות של הוראה מהוראות התקנון תיעשה תוך שיובא בחשבון כי בתחומים רבים מחיל התקנון את הדין הישראלי, והוא נמנע מליצור הבדלים שלא לצורך בין בתיהמשפט לעניינים מקומיים לבין בתיהמשפט שבתחומה הריבוני של מדינת ישראל(בג"ץ 336/99 דלתא להשקעות ולמסחר (קרני שומרון) בע"מ נ' בית-המשפט לעניינים מקומיים באריאל, פ"ד נה(3) 246, 261). אמנם, הדברים נאמרו בעניין שבסדרי דין, אולם בהעדר נימוק של ממש אין מקום להבחין בין סמכויותיהן של רשויות מקומיות הפועלות לפי פקודת העיריות לבין אלו הפועלות לפי התקנון, גם בכל הנוגע לדין המהותי.

ב. אין ממש בטענת משיב מס' 5 כי צו השמירה מקנה לעירייה את הסמכות הנדרשת לפעילותה הנ"ל, ולא לריק התנערה ב"כ משיבים 1 – 4 מטענה זו:

ראשית, צו השמירה מסמיך את מפקד האזור להטיל בצו חובת שמירה. בענייננו אין מחלוקת כי מפקד האזור לא הטיל חובת שמירה כאמור. הנחיות,תוכניות עקרוניות או קריטריונים בדבר אבטחתפועלים אינם מהווים "צו" המטיל חובת שמירה, מה גם שאלו לא נחתמו על ידי מפקד האזור.

שנית, צו השמירה מאפשר להטיל חובת שמירה על תושבים ביישוב מסוים (סעיפים 1 ו-2 לצו), וממילא מאפשר לרשות המקומית לגבות מכוחו של הצו אגרת שמירה רק מתושבי היישוב. לעומת זאת, חוק העזר חל על כל מחזיק בנכס המעוניין בשירותיו של פועל פלסטיני, גם אם הוא אינו תושב בתחומה של העיריה, והוא מטיל חובת תשלום אגרה גם על קבלני בניין או בונים פרטיים שאינם תושבים.

12. לאחר שהתקיים דיון בעתירה הודיעה ב"כ משיבים 1 – 4 כי ביום 20/3/2014 נחתם ע"י מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון צו מס' 1734, צו בדבר הסדרת השמירה בישובים (תיקון מס' 26) (יהודה והשומרון) התשע"ד– 2014. צו זה מסמיך את מפקד כוחות צה"ל באזור להטיל בצו חובת שמירה על מעסיק, ומסמיך רשות מקומית, בישוב בו הוטלה חובת שמירה כאמור, להסדיר את נושא השמירה, לרבות גביית אגרה, ובלבד שהוכח להנחת דעתו של מפקד אזור כי הסדרי השמירה בשכר שנקבעו הינם נאותים. על פי האמור בצו, הוא ניתן, בין היתר, לשם "הבהרת המצב המשפטי".

לסברת משיבים 1 – 4, מלשון הצו האמור עולה כי משיבה מס' 2 היתה מוסמכת להתקין את חוק העזר.

נראה לי כי אין בצו הנזכר כדי להכשיר את חקיקת חוק העזר. הקביעה בדבר סמכותה או חוסר סמכותה של משיבה מס' 2 לפעול פעולה במועד כלשהו בעבר נתונה לבית המשפט, ולא למפקד כוחות צה"ל באזור. סמכותו של האחרון נתונה לו להסמיך את העירייה לפעול מכאן ולהבא בלבד, ולא "להבהיר את המצב המשפטי".

בנוסף, גם אילו היה מפקד כוחות צה"ל באזור מוסמך לפרש את המצב המשפטי, הרי שלא התקיימו התנאים המוקדמים שנקבעו בצו לשם הסמכת העירייה לחוקק את חוק העזר:

ראשית, כאמור לעיל, חובת השמירה בגינה עוסק חוק העזר לא הוטלה על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור, אלא על ידי גורמים אחרים. יצוין כי המשיבים לא הציגו צו שנחתם לאחר מועד הדיון בעתירה על ידי מפקד כוחות צה"ל באזור, בו הוטלה חובת שמירה על מעסיק כלשהו.

שנית, המשיבים לא הראו כי הניחו את דעתו של מפקד כוחות צה"ל באזור שהסדרי השמירה הינם נאותים.

13. המסקנה מן האמור לעיל הינה שמשיבה מס' 2 לא הוסמכה לפעול כדי לאבטח את פעולותיהם של הפועלים הפלסטינים בתחומה. לפיכך, חוק העזר נחקק על ידה בהעדר סמכות מפורשת בדין.

14. עם זאת, אין באמור כדי להביא מניה וביה לבטלותו של חוק העזר. לא ניתן להתעלם מכך שפעולות לאבטחת פועלים פלסטינים נדרשות, לדעת גורמי הצבא, לשם שמירה על שלומם וביטחונם של תושבי היישוב. לאור זאת, ובדומה לקביעתו של בית המשפט העליון בפרשת מלינובסקי (פסקה ע"ז), יש להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית, ולאפשר את פעולות האבטחה בהן נוקטת משיבה מס' 2 ואת קיומו בתוקף של חוק העזר במשך שנה נוספת.

15. לא מצאתי להיעתר לבקשת העותרים ולהורות כי במשך התקופה שבה יעמוד חוק העזר בתוקפו לא יידרשו העותרים לשלם אגרה לפיו, או שיחול ביחס אליהם ההסדר שחל בתקופת הביניים.

ראשית, נקבע מועד דחוי לביטולו של חוק העזר על מנת לאפשר לגורמים הרלבנטיים לנקוט בפרק זמן זה בפעולות חקיקה כדין, שיאפשרו את קיומה של אבטחה כנדרש. ראוי כי בינתיים, במהלך תקופת הביניים, תתאפשר כניסתם לעיר של פועלים פלסטינים המחזיקים בהיתרי כניסה, ובמקביל לא יוותרו תושבי העיר חסרי הגנה. לשם כך יש לאפשר למשיבה מס' 2 להעסיק מאבטחים במהלך תקופת הביניים ולגבות את האגרה הנחוצה למימונם.

שנית, ההסדר בתקופת הביניים הוסכם בין הצדדים מחוץ לכותלי ביהמ"ש, ופרטיו אף לא דווחו לבית המשפט. בנסיבות אלו על ביהמ"ש להימנע מליתן הוראות הנוגעות להסדר זה.

התוצאה:
16. חוק העזר יעמוד בתוקפו למשך שנה מיום פסק הדין, על מנת לאפשר את הסדרת חובת השמירה של מעסיקים בחקיקה כדין.

17. לעניין הוצאות ההליך,הבאתי בחשבון את חלקם היחסי של כל אחת מקבוצות המשיבים בניהול העתירה. עוד הבאתי בחשבון כי תשומת לב המשיבים הופנתה להלכת מלינובסקי הנ"ל בשלב מוקדם של הדיון בעתירה, כי תוצאת פסק הדין דומה מאוד להצעהשהוצעה לצדדים על ידי ביהמ"ש במועד הדיון בעתירה וכי העותרים הסכימו להצעה מיד. עוד התחשבתי בכך שהעותרים הפרו את ההחלטה מיום 9/3/2014, והגישו ביום 20/3/2014 טיעונים משפטיים.

לאור האמור אני מחייב את משיבה מס 2 לשלם לעותרים, ביחד, הוצאות משפט בסך 10,000 ₪ ושכר טרחת עו"ד בסך 20,000 ₪.

משיב מס' 5 ישלם לעותרים, ביחד, שכ"ט עו"ד בסך 10,000 ₪.
ניתן היום, כ"ב ניסן תשע"ד(22/04/2014), בהעדר הצדדים.
מרדכיכדורי, שופט
בית המשפט לעניינים מקומיים מעלה אדומים
עת"מ 32/13

22/4/2014

1








עתמ בית משפט לעניינים מקומיים 32/13 שמעון קדוש ו-18 אח' נ' מר מאיר רובינשטיין – ראש עיריית ביתר עילית, עיריית ביתר עילית, מועצת עיריית ביתר עילית ואח' (פורסם ב-ֽ 22/04/2014)