פסקי דין על ח"כ יעקב שמאי | פסקי דין על ח"כ דב שילנסקי | פסקי דין על יו"ר הכנסת | פסקי דין על ח"כ חיים קורפו | פסקי דין על יו"ר ועדת הכנסת | פסקי דין על ועדת הכנסת |

1956/91 בג"צ     03/06/1991




בג"צ 1956/91 ח"כ יעקב שמאי נ' ח"כ דב שילנסקי, יו"ר הכנסת, ח"כ חיים קורפו, יו"ר ועדת הכנסת, ועדת הכנסת




(פד"י מה (4) 313)

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 1956/91
השופטים: כבוד השופט מ' שמגר

כבוד השופט ד' לוין

כבוד השופט א' מצא



העותר: ח"כ יעקב שמאי

ע"י ב"כ עו"ד ח' שטנגר
נ ג ד

המשיבים: 1. ח"כ דב שילנסקי
, יו"ר הכנסת

2. ח"כ חיים קורפו
, יו"ר ועדת הכנסת
3. ועדת הכנסת

ע"י ב"כ עו"ד נ' ארד
, מנהלת מחלקת בג"צים בפרקליטות המדינה
עתירה למתן צו-על-תנאי.

פסק-דין

הנשיא מ' שמגר
: 1. ביום 13.5.91 הודענו על דחיית העתירה, ולהלן נימוקינו להחלטתנו.

2. (א) העתירה עניינה הכללתה בסדר היום של ישיבת הכנסת מיום 13.5.91 של בקשת הממשלה להקפיא את ביצועו של חוק הלוואות לדיור, תשנ"א-1991. הבקשה האמורה נשענה על הוראותיו של סעיף 41 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985.

(ב) חוק הלוואות לדיור נתקבל בכנסת ביום 7.5.91.

ביום 12.5.91 העבירה מזכירות הממשלה מכתב ליושב-ראש הכנסת, ובו בקשת הממשלה להעלות עניין הקפאתו של החוק על סדר היום של הכנסת ביום 13.5.91.

3. לפי האמור בעתירה, נשלטת הכללתו של הנושא הנ"ל בסדר יומה של הכנסת על-ידי הוראותיו של סעיף 31 לתקנון הכנסת, הקובע לאמור:
"קביעת סדר-היום השבועי

31. יושב-ראש הכנסת יקבע את סדר-היום השבועי לישיבות הכנסת על-פי האמור להלן בסעיפים 32 ו-33 והוראות התקנון לעניין סדרי הדיון בנושאים השונים וסדרי עדיפותם, ויודיע עליו לחברי הכנסת לא יאוחר מיום ו' שלפני אותו שבוע".

טענת העותר היא, כי מאחר שלא נתקיים התנאי הקבוע בסיפא לסעיף 31 הנ"ל, כי המשיב הראשון לא הודיע על הכללת הנושא בסדר היום לא יאוחר מיום ו' שלפני השבוע בו נתבקש הדיון, היינו לא יאוחר מיום 10.5.91, אין אפשרות להביא את הנושא, כמתוכנן, לדיון השבוע שבו נועד להתקיים הדיון שלפנינו, ואף אין אפשרות לדון בהעלאתו לדיון בוועדת הכנסת
, כפי שנתכוונו לעשות.

4. לפנינו איפוא עניין שבסדר יומה של הכנסת.

בעלי הדין בחנו לפנינו את הדרכים לקביעת סדר היום ואת השאלה, מהי ההוראה הישימה של התקנון בכגון דא. כך הוזכרו סעיפים 47, 48 ו-57 לתקנון, והמשיבים טענו, כי יש נוהג של הכנסת, לפיו מותר להכניס שינויים בסדר היום גם אחרי פירסום סדר היום עד לסוף השבוע, כאמור לעיל.

בית המשפט גם ביקש, בין היתר, התייחסותם של בעלי הדין לסעיף 148 מן התקנון הדן בסטייה מהתקנון ומהתקדימים.

אולם הדיון בעתירה זו לא יוכרע על-פי פרשנותו של סעיף זה או אחר מן התקנון, אלא על יסוד הקווים העקרוניים, אותם קבע בית המשפט הגבוה לצדק זה מכבר, ואשר בהם התייחס למידת התערבותו בענייני נוהל ונוהג פנימיים של הכנסת. טענות בעלי הדין התייחסו, כמובן, גם להיבט זה.

5. בבג"צ 325/85 מיערי ואח' נ' יו"ר הכנסת
שלמה הלל ואח', פ"ד לט(3) 122, בעמ' 127, חזרנו והבהרנו, כי פשוט וברור הוא שהביקורת השיפוטית לפי סעיף 15 לחוק-יסוד: השפיטה חלה גם על פעולותיהן של רשויות הכנסת. כאמור שם, הרשות המחוקקת איננה פטורה מעולו של החוק, ומשקבעה תוכנו והקנתה לו חיות ולא פטרה עצמה, בנוסחו, מתחולתו, הרי היא חבה בכיבודו ככל אחר. משהולבשה הוראה בלבושו של חוק- ולעניין זה אין נפקא מינה שהמדובר בחוק בענייני הכנסת בלבד- הרי חייבים הכול, לרבות רשויות הכנסת, בכיבודה.

הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על פעולות הכנסת מסתברת גם מתפיסות היסוד החוקתיות, אשר לפיהן קיומה של הביקורת השיפוטית על חוקיות פעולתה של כל רשות הוא תנאי יסוד לשלטון החוק. לפי תפיסות היסוד הללו, ההפרדה בין הרשויות אינה מתבטאת בסגירת הדרך בפני
הביקורת השיפוטית. עד כאן בג"צ 325/85 הנ"ל.

החוק אשר לגביו יש ליישם את האמור לעיל הוא, במקרה שלפנינו, חוק-יסוד: הכנסת, הקובע בסעיף 19 שבו, כי הכנסת תקבע סדרי עבודתה בחוק או, אם לא נקבעו בו, בתקנונה ענייני סדר היום של הכנסת הישימים לענייננו מוסדרים, אליבא דכולי עלמא, בתקנון הכנסת בלבד.

6. בעניין הפעלת הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית נוהג בית-משפט זה לתת את דעתו לאופייה המשפטי של הסוגיה מבחינת סיווגה המהותי. כפי שנאמר בבג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב-ראש הכנסת מנחם סבידור, פ"ד לו (2) 197, בעמ' 202:

"... כל שניתן לומר, בדרך ההכללה, באשר לביקורת השיפוטית על החלטות הכנסת הוא, כי היקפה של ביקורת זו משתנה על-פי מהות ההחלטה המבוקרת. לא הרי החלטה 'חקיקתית' כהרי החלטה 'כעין-שיפוטית'; ולא הרי שני אלה כהחלטה, שעניינה ביקורת הכנסת על פעולות הממשלה".

במקרה שלפנינו, אין המדובר בפעולה חקיקתית ואין המדובר בהחלטה כעין שיפוטית של הכנסת, אלא המדובר על הליך פנים-פרלמנטרי, אשר מידת ההתערבות בו היא מוגבלת (בג"צ 30/681 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת
, פ"ד לה(4) 118, בעמ' 142 מול אות השוליים א).

בבג"צ 620/85 מיעארי ואח' נ' יו"ר הכנסת
ואח', פ"ד מא(4) 169, בעמ' 192, עמדנו על תחומיה של סמכות ההתערבות ועל מידתה הנכונה. הפנינו לבג"צ 652/81 הנ"ל, לבג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לט(3) 141, בעמ' 193, ולבג"צ 669/85, 24/86, 131 כהנא נ' יו"ר הכנסת
ואח', פ"ד מ(4) 393, והבהרנו, כי המבחנים המשפיעים על הפעלת שיקול הדעת של בית המשפט אם להתערב בנהליו הפנימיים של בית המחוקקים אינם זהים למבחני ההתערבות בשאלות מעין שיפוטיות.

בדונו בעתירה שעניינה נוהלי העבודה של הכנסת בוחן בית המשפט את מידת הפגיעה במירקם החיים הפרלמנטריים ואת מידת השפעתה של אותה פגיעה על יסודות המבנה של משטרנו. בית המשפט אינו נוטה להתערב בענייני היום-יום של הניהול הפנימי (בג"צ 73/85 הנ"ל, וראה גם בג"צ 9/82 ח"כ וירשובסקי נ' שר המשפטים- יו"ר הוועד למינוי שופטים, השר משה נסים, ואח', פ"ד לו(1) 645 , בעמ' 651). בבג"צ 669/85, 24/86, 131 הנ"ל ציינו, כי בית המשפט איננו יושב כערכאת ערעור על החלטותיהם של היושב-ראש והסגנים, וכמקובל עלינו, נוהג בית המשפט בריסון בכל הנוגע לכניסה לתחום הסמכות הפנים-פרלמנטרית שהיא בגבולות התקנון (ראה גם בג"צ 306/81 הנ"ל, בעמ' 141 מול אות השוליים ז).
בבג"צ 620/85 נאמר, על-כן, בגדר סיכום עמדתנו בעמ' 194-195:

"סיכומה של נקודה זו: בעת בחינת השאלה, אם מן הראוי שבית המשפט יתערב בסכסוך שעניינו הליכיה הפנימיים של הכנסת, ינקוט בית המשפט גישה עקרונית של זהירות בביקורת של תחום פעולתה של הרשות האחת על-ידי הרשות האחרת. בלי לנסות ולמצות את העניין ניתן להזכיר, כי מערכת השיקולים כוללת את הגורמים העיקריים הבאים: יחס הכבוד שרוחש בית המשפט לרשות המחוקקת, המגלמת את ריבונות העם והמשקפת את רצונו החופשי; חוסר רצונו של בית המשפט להיות צד למחלוקות פוליטיות המפלגות את הציבור; ההכרה במורכבות פעולתו של גוף פוליטי נבחר וחוסר הנכונות לכפות עליו אמות מידה נוקשות, מקום שאין הכרח לעשות כן מבחינת חוקיו שלו; הנטייה שלא לבקר את סבירות החלטותיו של הגוף אשר מחוקק את חוקי המדינה; הרצון שלא להכתיב לכנסת את נהליה וסדריה הפנימיים.

מאידך גיסא, ישקול בית המשפט את העיקרון הגדול של שלטון החוק, שמכוחו אוכף בית המשפט את החוק על כל רשות ועל כל גורם, לרבות על המחוקק (בג"צ 98/69).

אמת מידה מרכזית, המשמשת כעזר להכרעה בין שיקולים נוגדים אלה, היא, מהי במקרה הקונקרטי מידת הפגיעה בעקרונות המשטר המדיני שלנו ובתפיסות ובחירויות המונחות ביסודו, ובתוך כך, מהי ההשפעה על תקינות פעולתו של הפרלמנט".

הערכנו, כי תקלות עלולות להתלוות לכניסה יתרה של בית-משפט זה אל מהלך הניהול הפנימי של דיוני הכנסת. בבג"צ 325/85, הוספנו, על-כן, והבהרנו, בעמ' 128:

"שלטון החוק דורש קיומה של ביקורת שיפוטית לשם מניעתו של מעשה, הבטל בשל אי-חוקיותו או הראוי לביטול בשל כך, אך בו בזמן גם דורש הכיבוד ההדדי שבין הרשויות והריסון העצמי של הרשות השופטת, שנועדו לאפשר קיום תיפקודה של הכנסת, כי אלה שהופקדו על כך על-ידי המחוקק יוכלו לקיים במסגרת הכנסת את העיון, הדיון ושיקול הדעת שהוטלו עליהם; התחקות מתמדת ובו-זמנית אחרי כל שלב ביניים, כאשר הרשות השופטת כאילו מתלווה עקב בצד אגודל לכל הליך פרלמנטרי, שאין לו תוצאות לוואי כלשהן, תהפוך את סדרי העבודה של הכנסת לשדה תמרונים וניווטים, בהם יתלווה לכל הליך גם המירוץ אחרי צווי ביניים שיפוטיים כדי לעכב את השלמתו של המהלך הפרלמנטרי".

7. אלו אמות המידה הכלליות שלנו, ומכאן ליישומן למקרה הקונקרטי שלפנינו.

המדובר, כמבואר לעיל, בשאלה, אם הנושא הועלה על סדר היום בהתאם להוראותיו של התקנון. הנושא שביקשו לדון בו הוא בקשה לפי סעיף 41 לחוק יסודות התקציב, הקובע כי:

"הקפאת פעולות באין תקציב

41. (א) ראתה הממשלה, במהלך שנת כספים פלונית, כי ההוצאה או ההתחייבות הכרוכות בביצועו של חיקוק באותה שנה יעלו על הסכומים שנקבעו לענין זה בסעיף בחוק התקציב השנתי, לרבות השינויים שחלו בו לפי סעיפים 4, 10, 11, 12 ו- 13, רשאית היא-

(1) להציע לועדה לאשר העברה של סכום ההוצאה או הרשאה להתחייב מסעיף תקציב אחר לסעיף התקציב האמור.

(2) להציע לכנסת להקפיא את ביצועו של החיקוק או של חלק ממנו (בסעיף זה- הקפאה).

(ב) ....." (ההדגשה שלי- מ' ש').

הווה אומר, עניין לנו בנושא אשר לפי כל היבטיו ומהותו שייך למסגרת ההליכים הפנים-פרלמנטריים המובהקים. אין כל יסוד לסברה, כי לפנינו עניין אשר עולה ממנו פגיעה בערכים מהותיים של משטרנו החוקתי (ראה בג"צ 652/81, בעמ' 204 מול אות השוליים ב). דרך העלאתו של נושא לסדר היום או מועד הדיון בסוגיה פלונית בכנסת מן הראוי שימצאו פתרונם בהליכים שהכנסת קבעה לעצמה, ואין מקום לכך שכל טענה בדבר סטייה מהוראה תקנונית, שאין לה משמעות חוקתית מהותית, תגרור אחריה פנייה לבית המשפט הגבוה לצדק, כדי שזה יפקח, כביכול, על סדרי עבודת הכנסת בכלל ועל קביעת המועדים בפרט. אפילו סטה יושב הראש מן התקנון במקרה דנן, הרי זו סטייה קלת ערך, שיכולה להיות נדונה בדרכים הקבועות בסעיפים 147-149 לתקנון, היינו- היא חייבת למצוא את פתרונה גם כן בהליכים פנים-פרלמנטריים, כחלק מניהולו העצמי של בית הנבחרים.
אשר-על-כן דחינו את העתירה.

השופט ד' לוין
: אני מסכים.

השופט א' מצא
: אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של הנשיא.

ניתן היום, כ"א בסיוון תשנ"א (3.6.91).








בג"צ בית המשפט העליון 1956/91 ח"כ יעקב שמאי נ' ח"כ דב שילנסקי, יו"ר הכנסת, ח"כ חיים קורפו, יו"ר ועדת הכנסת, ועדת הכנסת, [ פ"ד: מה 4 313 ] (פורסם ב-ֽ 03/06/1991)