פסקי דין על ח"כ זהבה גלאון | פסקי דין על ראש הממשלה | פסקי דין על שר האוצר | פסקי דין על היועץ המשפטי לממשלה |

12475-07/13 עתמ     01/06/2014




עתמ 12475-07/13 ח"כ זהבה גלאון נ' ראש הממשלה, שר האוצר, היועץ המשפטי לממשלה








בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית-משפט לעניינים מנהליים
לפני כב' השופט י' נועם

עת"מ 12475-07-13 ח"כ זהבה גלאון
נ' ראש הממשלה
ואח'




העותרת
ח"כ זהבה גלאון
ע"י ב"כ עוה"ד ד' הולץ-לכנר
ומ' ארגמן-רון


נגד

המשיבים
1.

ראש הממשלה


2.

שר האוצר


3.

היועץ המשפטי לממשלה

באמצעות פרקליטות מחוז ירושלים (אזרחי)


פסק-דין

העתירה
1.
בעתירה המינהלית דנן, אשר הוגשה על-ידי חברת הכנסת זהבה גלאון, מתבקש בית-המשפט להורות למשיבים – ראש הממשלה
ושר האוצר
– לפרסם לאלתר לציבור הרחב את
סיכומי הדיון והפרוטוקולים מדיוני הוועדה להגברת התחרותיות במשק. העתירה הוגשה בעקבות סירובו של הממונה על חופש המידע במשרד האוצר להיענות לבקשה שהוגשה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן –
חוק חופש המידע
או
החוק
). הממונה דחה את הבקשה בהסתמך על סעיף 9(ב)(4) לחוק, מן הטעם שמדובר ב
דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות
. עובר לדיון בעתירה, סירבו המשיבים לחשוף לעותרת את סיכומי הדיון והפרוטוקולים. לאחר הדיון בעתירה הודיעה ב"כ המשיבים, כי בעקבות הערות שהושמעו בבית-המשפט במהלך הדיון, הוחלט לפרסם את המסמכים האמורים, אגב מחיקת שמות הדוברים. בהמשך להודעה, פורסמו כל המסמכים הנ"ל, במתכונת האמורה, באתר האינטרנט של משרד האוצר. משעמדה העותרת על בקשתה, לפיה הפרסום יכלול גם את שמות הדוברים, הושלמו טיעוני הצדדים בעניין זה, בכתב ובעל-פה, ונדרשת אפוא כיום ההכרעה בסוגיית פרסום השמות.

הרקע העובדתי – הוועדה להגברת התחרותיות במשק והבקשות לעיון בפרוטוקולים
2.
ביום 24.10.10 מינו ראש הממשלה
, שר האוצר
ונגיד בנק ישראל, ועדה להגברת התחרותיות במשק (להלן –
הוועדה
). בכתב המינוי צוין, כי הוועדה תבחן את ההשפעות של המבנה הנוכחי של המשק הישראלי, ולאור בחינה זו תמליץ על צעדי המדיניות הרצויים, לרבות תיקוני חקיקה וצעדים אופרטיביים. הוועדה הוקמה כוועדה פנים-ממשלתית – כצוות עבודה פנימי של הנציגים המקצועיים הבכירים בשירות הציבורי, בסוגיות הרלבנטיות שהונחו לפתחה. בוועדה, אשר לא היוותה כאמור ועדה ציבורית, לא היו נציגי ציבור בלתי תלויים. בראש הוועדה עמדו מנכ"ל משרד ראש הממשלה
ומנכ"ל משרד האוצר. חברי הוועדה היו המפקח על הבנקים בבנק ישראל, יו"ר הרשות לניירות ערך, כלכלנית ראשית של הרשות לניירות ערך, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי ופיסקאלי), ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה
, הממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר, הממונה על ההגבלים העסקיים, וכן מנהלת חטיבת המחקר בבנק ישראל. כל בעלי התפקידים האמורים, שכיהנו באותה עת, אינם משמשים עוד היום בתפקידיהם. במהלך תקופת כהונתם, התחלפו בוועדה חלק מהחברים עקב סיום תפקידם בשירות הציבורי ובמקומם מונו מחליפיהם לתפקיד.

3.
הוועדה, שהחלה עבודתה ביום 9.11.10, הקימה שלושה צוותי עבודה בנושאים שונים, וקיימה מספר רב של דיונים במליאה. ההליך שקיימה היה דו-שלבי. בשלב ראשון, לאחר שמיעת עמדות גורמים שונים, גיבשה הוועדה טיוטה של המלצותיה. בשלב שני הועמדה טיוטת ההמלצות לעיון הציבור ולהערותיו; ועל-יסוד הערות הציבור גיבשה הוועדה את עמדתה ופרסמה את המלצותיה הסופיות.

הוועדה לא הקליטה את דיוניה, ואף לא נערך פרוטוקול רשמי מטעמה. על-פי האמור בכתב-התשובה, לבקשתו של מנכ"ל משרד האוצר, עוזרו דאז ניהל תרשומת בלתי רשמית כסיכום של עיקרי הדברים שהועלו במהלך דיוני הוועדה. התרשומת האמורה שערך עוזר מנכ"ל משרד האוצר לא הועברה ליתר חברי הוועדה בזמן אמת לצורך קבלת הערותיהם על נכונות הדברים. עם זאת, המסמכים הועברו למנכ"ל משרד האוצר באופן שוטף ונרשמו בידיעתו. דיוני צוותי המשנה לא תועדו כלל.


ביום 15.9.11 הציגה הוועדה את עיקר המלצותיה לראש הממשלה
, שר האוצר
ונגיד בנק ישראל, ועותק מעיקרי ההמלצות גם פורסם לציבור.

4.
עוד במהלך דיוני הוועדה, ביום 12.7.11, פנתה העותרת למנכ"ל משרד ראש הממשלה
ולמנכ"ל משרד האוצר בבקשה לקבלת הפרוטוקולים מישיבות הוועדה. ביום 31.7.11 נמסרה לה תגובה מטעם הגורמים האמורים, לפיה הם "[אינם]
רואים לנכון בשלב זה, ועד לפרסום טיוטת דו"ח ביניים של דו"ח הוועדה, לחשוף את הפרוטוקולים של דיוניה הפנימיים והליכי השמיעה שקיימה
".

במקביל, הוגשה ביום 5.9.11 עתירה לבג"צ, בגדרה התבקש סעד שיורה על חשיפת מלוא התשתית העובדתית שהונחה לפני הוועדה במהלך עבודתה. בתגובה לעתירה ציינה המדינה, כי רוב החומר שהתבקש – התפרסם ממילא במסגרת טיוטת הדו"ח המלאה, וכי חלק אחר יפורסם באתר האינטרנט של משרד האוצר (להלן –
אתר האינטרנט
). כן פרטו המשיבים בתגובה לעתירה הנ"ל את עמדתם לגבי הדרישה לפרסום הפרוטוקולים של דיוני הוועדה, וציינו כי ככל שהעותרת באותו הליך מעוניינת לקבל את הפרוטוקולים, פתוחה לפניה הדרך להגשת עתירה לפי חוק חופש המידע, וכי בנסיבות אלו – דין העתירה להידחות מחמת קיומו של סעד חלופי. העתירה נמחקה לבקשת העותרת (בג"צ 7248/11
התנועה למען איכות השלטון

נ'

הוועדה להגברת התחרותיות במשק הישראלי
(9.11.11)).

5.
ביום 11.10.11 פרסמה הוועדה באתר האינטרנט את טיוטת המלצותיה בדו"ח מפורט המחזיק 324 עמודים, וכן פרסמה לציבור את ניירות העמדה שהוגשו לה. הוועדה פנתה לציבור הרחב כדי לשמוע את עמדותיו בכל הנוגע להמלצותיה. לאחר הפרסום, קיבלה הוועדה הערות מן הציבור ושמעה גורמים נוספים.

יצוין, כי ביום 13.11.11 פנתה העותרת למנכ"ל משרד האוצר, בבקשה כי הוועדה תקיים את הדיונים בשלב השני ב"דלתיים פתוחות", והיא נענתה על-ידי מרכז הוועדה, כי עבודת הוועדה נעשית ב"דלתיים סגורות" וכי הוועדה תדאג לפרסם לציבור את מסקנותיה והמלצותיה.

ביום 18.3.12 פרסמה הוועדה את הדו"ח הסופי של עבודתה, כאשר לדו"ח הסופי צורפו דעות מיעוט של חלק מחברי הוועדה. המלצות הוועדה אומצו על-ידי ממשלת ישראל ביום 22.4.12; ולאחר מכן פורסמו תזכירי הצעת חוק המבוססים על ההמלצות האמורות והחל הליך חקיקתי ליישום ההמלצות. באתר האינטרנט פורסמו באותו שלב הן דו"ח הביניים והן הדו"ח הסופי של הוועדה, לרבות דעות המיעוט וחווֹת הדעת המקצועיות. כן הופיעו באתר האינטרנט מצגות וניירות עמדה שהוצגו לוועדה על-ידי צדדים שלישיים.

6.
ביום 25.4.13 הגישה העותרת עתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק, לקבלת סעד דומה לזה המבוקש בעתירה דנן (בג"צ 2975/13). העתירה נדחתה על הסף ביום 19.6.13, זאת בשל קיומו של סעד חלופי במסגרת עתירה לפי חוק חופש המידע בבית-המשפט לעניינים מינהליים.

ביום 23.6.13 הגישה העותרת בקשה, לפי חוק חופש המידע, לממונה על חוק חופש המידע במשרד האוצר, במסגרתה ביקשה לקבל את המידע המבוקש בעתירה. הבקשה סורבה על-ידי הממונה בהסתמך על סעיפים 9(ב)(4) ו-9(ב)(1) לחוק. על הסירוב האמור הוגשה העתירה דנן.

כאמור, בשלב הראשון של הדיון בעתירה עמדו המשיבים על הסירוב לחשוף את סיכומי הדיון והפרוטוקולים מדיוני הוועדה, בטענה שמדובר ב
מידע אודות דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות, שאין חובה למסרו, לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק. לאחר תום הדיון הודיעו המשיבים, כי החליטו לחשוף את כל המסמכים האמורים, אגב מחיקת שמות הדוברים, ונשמעו טיעונים משלימים בבקשת העותרת לחשוף גם את שמות הדוברים.
בין לבין, הסתיימו הליכי החקיקה בעניין יישום דו"ח הוועדה, עם חקיקת חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013.

המסגרת הנורמטיבית
7.
אפרט תחילה את המסגרת הנורמטיבית, ובהקשר זה אשוב ואפנה גם לדברים שהובאו על-ידִי בפסקי-דין קודמים, בסוגיית העיון
ב
מידע אודות דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות (עת"מ (י-ם) 483/06
קיבוץ איילות נ' מינהל מקרקעי ישראל
(28.10.07), ועת"מ (י-ם) 8576/08
פזגז 1993 בע"מ נ' מדינת ישראל – המשרד להגנת הסביבה
(4.3.09)).


חוק חופש המידע מעגן את זכותם של אזרחי המדינה ותושביה לקבל מידע מרשויות הציבור. בבסיסה של הזכות לקבלת מידע מספר רציונאליים. הזכות למידע נתפסת כחיונית לצורך מימוש זכות היסוד החוקתית לחופש הביטוי והבעת הדעה. היא מהווה תנאי להגשמתה של זכות הציבור לדעת, וליכולתו של הציבור לבטא את דעותיו ועמדותיו בגדרו של השיח הציבורי, ועל-כן הִנה חיונית לקיומו ולתִפקודו התקין של המשטר הדמוקרטי. כן משמשת הזכות לחופש המידע אמצעי חיוני בידי הציבור להפעלת פיקוח וביקורת ראויים ויעילים על הרשויות לשם הבטחת תִפקודן התקין. בנוסף, משקפת זכות זו את הרציונאל הרואה ברשות הציבורית כנאמן הציבור, אשר המידע הנאסף על-ידה הִנו לטובת כל אחד מיחידיו (עע"ם 7024/03
עו"ד אריה גבע נ' יעל גרמן ואח'
(6.9.06) בפסקאות 11 ו-12 לפסק דינה של
כב' השופטת ארבל
); וכן ראו: עע"ם 8282/02
הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' מדינת ישראל נ' משרד מבקר המדינה
, פ"ד נח(1) 465, 470 (2003); עע"ם 9135/03
המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון
"
הארץ
" (19.1.06) בפסקאות 8 ו-9 לפסק-דינה של
כב' השופטת חיות
); ועע"ם 6013/04
מדינת ישראל
–
משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ
(1.2.06) בפסק-דינו של
כב' השופט
(כתארו אז)
ריבלין
).

8.
סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע, כי "
לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, בהתאם להוראות חוק זה
". הזכות לקבלת מידע אינה מוחלטת, אלא יחסית, והחוק מסייגה בהוראות שנקבעו בסעיפים 8 ו-9. סעיף 8 לחוק מאפשר דחיית בקשות במקרים מסוימים, כמו למשל כאשר הטיפול בבקשה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה; וסעיף 9 לחוק מפרט מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו. סעיף 9(א) לחוק עוסק במידע שנקבע קטגורית כי הרשות הציבורית לא תמסרו, זאת מחמת פגיעה באינטרסים ציבוריים חיוניים, כמו למשל ביטחון המדינה; וסעיף 9(ב) לחוק, שבעניינו נסבה המחלוקת בעתירה שלפנינו, מונה רשימת סוגי מידע שאין הרשות חייבת למסרו. לענייננו רלבנטי סעיף 9(ב)(4) לחוק, הנוגע למידע אודות דיונים פנימיים והתייעצויות פנימיות. הסעיף מורה, כי רשות ציבורית אינה חייבת למסור "
מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין
".


סעיף 10 לחוק דן בשיקולי הרשות הציבורית כאשר זו נדרשת להחלטה אם לחשוף מידע שאינה חייבת לגלותו, ומורה כי "
בבואה לשקול סירוב למסור מידע
...
מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות הציבורית דעתה, בין היתר, לעניינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו, וכן לעניין הציבורי שבגילוי המידע מטעמים של שמירה על בריאות הציבור או בטיחותו, או שמירה על איכות הסביבה
". על כך מוסיף סעיף 11 לחוק מעין מסננת נוספת של מידתיות, לפיה מידע שאין הרשות חייבת למסרו לפי סעיף 9 לחוק, אשר ניתן לגלותו תוך עריכת שינויים או השמטת פרטים ללא הכבדה ניכרת על פעולתה של הרשות הציבורית –
על הרשות למסרו בהתאם.


סעיף 17(ד) לחוק עוסק בשיקולי בית-המשפט בהידרשו להורות על חשיפת מידע, וקובע כי "
על אף הוראות סעיף 9, רשאי בית-המשפט להורות על מתן מידע מבוקש, כולו או חלקו ובתנאים שיקבע, אם לדעתו העניין הציבורי בגילוי המידע, עדיף וגובר על הטעם לדחיית הבקשה, ובלבד שגילוי המידע אינו אסור על פי דין
".

9.

מידע אודות דיונים פנימיים
:

הסייג לחובת גילוי המידע, לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק, מאפשר לרשות הציבורית שלא למסור מידע בעל אופי פנימי. מדובר, כאמור בסעיף הנ"ל, במידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות פנימיות, תחקירים פנימיים, וכן חוות-דעת פנימיות, טיוטות, עצות או המלצות שניתנו בתהליכי קבלת ההחלטות. הסייג הנדון לחובת מסירת המידע, משקף אינטרס ציבורי בדבר הגנה על תהליך מובנה ומושכל של גיבוש מדיניות וקבלת ההחלטות ברשות הציבורית. הוא נועד להבטיח את תקינות פעולת הרשות, להגן על איכות החלטותיה ולשמור על האפקטיביות של תהליך קבלתן. בבסיסו של הסייג עומדת ההערכה, שבאה לביטוי בדברי ההסבר להצעת החוק, לפיה "
לא ניתן לקיים דיונים כנים במסגרת פעילותה של הרשות, אלא אם כן יובטח מעטה מסוים של חיסיון לתהליך גיבוש שיקול הדעת של הרשות ולתהליך הביקורת הפנימית של הרשות
" (הצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז-1997, ה"ח 2630). הסייג נובע מההכרה בחשיבותם של הדיונים הפנימיים ברשות הציבורית, אגב החלפת עמדות וחיווי דעות בשיג ושיח פנימי חופשי, לקראת עיצוב מדיניות וקבלת החלטות. בהקשר הנדון נפסק, כי "
סייג זה נוצר מתוך ההנחה כי הליך קבלת ההחלטות ברשות, שחיוני הוא לצורך תפקוד הרשות ומילוי התפקידים והמשימות שעל ביצועם הופקדה, מחייב חילופי דעות, העלאת רעיונות, תהיות ומחשבות בין הגורמים הרלוונטיים ברשות
";

וכי ביסודו עומד החשש, כי מתן ביטוי פומבי לדיונים הפנימיים עלול להניא את עובדי הרשות "
מלהתבטא בחופשיות ומלבחון את כלל הנושאים, העמדות והנתונים כדבעי
", וכפועל יוצא מכך – לפגום בתהליך גיבוש ההחלטות ולהסב נזק ממשי לאינטרס הציבורי (עע"ם 7024/03 בעניין
גבע
, לעיל, פִסקה 15 לפסק-דינה של
כב' השופטת ארבל
). כפי שבואר בפסיקה, חשש זה "
מבוסס על תודעה, פרי שכל ישר וניסיון חיים, כי חשיפת תיעוד המשקף תהליכי עבודה פנימיים עלולה לחבל בחופשיות השיח והאינטראקציה הפנימית, ולפגוע בפתיחות הנדרשת בהחלפת דעות ובחילוקי דעות שהם חיוניים לתהליך מושכל של גיבוש מדיניות וקבלת החלטות ברשות הציבורית
" (עע"ם 7024/03 בעניין
גבע
, לעיל, בפסק-דינה של
כב' השופטת פרוקצ'יה
; וכן ראו: בג"צ 2534/97
ח"כ יהב נ' פרקליטות המדינה
, פ"ד נא(3) 39, 44 (1997); וע"א 7759/01
הוצאת עיתון הארץ בע"מ נ' משרד המשפטים
, פ"ד נח(5) 150, 158-159 (2004)). על התכלית שבבסיס הסייג עמד בית-המשפט העליון בעע"ם 9135/03
בעניין המועצה להשכלה גבוהה
(לעיל), בציינו: כי "
הטעם המרכזי להצדקת הסייג למסירת מידע מן הסוג הנזכר בסעיף 9(ב)(4) לחוק נעוץ בחשש מן 'האפקט המצנן' (
chilling effect
), המתבטא ברתיעתם של חברי הרשות הציבורית ועובדיה לקיים דיונים כנים מקום שאין מובטח בו מעטה מסוים של חיסיון לדעות המוחלפות בתהליך קבלת ההחלטות
"; וכי התכלית המרכזית שביסוד הסייג, הִנה, אפוא, "
להגן על איכות החלטותיהן של רשויות הציבור ועל האפקטיביות של תהליך קבלתן
" (פסק-דינה של
כב' השופטת חיות
(בפסקה 12 לפסק-דינה); וכן ראו: עע"ם 3300/11
מדינת ישראל – משרד הביטחון נ' גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע
(5.9.12)).

על-כן, בצד אינטרס השקיפות והגילוי העומד ביסוד חוק חופש המידע, הכיר המחוקק גם בקיומו של האינטרס הציבורי שלא לחייב את פרסום הדיונים הפנימיים לקראת עיצוב מדיניות או קבלת החלטה, זאת להבדיל מההחלטה או המדיניות עצמן, שאמורות להתפרסם ולהיות חשופות לביקורת הציבור. יצוין, כי הרציונאל העומד ביסוד סעיף 9(ב)(4) לחוק, של
חשש מאפקט מצנן
, חל אף במקרה שבו הסתיים הדיון בסוגיה והתקבלה החלטה אופרטיבית, ובהקשר זה ציין בית-המשפט העליון (
כב' השופט עמית
): "
...איני רואה לקבל את פרשנות המשיבה לפיה הרציונאל של אפקט מצנן לא חל מקום בו הסתיים הדיון בסוגיה והתקבלה החלטה אופרטיבית... מטבע הדברים, במהלך דיון פנימי, מועלות הצעות מהצעות שונות והמחוקק הכיר בכך שעל מנת לקיים דיון כן ואפקטיבי, יש לאפשר למשתתפים להביע עמדתם בחופשיות, מבלי לחשוש שמא כל רעיון והצעה שהעלו, עלולים להיחשף לציבור אם וככל שלא יתקבלו בסופו של יום
" (עע"ם 3300/11, בעניין
גישה
, לעיל, בפִסקה 19 לפסק-הדין).

10.

יחסיות הסייגים ואיזון האינטרסים הנדרש
: הסייגים לחשיפת המידע שנקבעו בסעיף 9(ב) לחוק, ובכללם הסייג הנדון לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק, אינם מוחלטים אלא יחסיים, שכן סעיף 9(ב) לחוק אינו קובע כי המידע לא ייחשף, אלא אך כי הרשות הציבורית אינה חייבת לגלותו. ההחלטה, האם לחשוף מידע שאין חובה לחשפו לפי הסעיף האמור, נתונה לשיקול-הדעת הרחב של הרשות, וחלים עליה כללי היסוד של המשפט המינהלי בעניין אופן הפעלת שיקול הדעת, ובכללם – קבלתה בגדרו של מתחם הסבירות והיעדר שיקולים זרים (עע"ם 7024/03 בעניין
גבע
, לעיל, בפסק-דינה של
כב' השופטת פרוקצ'יה
). בהקשר זה נפסק, כי כאשר חל אחד החסיונות הקבועים בסעיף 9(ב) לחוק, עדיין מדובר בחיסיון יחסי, ויש צורך בעריכת איזון אינטרסים, הן על-ידי הרשות הציבורית – לפי סעיף 10 לחוק, והן על-ידי בית-המשפט – כקבוע בסעיף 17(ד) לחוק; וכי "
ככל שלאינטרס שעליו מצביע המבקש, בין האינטרס הפרטי ובין האינטרס הציבורי, משקל כבד יותר – כך תגבר הנטייה להורות על חשיפת המידע למרות סעיף החיסוי
" (
כב' השופטת (כתארה אז) נאור
בעע"מ 1825/02
מדינת ישראל – משרד הבריאות נ' איגוד בתי אבות – א.ב.א
, פ"ד נט(3) 726, 738 (2005)).


במסגרת שיקול-הדעת של הרשות הציבורית אם לסרב לחשוף מידע פנימי, או שמא לגלותו, ועל-רקע משקלה הרב של הזכות לחופש המידע וחיוניותה לזכויות הפרט ולמשטר הדמוקרטי, על הרשות לבחון את מכלול השיקולים הרלבנטיים, ולאזן
בנסיבות הקונקרטיות של כל מקרה נתון
, בין אינטרס הציבור שבאי-גילוי המידע לשם הבטחת תקינות פעולתה של הרשות הציבורית והאפקטיביות של תהליכי קבלת ההחלטות בה, לבין האינטרס של הפרט בחשיפת המידע; וזאת, בין-השאר, גם על-פי מבחן המידתיות שנקבע בסעיף 10 לחוק. עם זאת, אין הרשות נדרשת להראות כי תיגרם, או עלולה להיגרם, "
פגיעה מיוחדת
" לפעולתה, אם ייחשף המידע (ראו: עע"ם 9135/03 בעניין
המועצה להשכלה גבוהה
, לעיל, בפסקאות 20-21 לפסק-דינה של
כב' השופטת חיות
; עע"ם 7024/03 בעניין
גבע
, לעיל, בפסקאות 17 ו-18 לפסק-הדין; עע"מ 1825/02 בעניין

איגוד בתי אבות
, לעיל, בעמ' 739).

11.
עוד הובהר בפסיקה, בכל הנוגע למידע פנימי, ובפרט בשלב של עיצוב מדיניות, כי בחלקם הארי של המקרים "
משקלו של האינטרס הציבורי שבפרסום תוכנם של שלבים מקדמיים של עיצוב מדיניות או של התייעצות לצורך קבלת החלטה, פחות במידה ניכרת עד מאוד ממשקלו של האינטרס הציבורי שבפרסום החלטה, מדיניות או עמדה עקרונית אחרת, וזאת בשל הרצון לאפשר לרשות להשלים מלאכתה ומתוך הידיעה כי ההחלטה או המדיניות עצמן תהיינה גלויות בפני
הציבור
" (עע"ם 7024/03 בעניין
גבע
, לעיל, פסקה 16 לפסק-הדין; וכן ראו: בג"ץ 5734/99
עומר נ' הרב יצחק עידן
(17.8.00)). כאמור, גם הובעה בפסיקה הדעה, כי הרציונאל העומד ביסוד סעיף 9(ב)(4) לחוק, של
חשש מאפקט מצנן
, חל אף במקרה שבו הסתיים הדיון בסוגיה והתקבלה החלטה אופרטיבית (
כב' השופט עמית
בעע"ם 3300/11
מדינת ישראל – משרד הביטחון נ' גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע
(לעיל), בפִסקה 19 לפסק-הדין).


סוגיית פרסום פרוטוקולים של דיונים פנימיים לקראת עיצוב מדיניות, אגב אי-חשיפת שמות הדוברים, הגיעה לפתחו של בית-המשפט העליון בשני מקרים. בעע"ם 7024/03 בעניין
עו"ד אריה גבע
(לעיל), הותיר בית-המשפט העליון בידי המשיבה, עיריית הרצליה, את ההחלטה אם יימסר המידע למערער תוך ציון שמות הדוברים, או שאלו יושמטו מן הפרוטוקולים. בעתירה נוספת שהוגשה לאחרונה לבג"ץ, נגד החלטת שרת הבריאות לתעד את דיוני הוועדה המייעצת לחיזוק מערכת הבריאות הציבורית, בפרוטוקולים אשר מהם יושמטו שמות הדוברים, טענה המדינה כי אין חובה לחשוף את שמות הדוברים, וכי חיוב המדינה לחשוף את השמות יגביר את החשש מפני האפקט המצנן. העתירה האחרונה נמחקה, לאחר שהעותרת חזרה בה מהעתירה בהמלצת בית-המשפט העליון (בג"צ 5222/13
התנועה לחופש המידע נ' שרת הבריאות
(29.8.13)).

טיעוני הצדדים בדיון הראשוני בעתירה והחלטתם החדשה של המשיבים
12.
בכתב-התשובה המקורי הדגישו המשיבים, כי המסמכים היחידים שלא פורסמו הם "מסמכי עבודה פנימיים", דהיינו – אותם סיכומי דיון בלתי רשמיים שנערכו על-ידי עוזר מנכ"ל משרד האוצר. המשיבים טענו בכתב-התשובה, כי התרשומות האמורות משקפות דיונים פנימיים, שבעניינם חל סעיף 9(ב)(4) לחוק, וכי נוכח טיבן של התרשומות – התועלת הגלומה בפרסום תוכנן היא מצומצמת; ומן הצד השני – עצם פרסום המידע המבוקש עלול לפגוע בעתיד ביכולתם של חברי ועדות, מסוג הוועדה הנדונה, למלא את תפקידם נאמנה, להתבטא באופן חופשי ולהחליף ביניהם דעות ועמדות. עוד ציינו המשיבים בכתב-התשובה, כי בהיותם ערים לחשיבות הציבורית שבעבודת הוועדה, שקלו את האפשרות לחשוף את התרשומות; וכי במסגרת בדיקותיהם בנדון פנו אל מי שהיו חברי הוועדה, בעת מתן המלצותיה, וביקשו את התייחסותם לאפשרות מסירת המידע. שישה מהחברים לא התנגדו לפרסום, אולם ארבעה התנגדו לכך, וחלקם אף הדגישו כי הטקסט אינו משקף נאמנה את דבריהם, ואף מייחס להם במישרין דברים שנאמרו על-ידי משתתפים אחרים באותו דיון. בעקבות פניה זו סברו המשיבים, כי חלקים מהתרשומות אינם משקפים נאמנה את מהלך הדיונים שהתקיימו. על-רקע האמור גרסו המשיבים, כי משלא נערך פרוטוקול רשמי לדיוני הוועדה, אלא סיכומי דיון בלתי רשמיים שלא הועברו לכלל חבריה, ולא קיבלו את הערותיהם – יש לראות למעשה במסמכים משום "מסמכי עבודה פנימיים" שהכין עוזר המנכ"ל לצורך עבודתו השוטפת של המנכ"ל, ולתכלית זו בלבד; ואין מדובר בחלק ממסמכי העבודה הפנימיים של הוועדה. על-רקע האמור טענו המשיבים בכתב-התשובה המקורי, כי אין מקום למסור את המידע המבוקש
.

13.
בדיון שהתקיים ביום 1.9.13 טענה ב"כ העותרת, כי במקרה שלפנינו יש מקום לחשוף את הפרוטוקולים הפנימיים, בין-השאר, לנוכח החשיבות הציבורית, מן המעלה הראשונה, של דיוני הוועדה והמלצותיה בנושאים קרדינאליים לכלכלת המדינה ולחברה, ולאור השלכות המלצות הוועדה על הליכי החקיקה שבאו בעקבותיה. עוד ציינה ב"כ העותרת, כי היא ערה לחשיבות החיסיון החל על דיונים פנימיים, לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק, כדי למנוע "אפקט מצנן" ממקבלי החלטות; אך הדגישה, כי החשש מהאפקט האמור אינו חל במקרה דנן, זאת לנוכח מהות הוועדה – שהוקמה כוועדה אד-הוק למטרה מוגדרת ומסוימת, ומיהותם של חבריה – הפקידוּת הבכירה במשרדים ובמוסדות הרלוונטיים.


ב"כ המשיבים חזרה במהלך הדיון האמור על הטיעונים שהעלתה בכתב-התשובה, והדגישה, כי בשונה מפרוטוקול שאמור לשקף נאמנה את מהלך הדיון, נערכו התרשומות על-ידי עוזר המנכ"ל לבקשת המנכ"ל, לשימושו האישי של המנכ"ל, לא הועברו בזמן אמת לאישור הדוברים, והם אינם משקפים בהכרח נכונה את שנאמר בדיון. עוד ציינה, כי עסקינן בוועדה "פנים ממשלתית", שהיא ועדה ממליצה בלבד, ואין מדובר בוועדה עם סמכויות אופרטיביות; וכי את הביקורת הציבורית על המלצותיה ניתן לבסס על הדו"ח שפרסמה, כולל דעות המיעוט, והמסמכים הנוספים שפורסמו לציבור.


בתום הדיון מיום 1.9.13 הודיעה ב"כ המשיבים, כי תשקול פעם נוספת את עמדתה בעתירה בנוגע למסירת סיכומי הדיון, וכן חומר הגלם ששימש כבסיס לעבודת הוועדה.

14.
ביום 16.9.13 שלחה ב"כ המשיבים לבית-המשפט הודעה, שבה ציינה כי לאחר בחינה נוספת של עמדת המדינה, ולאור הערות בית-המשפט במהלך הדיון, החליטו המשיבים לפרסם לציבור את המידע באתר האינטרנט של הוועדה, אך קודם לכך תועברנה טיוטות סיכומי הדיון לחברי הוועדה לקבלת הערותיהם ולצורך ביצוע תיקונים נדרשים. כן ציינה, כי במסגרת הפרסום לציבור תצורף הודעת הבהרה, לפיה המסמכים אינם מהווים פרוטוקול רשמי של דיוני הוועדה, אלא סיכומי דיון, בבחינת תקצירי דיון, שערך עוזר מנכ"ל משרד האוצר עבור המנכ"ל, ואשר לא הוצגו בזמן אמת לחברי הוועדה לשם קבלת התייחסותם לדברים שנרשמו מפיהם. ב"כ המשיבים הוסיפה וציינה בהודעתה, כי כדי לשמר את היכולת של חברי ועדות דומות בעתיד להחליף דעות ולנהל שיג ושיח חופשי, כן ופתוח, לקראת עיצוב מדיניות וקבלת החלטות, וכן מאחר שבזמן אמת לא הובהר לחברי הועדה כי נערכים סיכומי דיון לדיונים הוועדה, העשויים להתפרסם לציבור, הוחלט כי סיכומי הדיון יפורסמו בכפוף למחיקת שמות הדוברים ופרטים אחרים מהמסמכים, העשויים לחשוף את שמות הדוברים. ב"כ המשיבים הוסיפה וציינה בהודעתה האמורה, כי לעמדתה זו של המדינה נמצאים תימוכין בפסיקת בית-המשפט העליון במקרים דומים; ובהקשר זה הפנתה לעע"ם 7024/03 בעניין
עו"ד אריה גבע
(לעיל), ולבג"צ 5222/13
התנועה לחופש המידע נ' שרת הבריאות
(לעיל).


בתגובתה בכתב להודעת המשיבים, מיום 29.9.13, הודיעה העותרת כי אינה מסתפקת בפרסום התרשומות ללא שמות הדוברים.


על-רקע האמור השמיעו הצדדים טיעונים משלימים, בכתב ובעל-פה, בעניין ההחלטה העדכנית של המשיבים לחשוף את כל החומר המבוקש, אגב מחיקת שמות הדוברים, או פרטים שעלולים לחשפם.

טיעוני הצדדים במחלוקת בדבר פרסום שמות הדוברים

15.
בתגובתה בכתב להחלטת המשיבים בדבר מתכונת הפרסום, טענה העותרת, כי הסוגיות שנדונו על-ידי הוועדה נוגעות לכלל הציבור בישראל ומשפיעות על כלכלת המדינה ועל כל משק בית, ומשכך קיימת חשיבות בחשיפת שמות הדוברים; ובפרט כאשר זהות הדוברים הִנה חלק אינטגראלי ובלתי ניתן להפרדה מעצם המידע המבוקש, וקשה להבין את ההמלצה ולהתחקות אחר אופן קבלת ההחלטות מבלי לדעת מי הדוברים. היא גרסה, כי לא קמה עילה להטלת חיסיון על שמות הדוברים, וביקשה שהחומר ייחשף בהקדם, כדי לאפשר לה לעשות בו שימוש בהליכי החקיקה של הצעת חוק הריכוזיות.

16.
בתשובה בכתב מיום 7.10.13, חזרה ב"כ המשיבים על טענתה, לפיה השמטת שמות הדוברים מסיכומי הדיון, מהווה "
תנאי הכרחי לצורך שימור מרחב מוגן מינימאלי, בו יוכלו חברי ועדות לקיים שיג ושיח חופשי, כן ואמיתי
". עוד ציינה, כי לא נקבעו בחוק או בפסיקה הוראות אחידות באשר לאופן עריכת פרוטוקול של דיוני רשות ציבורית; וכי קיים מנעד אפשרויות לעריכת פרוטוקול דיונים של רשות ציבורית. בהקשר זה, הוסיפה וטענה ב"כ המשיבים, כי היקפה של חובת התיעוד משתנה ממקרה למקרה, וכי ביסודם של דברים עומדת הדרישה לתיעוד מהימן אשר יכול להיות מושג במגוון דרכים שונות, בהתחשב, בין-היתר, במהותו ובמאפייניו של הגוף המינהלי הנוגע לעניין. היא הוסיפה וציינה בטיעוניה בכתב, כי אין חובה בדין לעריכת תִמלול מלא של דיוני הוועדה הפנימיים, אגב זיהוי הדוברים; זאת לנוכח העובדה שהוועדה אינה גוף סטאטוטורי, אלא ועדה מייעצת פנים-ממשלתית בלבד, שמטרתה לגבש המלצות – והמלצות בלבד – בסוגיות המונחות לפִתחה, לצורך הבאתן לפני מקבלי ההחלטות. מכל מקום, היא הבהירה כי המשיבים החליטו לשנות מעמדתם המקורית ולהתיר את פרסומם של סיכומי הדיון והפרוטוקולים, אך זאת ללא ציון שמות הדוברים. לגרסתה, הדבר מאזן בצורה ראויה בין כלל הערכים המתנגשים; ובפרט בין זכות הציבור לדעת – מחד גיסא, לבין הצורך ביצירת סביבת עבודה מיטבית לחברי הוועדה – מאידך גיסא. לשיטתה, האיזון האמור מחייב שמירת סביבת עבודה מיטבית, מבחינת שימור "מרחב עבודה מוגן", אם כי במידה מצומצמת, במסגרתו יכולים חברי הוועדה – ובעיקר חברי ועדות דומות עתידיות – להחליף דעות ולקיים שיח חופשי, כדי להביא לגיבוש מדיניות באופן מיטבי. לעמדת המשיבים, היעדר זיהוי הדוברים בסיכומי הדיון מתחייב אף מטעם נוסף, לפיו בזמן אמת לא הובהר לחברי הוועדה כי נערכים סיכומי דיון העשויים להתפרסם לציבור. לגרסתם, חיוב המשיבים לפרסם את סיכומי הדיון עם שמות הדוברים, עלול להרתיע חברי ועדות אחרות מהתבטאות חופשית וניהול שיג ושיח כן ופתוח, היות שיחששו כי בכל מקרה זהותם תיחשף, גם אם מראש נאמר להם אחרת.

17.
בדיון שהתקיים ביום 8.11.13, חזרו הצדדים על טיעוניהם האמורים.



ב"כ העותרת הוסיפה טענה, כי המשיבים לא הרימו את הנטל להוכחת קיומה של עילה להטלת חיסיון על שמות הדוברים. בנוסף טענה, כי ללא ציון שמות הדוברים, יוותרו הפרוטוקולים ב"כתב חרטומים" שלא ניתן להבינו, בבחינת מידע עקר ללא כל ערך ציבורי; וככל שהסכימו המשיבים, חרף הפגיעה ב"אפקט הצינון", לחשוף את סיכומי הדיון, אין מנוס מחשיפת שמות הדוברים, שכן ללא השמות, קרי – על-פי הטקסט בלבד ללא הקונטקסט, לא ניתן להבין את מהות הדברים. ב"כ העותרת הוסיפה וטענה, כי לא נעשתה בחינה קונקרטית על-ידי המשיבים בעניין חיסיון הדיונים הפנימיים, וסברה כי בשאלות העקרוניות שבהן דנה ועדת הריכוזיות, גובר האינטרס הציבורי שבחשיפת שמות הדוברים על-פני האינטרס של הרשות לאפשר שיג ושיח חופשי בדיונים פנימיים; ובפרט כאשר לשיטתה "אפקט הצינון" לא אמור לחול על חברי הוועדה, אשר נושאים במשרות הבכירות ביותר במשרד האוצר ובשירות הציבורי, ואשר לנוכח תפקידם ומעמדם, וכלשונה – "
הפרופיל האישי והציבורי
" שלהם –
מצופה שתפישתם העקרונית בסוגיות הנדונות תובא לידיעת הציבור.


ב"כ המשיבים חזרה באותו דיון על הטיעונים שהעלתה בהודעתה בכתב מיום 7.10.13, והדגישה כי ההחלטה על חיסיון שמות הדוברים היא החלטה סבירה, שמאזנת נכונה בין הזכות לחופש המידע לבין האינטרס הציבורי בקבלת החלטות מקצועיות אגב שיג ושיח חופשי ופתוח בדיונים הפנימיים, ובפרט כאשר מדובר בגוף ממליץ בלבד, במובחן מגוף סטטוטורי שמקבל החלטות. כן הדגישה, כי במקרה הקונקרטי חברי הוועדה סברו שדבריהם בדיונים הפנימיים לא יתפרסמו, ועל-כן התבטאו בחופשיות, ובין-השאר, הצביעה על דוגמא לפיה אחד מחברי הוועדה התלבט בנושא הדיון והתבטא: "
אני חייב לומר שאני לא מבין מספיק בתחום, אבל תחושת הבטן שלי היא... אני חש אי-נוחות להצביע במשהו שאני לא מבין בו
" (פרוטוקול מיום 5.2.11). כן טענה, כי כיום, שלוש שנים לאחר הדיונים, אין כל אפשרות ממשית לוודא, גם על-ידי הדוברים עצמם, אם הדברים התמציתיים שנרשמו בשמם, משקפים נכונה את שאמרו.

האם יש מקום להורות למשיבים לפרסם את שמות הדוברים
18.
כפי שכבר צוין, הסייג לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק, בעניין אי-חשיפת מידע אודות דיונים פנימיים, קובע חיסיון יחסי; והוא פרי של איזון בין אינטרסים, אשר נבחן הן על-ידי הרשות הציבורית והן על-ידי בית-המשפט, בנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה נתון.


בענייננו, אין חולק, כי לנוכח החשיבות הציבורית של דיוני הוועדה והמלצותיה, בנושאים בעלי חשיבות עיקרית, רבה ומכרעת, לכלכלת המדינה ולחברה, ולאור השלכות המלצות הוועדה על הליכי החקיקה שבאו בעקבותיהן – קיים אינטרס רב-מעלה בפרסום תוכן הדיונים הפנימיים, הגובר על-פני האינטרס הכללי בחיסוי הדברים מחמת החשש מ"אפקט הצינון". זו הייתה בסופו של יום גם עמדתם של המשיבים, שחזרו בהם – לאור הערות בית-המשפט – מההחלטה המקורית שלא לחשוף את כלל הרישומים של הדיונים הפנימיים.


השאלה שנותרה במחלוקת היא האם יש מקום לחשוף את שמות הדוברים. כאמור, עמדת המשיבים הייתה, שאין לחשוף את השמות, משני טעמים עיקריים. הראשון, המהותי, נסמך על טענתם, לפיה הרישומים משקפים דיון פנימי שהוועדה אינה חייבת בגילויו, וכי פרסום שמות הדוברים עלול להגביר את "אפקט הצינון" בוועדות דומות בעתיד, ולפגוע ביכולתם של חברי הוועדות להחליף ביניהם דעות ועמדות באופן חופשי. הטעם השני לסירוב נבע מאופי הרישומים ונסיבות העלאתם על הכתב, אשר צוינו לעיל. העותרת לא חלקה, כי ל"אפקט הצינון" חשיבות לא מבוטלת, בהחלטה אם לפרסם את תוכנם של דיונים פנימיים; אך גרסה, כפי שכבר צוין, כי לאור מהות הוועדה, מיהותם של חבריה וחשיבות הסוגיות שבהן דנה – גובר האינטרס הציבורי שבפרסום שמות הדוברים על-פני החשש מ"אפקט הצינון".

19.
לצורך ההכרעה במחלוקת זו, יש לבחון את נסיבות עריכת הרישומים. מכתבי-הטענות מטעם המשיבים עולה, כי לא נערכו פרוטוקולים רשמיים לדיונים הפנימיים של הוועדה; כי הרישומים הנדונים הִנם "סיכומי דיון" או "תקצירי דיון", שנערכו על-ידי עוזר מנכ"ל משרד האוצר, לצורך עבודתו השוטפת של המנכ"ל; וכי סיכומי הדיון לא הועברו בזמן אמת לכלל חברי הוועדה לשם קבלת התייחסותם לדברים שנרשמו מפיהם. בנסיבות אלה, הסיכומים או התקצירים של הדיונים הפנימיים האמורים, יהא כינוים אשר יהא – סיכומי דיון או פרוטוקולים – אינם משקפים בהכרח באופן מדויק את שנאמר על-ידי כל דובר. תימוכין לכך ניתן לראות הן ממתכונת הרישום של כל דיון, שהִנה תמציתית, וניכר לכאורה שאינה משקפת את כל שנאמר במהלכו; והן מהשגות שהשמיעו חלק מחברי הוועדה, לפיהן הטקסט אינו משקף נאמנה את דבריהם, ואף מייחס להם דברים שהושמעו על-ידי דוברים אחרים. במצב דברים זה, כאשר נחשפו חברי הוועדה לרישומים הנדונים רק לאחר חלוף כשלוש שנים ממועד הדיונים הפנימיים, זאת בעקבות הגשת העתירה, קשה מלאכת שחזור הדיונים והעמדת הדברים על דיוקם; אם כי חלק מחברי הוועדה תיקנו את הדברים שהופיעו בשמם. במקרה הקונקרטי, כאשר לא ידעו חברי הוועדה על עריכת רישומים של תמצית דבריהם בדיונים הפנימיים, אך סביר שחברי הוועדה, או חלק מהם, הניחו כי התבטאויותיהם בדיונים אלו לא יתפרסמו; ועל-כן ניהלו שיג ושיח בחופשיות ובכנות, ותימוכין לכך אף נמצא בהתבטאות כמו "
אני חש לא נוח להצביע במשהו שאני לא מבין בו
" (שאוזכרה לעיל). מעבר לחשש האמור, לפיו פרסום שמות הדוברים לא ישקף נאמנה את הדברים שהשמיע כל אחד מהם בדיונים הפנימיים, הרי שבנסיבות הקונקרטיות שלפנינו, קיים חשש מ"אפקט צינון" עתידי, כאשר חברי ועדות או גופים ציבוריים יירתעו מלהתבטא בחופשיות, ולנהל שיג ושיח כן וחופשי בדיוניים פנימיים, אף אם יאמר להם מראש שהדיונים הפנימיים לא יפורסמו, או שהדברים יובאו ללא שמות הדוברים.

20.
סבורני, כי לאור הנסיבות הקונקרטיות האמורות, אין מקום להתערב בהחלטת המשיבים להימנע מחשיפת שמות הדוברים. למסקנה זאת הגעתי ולוּ מן הטעם שחברי הוועדה לא היו מודעים לרישום דבריהם בדיונים הפנימיים, וממילא אף לא קיבלו בזמן אמת עותקים מסיכומי הדיון; וכן לנוכח העובדה, שהרישומים נערכו בתקצירים שאינם משקפים בהכרח את הדברים שנאמרו על-ידי כל דובר, ושקיים כיום קושי לשחזר נאמנה את הדברים לאחר כשלוש שנים.


בנסיבות האמורות, לא מצאתי מקום להידרש לשאלת אופן עריכת פרוטוקולים של דיונים פנימיים – בכלל, ובוועדות ציבוריות או פנים ממשלתיות – בפרט; וכן לסוגיית פרסומם, ובכלל זה – פרסום שמות הדוברים. סוגיות אלו אמורות להיות מוכרעות על-פי נסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה נתון, אגב עריכת איזון בין האינטרסים השונים שצוינו לעיל; ולנוכח הטעמים האמורים לדחיית העתירה – אין צורך להכריע בהן בגדרה של העתירה דנן.

התוצאה
21.

סיכומם של דברים
: בנסיבות הספציפיות של מתכונת עבודת הוועדה ואופן עריכת הרישומים, לא מצאתי עילה להתערב בהחלטת המשיבים לחשוף את סיכומי הדיון אגב מחיקת שמות הדוברים.


5129371
54678313
בהתחשב, מחד גיסא – בכך שבעקבות הגשת העתירה הוצגו לעותרת סיכומי הדיון, שבתחילה לא נחשפו לפניה; ומאידך גיסא – בעובדה שבסופו של יום נתקבלה עמדת המשיבים, לפיה אין עליהם חובה לחשוף לעותרת את שמות הדוברים בדיוני הוועדה – אין צו להוצאות.

האסופה המקורית של
סיכומי הדיון
, שבהם מצוינים שמות הדוברים, ואשר הוצגה לעיוני במעמד צד אחד – תוחזר לידי ב"כ המשיבים על-ידי המזכירות.

ניתן היום, ג' בסיון התשע"ד, 1 ביוני 2014, בהעדר הצדדים.

המזכירות תמציא עותקים מפסק-הדין לצדדים.

יורם נועם, שופט









עתמ בית משפט לעניינים מנהליים 12475-07/13 ח"כ זהבה גלאון נ' ראש הממשלה, שר האוצר, היועץ המשפטי לממשלה (פורסם ב-ֽ 01/06/2014)