פסקי דין על ח"כ יעקב שמאי | פסקי דין על סיעת הליכוד בהסתדרות | פסקי דין על הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו | פסקי דין על "רשת" | פסקי דין על שידורי "קשת" ואח' |

7012/93 בג"צ     04/05/1994




בג"צ 7012/93 ח"כ יעקב שמאי, סיעת הליכוד בהסתדרות נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, "רשת" בע"מ, שידורי "קשת" ואח'




(פ"ד יג 916)

(פ"ד מח(3) 25)


בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 7012/93



השופטים:
כבוד השופט א' ברק
כבוד השופט י' קדמי
כבוד השופטת צ' א' טל


העותרים:
1. ח"כ יעקב שמאי

2. סיעת הליכוד בהסתדרות


ע"י ב"כ עוה"ד צ' לבני-שפיזר
, צ' סרור

נ ג ד

המשיבים:
1. הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו

2. "רשת" בע"מ

3. שידורי "קשת"

4. אולפני "טל-עד"

5. ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל


ע"י ב"כ עו"ד א' אברמזון
- בשם המשיבה 1;

ע"י ב"כ עוה"ד ע' שטרן
, א' קס- בשם המשיבה 2;

ע"י ב"כ עוה"ד ב' רוטנברג, ר' קלינגר- בשם המשיבה 3;

ע"י ב"כ עו"ד ג' קורן- בשם המשיבה 4;

ע"י ב"כ עו"ד י' פיי- בשם המשיבה 5


התנגדות לצו-על-תנאי מיום 23.12.99.


פ ס ק
-
ד י ן




המשנה לנשיא א' ברק
:


חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, תש"ן-1990 (להלן- חוק הרשות השניה) הקים את הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו
(להלן- הרשות). אורגן מרכזי של הרשות השנייה הוא מועצת הרשות. המועצה העניקה זיכיונות להפעלת תחנות שידור. בעל הזיכיון רשאי לכלול במסגרת שידוריו תשדירי פרסומת תמורת תשלום. עם זאת נקבע בחוק הרשות השניה, כי בעל זיכיון לא ישדר תשדירי פרסומת בנושאים האסורים לשידור, ובהם תעמולה מפלגתית. כן נקבע כי לא ישודרו תשדירי פרסומת מטעם גוף שמטרותיו קשורות בנושאים אסורים או בסכסוכי עבודה. מועצת הרשות החליטה כי תשדירי הפרסומת של העותרים נופלים לגדר הפרסומת האסורה, בהיותם תעמולה מפלגתית, ועל-כן נאסר על המשיבים 2, 3 ו- 4- הם בעלי הזיכיונות- לשדרם. כן החליטה המועצה, כי תשדירי הפרסומת של המשיבה 5 אינם נופלים בגדרי האיסור, ותשדירים אלה מותרים לפירסום על-ידי בעלי הזיכיונות. מכאן העתירה שלפנינו, שעניינה חוקיות האיסור שהוטל על תשדירי העותרת וחוקיות ההיתר לתשדירי המשיבה 5.



העובדות


1.זמן קצר לאחר תחילת שידורי הטלוויזיה במסגרת ערוץ שתיים (ביום 4.11.93) ביקשה ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל (להלן: ההסתדרות- היא המשיבה 5) לשדר תשדירי פרסומת. התשדירים אושרו ושודרו. התשדירים עוסקים בהיבטים שונים של פעולות ההסתדרות. הם מוסרים מידע על שירותיה של ההסתדרות- במסגרת מועצות הפועלים, הרשות להגנת הצרכן בהסתדרות, נעמת וכיוצא בהם גופים של ההסתדרות- וחשיבותם לפרט. הם מפנים את הצופה ליחידות השונות של ההסתדרות. הם מסתיימים במראה של יד המגישה זר פרחים על רקע שירה "בשביל זה יש הסתדרות".


2.העותרים פנו (בדצמבר 1993) לרשות השנייה, בבקשה לאשר תשדיר פרסומת משלהם. וזה תוכן התשדיר:



"
יעקב שמאי
מדבר ישיר אל המסך על ההסתדרות



הטקסט:


ערב טוב,
בימים אלה פניתי לגורמים מרכזיים בציבוריות הישראלית, בקריאה להתאחד למען הסתדרות חזקה יותר.


להתעלות מעל לחילוקי הדעות הקיימים בתחומים האחרים.


רק הסתדרות חזקה תוכל לדאוג לצרכנים האמיתיים של חבריה.

לשפר את תנאי העבודה, השכר, הבריאות והפנסיה של העובד, לדאוג לבטחון האישי שלך ושלך.


אז בואו נפעל יחד למען הסתדרות חזקה יותר.


בוא נפריד פוליטיקה מההסתדרות".


3.הרשות לא אישרה את התשדיר. ביסוד הסירוב עומדת הגישה כי תשדיר זה מהווה תעמולה מפלגתית לקראת הבחירות למוסדות ההסתדרות (האמורות להיערך ביום 10.5.94). בתגובה לכך פנתה באת-כוח העותרים וביקשה מהיועץ המשפטי של הרשות- אשר חוות-דעתו עמדה ביסוד החלטת הרשות- להתיר לעותרים לשדר את תשדירם או למנוע מההסתדרות לשדר את תשדירה שלה. נערך דיון (ביום 15.12.93) בהנהלת הרשות. בסיומה נדרשו בעלי הזיכיונות לערוך שינוי בתשדירי ההסתדרות, כך שההסתדרות לא תוזכר בשמה ("בשביל זה יש הסתדרות"), אלא יוזכרו רק הגורמים השונים בהסתדרות הנותנים את השירותים כגון נעמ"ת והרשות להגנת הצרכן. ביסוד המסקנה הונחה הגישה, כי יש לאסור על ההסתדרות פירסום תשדירי מידע אם יש בהם התייחסות להסתדרות כגוף שמטרותיו קשורות בסכסוכי עבודה. נציגי ההסתדרות ביקשו להציג עמדתם לפני הנהלת הרשות. נתקיימו שתי ישיבות נוספות (ביום 19.12.93 וביום 20.12.93) של הנהלת הרשות, ובהן הציגו נציגי ההסתדרות ונציגי העותרים (בנפרד) את עמדותיהם. בעקבות פגישות אלה הוחלט להעביר את הנושא לעיונה של מליאת המועצה. כן הוחלט כי עד לדיון זה לא יחול כל שינוי בעמדת הרשות, לרבות קביעתה כי אין לשדר תשדירים שבהם מוזכרת ההסתדרות. החלטה זו לא נאכפה, בעלי הזיכיונות המשיכו לשדר תשדירי פרסומת של ההסתדרות בנוסח המקורי, תוך המתנה לישיבת המועצה. בשלב זה פנו העותרים (ביום 23.12.93) בעתירתם (המקורית) לבית-משפט זה.


4. העתירה (המקורית) מכוונת כנגד הרשות השנייה ומורה לה לבוא וליתן טעם מדוע לא תאכוף על המשיבים, בעלי הזיכיונות, את ההחלטה שלא לשדר תשדירי פרסומת מטעם ההסתדרות או תשדירים שבהם מופיע שם ההסתדרות. כן נדרשה הרשות השנייה לבוא וליתן טעם מדוע לא תתיר לעותרים, כל עוד לא הופסקו שידורי ההסתדרות, לשדר תשדירים שבהם מוזכר שמו של העותר 1. כן נתבקש צו- ביניים, המורה למשיבים שלא לשדר, עד להכרעה בעתירה, את תשדירי הפרסומת של ההסתדרות או תשדירים שבהם מופיע שמה של ההסתדרות. בו ביום הוצא צו-על-תנאי. הדיון בצו הביניים נקבע (ליום 30.12.93) לפני השופט התורן.


5. לאחר הגשת העתירה (המקורית) ולפני הדיון (ביום 30.12.93) בצו הביניים, התקיימה (ביום 29.12.93) ישיבה של מועצת הרשות. על שולחן המועצה הונחה העתירה, והדיון התקיים סביב מרכיביה. בסיום הדיון נתקבלה ההחלטה הבאה:

"ככלל, אין לאסור על ההסתדרות לפרסם תשדירי פרסומת שאינם קשורים בסכסוכי עבודה; אין מקום לאסור תשדירים שעניינם מסירת מידע לציבור להבדיל מתעמולה מפלגתית אסורה; המועצה בדעה, כי תשדירי ההסתדרות הנדונים אינם עולים על פניהם כדי תעמולה מפלגתית; הרשות תבדוק ותאשר כל תשדיר פרסומת לגופו על פי נסיבותיו".


על רקע זה ביקשו העותרים לתקן את עתירתם. העתירה (המתוקנת) מכוונת כלפי המשיבים והיא מבקשת כי הם יבואו וייתנו טעם מדוע לא תבוטל החלטתה של המועצה (מיום 29.12.93) המתירה להסתדרות לשדר תשדירים והאוסרת על תשדירים מטעם העותרים. כן חוזרים העותרים על בקשתם (המקורית) להתיר לעותרים לשדר תשדירים שבהם מופיע או מוזכר שמו של העותר 1.


6. עם פתיחת הדיון (ביום 30.12.93) בצו הביניים, החלטתי (כשופט תורן) להרשות את תיקונה של העתירה. לאחר שמיעת הצדדים הצעתי, כי עד לדיון בעתירה לגופה תימנע ההסתדרות, על-פי החלטתה שלה, מלשדר את תשדיריה. בא-כוח ההסתדרות ביקש לעיין בהצעתי. עם חידוש הדיון לפניי (ביום 2.1.94) נמסר לי כי על-פי תכנון התשדירים אין באפשרותה של ההסתדרות לקבל את הצעתי. שמעתי את טיעוני הצדדים לעניין צו הביניים. החלטתי כי אין מקום ליתן צו-ביניים. בנמקי החלטתי זאת ציינתי, כי-

"אין מקום להעניק צו המונע מהמשיבה מס' 5 (ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל) מלשדר את תשדיריה כל עוד בית המשפט לא קבע, כי תשדירים אלה אסורים הם. בהיעדר קביעה כזו, ועל בסיס התשתית העובדתית כפי שהוצגה לפניי, אין מקום ליתן צו הפוגע בחופש הביטוי של המשיבה 5. אין מקום להעניק צו עשה המחייב את המשיבים 2-4 (החברות הפועלות בגדר הערוץ השני) לשדר תשדירים של העותרים, וזאת כל עוד לא נקבע על-ידי בית המשפט כי תשדירים אלה אינם מפרים את הוראות סעיף 46(א)(3) לחוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, תש"ן-1990 (לפיה אסורה תעמולה מפלגתית)".


הוריתי על הקדמת שמיעתה של העתירה לגופה.



המסגרת הנורמאטיבית


7. המחלוקת העיקרית בין הצדדים סובבת סביב פירושן של שתי הוראות בחוק הרשות השניה. ההוראה הראשונה קבועה בפרק על הפרסומת. נקבע בה (סעיף 86) כי:



"בעל זכיון לא ישדר תשדיר פרסומת-


1)
בנושאים האסורים לשידור לפי סעיף 46(א);

2) מטעם גוף או ארגון שמטרותיו, כולן או מקצתן, קשורות בנושאים כאמור בפסקה (1) או בסכסוכי עבודה.


ההוראה השנייה קבועה בסעיף שאליו מפנה ההוראה הראשונה, ושזו לשונו (סעיף 46(א));



"(א) בעל זכיון לא ישדר שידורים שיש בהם-

(1) ...

(2) ....

(3)
תעמולה מפלגתית למעט תעמולת בחירות המותרת על פי דין;

............................".

בצד שתי הוראות אלה מהחקיקה הראשית, הופנתה תשומת לבנו לכללי הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (אתיקה בפרסומת בטלויזיה וברדיו), תשנ"ד-1994 (להלן- כללים בדבר אתיקה בפרסומת). כלל 11 לכללים אלה קובע:

"לא ישדר בעל זכיון תשדיר פרסומת שיש בו העברת מסר בנושא פוליטי, חברתי, ציבורי או כלכלי השנוי במחלוקת בציבור".


כללים אלה פורסמו (ביום 13.2.94) לאחר החלטת מועצת הרשות בעניין נושא העתירה (שנתקבלה ביום 29.12.93). החלטת הרשות לא נתקבלה אפוא בהסתמך על כללים אלה, ואין אנו נוקטים לגביהם כל עמדה.



טענות הצדדים


8. העותרים טוענים, כי תשדיר הפרסומת שלהם אינו "תעמולה מפלגתית", ועל-כן לא חל עליהם האיסור הקבוע בסעיף 46(א)(3) לחוק הרשות השניה. לטענתם, "מפלגה" היא רק זו הפועלת בכנסת או לקראת הבחירות לכנסת. סיעה בארגון וולונטארי כמו ההסתדרות איננה מפלגה. זאת ועוד: אפילו התשדיר מטעם העותרת הינו "תעמולה מפלגתית", הריהו "תעמולת בחירות המותרת על-פי דין", שכן אין כל דין האוסר עליה. על-פי עמדת העותרים, תשדירי הפרסומת של ההסתדרות הם "תעמולה מפלגתית" אסורה. יש בהם הצגה של הישגי ההסתדרות אשר תוצאתה המסתברת הינה הגברת האהדה להנהגה הנוכחית בהסתדרות, ופרסומת להסתדרות היא פרסומת למפלגת העבודה. זאת ועוד: לטענתם, ההסתדרות הינה גוף שמטרותיו "קשורות... בסכסוכי עבודה", ועל-כן, מכוח הוראת סעיף 86(2) לחוק הרשות השניה, אין לשדר פרסומת מטעמו. אשר לכללי הרשות, אין הם יכולים להטיל איסורים שאינם מעוגנים בחוק הרשות השניה. עד כמה שהם אוסרים את שלא נאסר בחוק, הכללים עצמם בטלים וללא תוקף. על כל פנים, גם על-פי כללים אלה אין להתיר את תשדיריה של ההסתדרות, שכן פעולותיה של ההסתדרות שנויות במחלוקת ציבורית. לדעת בא-כוח העותרים יצרה הרשות בהחלטתה הפליה בין העותרים לבין ההסתדרות. הפתרון הנכון הוא לאפשר תשדירי פרסומת הן לעותרים והן להסתדרות, או למנוע התשדירים מהעותרים ומההסתדרות.


9. ביסוד עמדתה של הרשות (המשיבה 1) עומדת הגישה כי תשדיר הפרסומת של העותרים מהווה "תעמולה מפלגתית". לטענת הרשות, "מפלגה" אינה רק מפלגה המתמודדת בבחירות לכנסת, ותעמולה מפלגתית משתרעת גם על הבחירות להסתדרות. פירוש זה מתיישב, לדעת הרשות, עם התכלית המונחת ביסוד חוק הרשות השניה. תשדיר הפרסומת של העותרים מהווה "תעמולה מפלגתית", משום שח"כ שמאי, המופיע בתשדיר, הוא מועמד הליכוד לתפקיד מזכיר ההסתדרות. הצופה מבין כי הטקסט שבפי העותר מושמע לקראת הבחירות הקרובות, שכן הוא דן בקריאה "להתאחד למען הסתדרות חזקה יותר", וזאת בעקבות פניית המועמד אל "גורמים מרכזיים בציבוריות הישראלית" ב"ימים אלה". הסיסמה "בואו נפריד פוליטיקה מההסתדרות" שבה מסתיים התשדיר היא סיסמת בחירות של העותרים. מנקודת מבטו של הצופה, עצם הופעתם של חברי הכנסת ואישי ציבור בתשדיר בעל תוכן פוליטי מהווה תעמולה מפלגתית, ולו עקיפה. כן טען לפנינו בא-כוח הרשות, כי תשדיר הפרסומת של העותרים הוא "בנושא פוליטי" ועל-כן אסור על-פי הכללים. "תעמולת בחירות המותרת על פי דין"- אשר מכוחה ניתן לשדר תעמולת בחירות- היא זו שהוראת דין מיוחדת מתירה (כגון ההיתר הקבוע בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי"ט-1959). הוראת דין מתירה אינה קיימת לעניין התעמולה לבחירות להסתדרות. אשר לתשדירי הפרסומת של ההסתדרות, לדעת הרשות אין בהם "תעמולה מפלגתית". אין בהם הופעה של אישיות כל שהיא המזוהה עם סיעה זו או אחרת בהסתדרות. התשדיר הוא מטעם ההסתדרות כולה. נמסר מידע שאינו קשור בבחירות, והשירותים המוצגים בו מוצעים לציבור בכל עת. זאת ועוד: תשדירי הפרסומת של ההסתדרות אינם קשורים בסכסוך עבודה קונקרטי, ועל-כן אין תחולה לאיסור שעניינו "סכסוכי עבודה".


10. בעלי הזיכיון (המשיבים 2-4) תומכים בעמדת הרשות בכל הנוגע לתשדירי הפרסומת של ההסתדרות. לטענתם, תשדירי ההסתדרות הם שירות חברתי וצרכני לכלל הציבור.
גם אם יש להם השפעה על קהל הבוחרים, הרי זו אינם מטרתם הדומינאנטית, ולא פועלם העיקרי. בעלי הזיכיון נמנעו מנקיטת עמדה בכל הנוגע לאיסור על תשדירי העותרים. הם מתחו לפנינו ביקורת על כלל 11 לכללים בדבר אתיקה בפרסומת. כל בעלי הזיכיון ציינו לפנינו, כי הם סיימו לשדר את תשדירי הפרסומת של ההסתדרות, ואין בידיהם תשדירים נוספים לפרסומת. בא-כוח ההסתדרות (המשיבה 5) תומך בעמדתה של הרשות. לדעתו, תשדירי הפרסומת של ההסתדרות אינם בגדר "תעמולה מפלגתית" ואינם קשורים לסכסוך עבודה קונקרטי. מראש נבחרו נושאים שאינם שנויים במחלוקת, כמו הרחבת ההשכלה. מועד התשדירים אינו קשור בבחירות להסתדרות. לעומת זאת, תשדיר העותרים הוא בגדר "תעמולה מפלגתית". בא-כוח ההסתדרות מאשר כי בשלב זה אין הצעה לתשדירי פרסומת נוספים של ההסתדרות, אם כי ייתכן שיבואו תשדירים בעתיד.



"תעמולה מפלגתית"


11. השאלה המשפטית הראשונה המתעוררת לפנינו עניינה האיסור על שידורה של "תעמולה מפלגתית". איסור זה הוא בעל אופי כללי. הוא אינו מוגבל לתשדירי פרסומת. האם תופס הוא ברשתו את שידורה של העותרת? האם בדין החליטה הרשות כי שידוריה של ההסתדרות אינם נופלים בגדרה של "תעמולה מפלגתית"? "תעמולה" עניינה ביטוי, אשר האפקט הדומינאנטי שלו- ברמת הסתברות של אפשרות ממשית או ודאות קרובה- הוא בהשפעה על הצופה, ושאין לו אפקט דומינאנטי אחר, כגון אמנותי או חדשותי (ראה
בג"צ 896/92, 921 זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזת לכנסת השלוש-עשרה ואח'

; האגודה לזכויות האזרח בישראל ואח'

נ' מנכ"ל רשות השידור ואח'

, פ"ד פ"ד מו (2) 692, בעמ' 709)
. תעמולה היא "מפלגתית", אם תוכנה מתייחס במישרין לנושאים השנויים במחלוקת בין מפלגות בישראל. לעניין זה, אין לצמצם את הדיבור "תעמולה מפלגתית" (שבסעיף 46(א)(3)) אך לתעמולה (מפלגתית) שעניינה הבחירות לכנסת. "מפלגות" קיימות בישראל לעניין נושאים שאינם אך ברמה הלאומית העליונה ביותר (כנסת). בבחירות להסתדרות- כך נמסר לנו- נאבקות מפלגות (המיוצגות גם בכנסת), ואין כל ספק כי התעמולה בעבורן היא "מפלגתית". לבסוף, "תעמולה מפלגתית" מותרת לשידור אם היא "תעמולת בחירות המותרת על פי דין". בכך מפנה המחוקק לאותן הוראות חוק המתירות- בגדריו של איסור כולל על תעמולת בחירות- את קיומה של תעמולת בחירות בהתמלא תנאים מסוימים (ראה סעיף 15א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה). חוק הרשות השניה (או כל דבר חקיקה אחר- ראה, למשל, חוק בחירות לגופים ציבוריים, תשי"ד-1954) אינו מעניק היתר שכזה, וממילא עומד בעינו האיסור הכולל על שידוריה של "תעמולה מפלגתית".


12. על רקע נורמאטיבי זה, נראה לנו כי הדין עם הרשות השנייה בגישתה כי תשדיר הפרסומת של העותרים מהווה "תעמולה מפלגתית". על-פי מהותו, לא בא תשדיר פרסומת זה אלא כדי להשפיע על הבוחרים בבחירות להסתדרות להצביע בעבור חבר הכנסת יעקב שמאי (העותר 1), שהוא המועמד של הליכוד לתפקיד מזכיר ההסתדרות. בתוכנו מתייחס התשדיר לנושאים השנויים במחלוקת בבחירות להסתדרות- "בואו נפריד פוליטיקה מהסתדרות"- והוא נועד לשכנע את הבוחר להצביע בעבור מר שמאי ומפלגתו. האפקט הדומינאנטי- ובענייננו גם היחיד- של תשדיר הפרסומת הוא תעמולה מפלגתית, בלא שקיים בחוק כל היתר לגביה.


13. האם תשדירי הפרסומת של ההסתדרות אינם נופלים אף הם לגדרי האיסור על "תעמולה מפלגתית"?
נמסר לנו מטעם בעלי הזיכיון (המשיבים 2-4) ומטעם ההסתדרות (המשיבה 5), כי בשלב זה אינה מונחת הצעה לתשדירי פרסומת נוספים של ההסתדרות. על רקע הודעה זו, הפכה השאלה בדבר תשדירי ההסתדרות להיפותטית. עם זאת, לאור האפשרות כי תשדירים נוספים יוגשו מטעם ההסתדרות בעתיד, ברצוננו להעיר אך זאת: המבחן לקיומה של "תעמולה מפלגתית"- כמו גם המבחן לקיומה של "תעמולת בחירות"- הוא מבחן של "סבירות ושל שכל ישר" (
בג"צ 524/83 האגודה למען החייל בישראל נ' המנהל הכללי של רשות השידור ואח'

, פ"ד לז (4) 85 בעמ' 89: השופט ש' לוין)
. על-פי מבחן זה:

"כל דבר נבחן... על-פי מועדו והקשרו ועל-פי משמעותו הגלויה בעיני כל אדם סביר..." (
תר"מ 2/83 נאות ואח'

נ' עיריית חיפה ואח'

, פ"ד לז (4) 183, בעמ' 189: מ"מ הנשיא, השופט שמגר)
.


תשדיר, אשר בכל ימות השנה יש בו אך מסירת מידע כללי, עשוי להפוך, בסמוך למועד הבחירות, לתשדיר אשר האפקט הדומינאנטי שלו הוא בהשפעה מפלגתית על הבוחר (
בג"צ 524/83 הנ"ל, בעמ' 90).
על-כן, בהתקרב מועד הבחירות יש לקחת זאת בחשבון.מידע על פעולות אגפי ההסתדרות ומפעליה עשוי להיתפס בעיניו של הצופה הסביר, בסמוך למועד הבחירות, כתעמולה לאותם מנהיגים ולאותן מפלגות אשר שלטו בהסתדרות בעבר. תשדיר פרסומת ובו מידע על הצלחותיה של ההסתדרות עשוי להיתפס בעיני הבוחר הרגיל כתעמולת בחירות לאלה אשר איפשרו הצלחות אלה. הערותינו אלה הן בעלות אופי נורמאטיבי, ואין הן מתייחסות לתשדיר קונקרטי. חוקיות שידורם של התשדירים הקונקרטיים תיקבע רק לאחר שיוגשו תשדירים ספציפיים, והם ייבחנו על-ידי הרשות.



"סכסוכי עבודה"


13. השאלה המשפטית
השנייה
המתעוררת לפנינו עניינה האיסור על תשדיר פרסומת "בסכסוכי עבודה". איסור זה אינו כללי. הוא מכוון אך לתשדירי פרסומת. האם כל תשדיר פרסומת של ההסתדרות נופל לגדר איסור זה, שכן ההסתדרות הינה גוף שמטרותיה קשורות בסכסוכי עבודה? כפי שראינו (פיסקה 7 לעיל), חוק הרשות השניה (סעיף 86) קובע כי:



"בעל זכיון לא ישדר תשדיר פרסומת:


(1) בנושאים האסורים לשידור לפי סעיף 46(א);
(2) מטעם גוף או ארגון שמטרותיו, כולן או מקצתן, קשורות בנושאים כאמור בפסקה (1) או בסכסוכי עבודה"


לשון חקיקה זו היא רב-משמעית, זוהי רב-משמעות סינטקטית (
syntactic ambiguity
) (ראה, לעניין סוג זה של רב-משמעות, א' ברק
,
פרשנות במשפט
, כרך א,
תורת הפרשנות הכללית
(נבו, 1992) 234. לדוגמה מהפסיקה לסוג זה של רב-משמעות, ראה
ע"פ 217/68 יזראמקס בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד כב (2) 343, בעמ' 359)
.היא קיימת בשל המבנה המיוחד של לשון הסעיף (ראה
r. dickerson, the fundamentals of legal drafting (boston, 2nd . ed., (1988) 101
. את הוראות החוק ניתן לקרוא בשתי דרכים.
האחת
, לפיה "בעל זכיון לא ישדר תשדיר פרסומת מטעם גוף או ארגון שמטרותיו, כולן או מקצתן, קשורות... בסכסוכי עבודה";
השנייה
, לפיה "בעל זכיון לא ישדר תשדיר פרסומת... בסכסוכי עבודה". על-פי הקריאה הראשונה הדיבור "סכסוכי עבודה" מתייחס למטרותיו של הגוף אשר מטעמו מפרסמים תשדיר פרסומת (יהא תוכן התשדיר אשר יהא). על-פי הקריאה השנייה הדיבור "סכסוכי עבודה" עומד בפני
עצמו ומתייחס לתוכן התשדיר (יהיו מטרותיו של הגוף המשדר אשר יהיו). שתי דרכי הקריאה הן אפשריות מבחינת הלשון. דומה כי "תחושת הלשון"- אם להשתמש בביטויו של
השופט לנדוי
(בע"א 346/63
א' טריפמן נ' ויקטור ואח'

, פ"ד יח (1) 360, בעמ' 369
)- תומכת בקריאה הראשונה. עם זאת, "תחושת הלשון" אינה אמת המידה הפרשנית המכרעת. אמת, "תחושת הלשון" חשובה היא. בלעדיה- אין. היא מצביעה על הפוטנציאל הלשוני הטמון בטקסט, תוך הבחנה בין אפשרויות טבעיות יותר לבין אפשרויות טבעיות פחות. בגדריה פועל הפרשן כבלשן. עם זאת, שליפת המשמעות המשפטית מתוך מיגוון המשמעויות הלשוניות (הטבעיות יותר והטבעיות פחות) אינה נעשית על-פי "תחושת הלשון". "תחושת הלשון" משמשת נקודת מוצא למיפוי האפשרויות הלשוניות ולדירוגן על-פי טבעיותן וראשוניותן הלשונית. אין היא אמת מידה סופית שעל פיה בוחרים במשמעות הלשונית. בחירה זו נעשית על-פי התכלית המונחת ביסוד הנורמה המשפטית הטמונה בטקסט החקיקתי. בגדריה של אמת מידה זו פועל השופט כפרשן. עמדתי על כך באחת הפרשות, בצייני:

"בבדיקה הראשונה פועל השופט כבלשן, תוך שהוא בוחן אופציות לינגוויסטיות; בבדיקה השנייה פועל השופט כפרשן, תוך שהוא מבקש לבחון את מטרת החקיקה, ותוך שהוא מבקש לבחור באותה אופציה לינגוויסטית, אשר יהא בה כדי להגשים את מטרת החקיקה. שתי הבדיקות האמורות חיוניות הן. אין השופט רשאי... להגשים מטרה שאין לה אחיזה, ולו הקלושה ביותר, בלשון החוק.
מלאכת הפירוש אינה מוגבלת אך למלים, אך המלים מגבילות את הפירוש... ייתכן, שיינתן ללשון החוק פירוש מרחיב או פירוש מצמצם, פירוש רגיל או פירוש חריג, אך בדרך כלל יש למצוא נקודת אחיזה ארכימדית למטרה בלשון החוק. אך באותה מידה אין השופט רשאי להסתפק בבדיקה הלשונית,
שכן החוק אינו טקסט בלשני גרידא. החוק הוא יצירה נורמאטיבית, הבאה להגשים תכלית חברתית, והוא ביטוי למדיניות. על הפרשן לחשוף, מבין קשת האפשרויות הלשוניות, אותה משמעות אשר תגשים את מטרת החוק..." (
ד"נ 40/80 קניג נ' כהן, פ"ד לו (3) 701, בעמ' 715)
.


מהו אפוא המובן הלשוני המתבקש על-פי תכליתו של חוק הרשות השניה?


14. נראה לי, כי המשקל המצטבר של השיקולים תומך במסקנה, שתכלית החקיקה תוגשם אך על-פי האפשרות הלשונית השנייה. על פיה, "בעל זכיון לא ישדר תשדיר פרסומת... בסכסוך עבודה", על-פי משמעות (משפטית) זו, האיסור הוא על תשדיר שירות המתייחס לסכסוך עבודה קונקרטי. אין כל איסור על תשדירי שירות של גוף או של ארגון אשר מטרותיהם קשורות אמנם בסכסוכי עבודה, אך התשדיר המתפרסם אינו נוגע לסכסוך עבודה קונקרטי. ביסוד השקפתי זו עומדים שלושה שיקולים עיקריים:
ראשית,
התכלית הסובייקטיבית (הכוונה) של (חברי) הכנסת הייתה, כנראה, לאסור על תשדירי פרסומת הקשורים לסכסוכי עבודה. הדבר עולה יפה מלשונה של הצעת חוק רשת שניה בטלויזיה, תשמ"ה-1985, אשר בסעיף המקביל קבעה (סעיף 66) כי "לא ישודרו תשדירי פרסומת ותשדירי מידע בנושאים הקשורים בדרך כלשהי לסכסוכי עבודה או בנושאים בעלי אופי פוליטי, דתי, גזעני, עדתי או לאומני". משמעות זו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק השידור האנגלי (ה-
broadcasting act, 1990
), אשר עמדו לנגד עיני המחוקק. חוק זה (בסעיף (
a
)(2)8) קובע כי:



“a licensed service must not include-

(iii) any advertisement which has any relation to any industrial dispute…”


על-פי גישה זו, הקובע הוא תוכנו של תשדיר הפרסומת ולא מהותו של הגוף המפרסם. עם זאת, יש להודות בכך כי שיקול זה אינו מכריע, ולו מהטעם שאין לפנינו כל הוכחה כי חברי הכנסת, אשר הצביעו (בוועדה? במליאה?) בעד החוק (- ומה דין המסתייגים?) ביקשו להעמיד כאמת מידה את מהות הפירסום (כסכסוך עבודה) ולא את זהות המפרסם (כגון שמטרותיו קשורות לסכסוך עבודה). זאת ועוד: איננו יודעים מדוע שונה הנוסח בין הצעת חוק רשת שניה בטלויזיה, לבין הצעת חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו,תשמ"ז-1986. אכן, בהיעדר הוכחה ברורה בדבר "כוונת המחוקק" הריאלית (כעניין "היסטורי-פסיכולוגי"), אין לנו עניין אלא בפיקציות בדבר כוונת המחוקק. לא מן הראוי הוא כי פיקציה של דבר "כוונת" המחוקק תשמש בסיס לפעילות הפרשנית. אכן, שיקולים נוספים, בעלי משקל ניכר, תומכים באופציה הפרשנית אשר נראית לנו כנכונה. לבחינתם של אלה נעבור עתה.


15. שיקול
שני
התומך בגישתנו מעוגן בהיגיון. דין הוא כי דבר חקיקה חוקק בשכל ובהיגיון, וכי תכליתו היא להשיג דברים שבהיגיון. אין כל סיבה להניח כי תכלית החקיקה, כמושג נורמאטיבי, הייתה להשיג תוצאה חסרת היגיון וטעם, הנוגדת את השכל הישר (ראה
ע"א 182/47 חברה להתישבות היהודים בא"י (פיק"א) נ' שרוני, פ"ד ב 516, בעמ' 523; בג"צ 265/87, בשג"צ 211/87, 355, 360, 376, 387, 388, 35/86, 36, 38, 39, 141, 155, 359, 405, 381/89 ג' ברספורד ואח'

נ' משרד הפנים, פ"ד מג (4) 793, בעמ' 839,
ורבים אחרים; ראה א' ברק
,
פרשנות במשפט
, כרך ב,
פרשת החקיקה
(נבו, תשנ"ג) 540). עמד על כך
השופט ד' לוין
, בציינו:

"כללי הפרשנות הנאותה רואים את המחוקק בחזקת מי שמבקש לקבוע נורמות סבירות והגיוניות וכמי שאינו מתכוון להביא לתוצאות בלתי נסבלות. לפיכך, כאשר דיבור המופיע בדבר החקיקה ניתן לכאורה לפירוש בלתי נסבל כזה, אך באותה מידה לפירוש המגבש נורמה או כלל הגיוני וצודק, יינתן לאותו דיבור הפירוש האחר" (
ע"א 509/81 מאליק נ' מקוב, פ"ד לח (4) 514בעמ' 518)
.


אכן, אם הפרשן מגיע בפרשנותו לתוצאה בלתי הגיונית, אות הוא כי לכאורה טעה בפירושו. עליו לחזור על עקבותיו ולהתחיל במלאכת הפירוש מחדש, שכן אין להניח כי החוק נועד להשיג תוצאה בלתי הגיונית. עמד על כך
מ"מ הנשיא השופט זוסמן,
בקובעו:

"... פרשנות זו מביאה למסקנה שאין הדעת סובלתה, וכאשר פירוש פלוני מביא אותך למסקנה שאינה עומדת במבחן ההגיון, אות הוא בדרך כלל שטעית" (
ע"פ 300/74 מדינת ישראל נ' ארזי, פ"ד כט (1) 813, בעמ' 819)
.


ראה גם:
ע"א 73/50 דעואל נ' פטרזילקה, פ"ד ו 599, בעמ' 604; בג"צ 265/87, בשג"צ 211/87, 355, 360, 376, 387, 388, 35/88, 36, 38, 39, 141, 155, 359, 405, 381/89 הנ"ל, בעמ' 839.


ודוק: חזקת ההיגיון והסבירות אינה מבוססת על השערות באשר לכוונת המחוקק. חזקת ההיגיון מבוססת על תפישה פרשנית, שלפיה תכלית החקיקה היא מושג נורמראטיבי (ראה
בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים ואח'

, פ"ד מז (1) 749, בעמ' 762),
המתבסס על אדני ההיגיון. אכן, כשם ש-
common law is common sense
, כך גם תורת הפרשנות היא תורת הסבירות.


16. פירוש שלפיו אין לשדר תשדיר פרסומת של גוף או ארגון אשר מטרותיו, כולן או מקצתן, קשורות בסכסוכי עבודה, מוביל לתוצאות בלתי הגיוניות. מדוע ימנעו תשדירי שירות של גוף או של ארגון שמטרותיהם, כולן או מקצתן, קשורות בנושאים של סכסוכי עבודה, אם לתשדירי השירות אין ולא כלום עם סכסוכי עבודה? איזה טעם יש באיסור גורף שכזה? מה פסול יש בארגון הקשור בסכסוכי עבודה? מדוע תוכל חברה-מעבידה (שמטרותיה אינן קשורות בסכסוכי עבודה) לשדר תשדירי פרסומת על דבר סכסוך עבודה שבינה לבין עובדיה, ואילו ארגון העובדים (שמטרותיו קשורות בסכסוכי עבודה) לא יוכל לעשות כן? הנה כי כן, חזקת ההיגיון והסבירות תומכת אף היא בפירוש שלפיו איסור שידורי הפרסומת מתייחס לתוכן התשדיר ("סכסוך עבודה") ולא למטרותיו של הגוף המבקש לשדרו.


17. שיקול
שלישי
- ובעיניי הוא העיקרי- התומך בפירוש המוצע
הוא זה: חוק הרשות השניה אינו יצירה בודדת של הכנסת. הוא חוליה בשרשרת חקיקה של מחוקק קבוע במשטר דמוקרטי. עלינו להניח כי תכליתו של חוק הרשות השניה הייתה להגשים את ערכי היסוד ועקרונות היסוד של משטרנו הדמוקרטי (ראה:
בג"צ 693/91, הנ"ל; ע"פ 677/83 בורוכוב נ' יפת, פ"ד לט (3) 205, בעמ' 217; בג"צ 953/87, 1/88 פורז נ' ראש עירית תל-אביב-יפו ואח'

; סיעת העבודה בעירית תל-אביב-יפו ואח'

נ' מועצת עירית תל-אביב-יפו ואח'

, נ' מועצת עירית תל-אביב-יפו ואח'

, פ"ד מב(2) 309 בעמ' 329).
על-כן עלינו להניח כי כל חוק, לרבות חוק הרשות השניה, נועד להגשים את עקרון היסוד של חופש הביטוי ולכבדו. אם חוק הרשות השניה פוגע בחופש הביטוי, עלינו להניח כי הוא עושה כן "לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש". זוהי אמת המידה החוקתית שבה נבחנת חוקתיותו של חוק "חדש" (כלומר, חוק שחוקק לאחר היכנסו לתוקף של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; ראה סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו). זוהי אמת המידה הפרשנית שעל פיה מתפרש מובנו של כל חוק "ישן", כגון חוק הרשות השניה (ראה סעיף 10 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, והשווה סעיף 10 לחוק-יסוד: חופש העיסוק). פירוש שלפיו האיסור של תשדיר הפרסומת חל על כל תשדיר של גוף אשר מטרותיו קשורות בסכסוכי עבודה, פוגע בחופש הביטוי, בלא להגשים כל תכלית ראויה. לעומת זאת, פירוש שלפיו האיסור על תשדיר הפרסומת מתייחס לתשדירים שעניינם סכסוכי עבודה, אף שגם הוא פוגע בחופש הביטוי, ניתן להצביע בעניינו על תכלית מסוימת- האינטרס הציבורי במניעת החרפתם של סכסוכי עבודה ובשמירת השוויון בין צדדים לסכסוך עבודה- שאותה הוא נועד להגשים. ודוק: איני קובע כי תכלית זו "ראויה" היא וכי הפגיעה היא "במידה שאינה עולה על הנדרש". לא עומדת לפנינו השאלה אם הסדר זה- אילו נקבע בחוק "חדש"- היה מקיים את דרישותיה של פיסקת ההגבלה (סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו). קביעתי שלי נוגעת אך לפירושו של חוק הרשות השניה, חוק שאיש לא טוען למידת תקפותו, ולבחירת אותו מובן לשוני- מבין שני מובנים לשוניים אפשריים- הפוגע פחות בעקרון היסוד של חופש הביטוי.


18. מסקנתי הינה אפוא זו: בעל זיכיון לא ישדר תשדיר פרסומת בדבר סכסוכי עבודה קונקרטיים המתנהלים במשק. אין כל איסור על בעל זיכיון לשדר תשדיר פרסומת שאינו קשור לסכסוכי עבודה, רק משום שמטרותיו של הגוף המפרסם קשורות בסכסוכי עבודה. על-כן אין מניעה עקרונית לשדר תשדירי פרסומת של ההסתדרות (אך בשל כך שמטרותיה קשורות בוודאי לסכסוכי עבודה).


התוצאה היא כי דין העתירה להידחות.



השופט י' קדמי
:

אני מסכים.



השופט צ' טל:
אני מסכים.


הוחלט כאמור בפסק-דינו של
המשנה לנשיא ברק.


ניתן היום, כ"ד באייר תשנ"ד (4.5.94).








בג"צ בית המשפט העליון 7012/93 ח"כ יעקב שמאי, סיעת הליכוד בהסתדרות נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, "רשת" בע"מ, שידורי "קשת" ואח', [ פ"ד: מח 3 25 ] (פורסם ב-ֽ 04/05/1994)