פסקי דין על סיעת "צומת" | פסקי דין על ח"כ רפאל איתן | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על סיעת העבודה | פסקי דין על סיעת מר"צ ואח' |

1/93 תב     04/07/1993




תב 1/93 סיעת "צומת", ח"כ רפאל איתן נ' ממשלת ישראל, סיעת העבודה, סיעת מר"צ ואח'




(פ"ד מז(3) 353)

לפני יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת הארבע-עשרה

תיק בחירות כלליות מס' 1/93
השופטים: כבוד השופט ת' אור




המבקשים: 1. סיעת "צומת"

2. ח"כ רפאל איתן

ע"י ב"כ עוה"ד א' אהרונוביץ
, צ' הרבון
נ ג ד

המשיבים: 1. ממשלת ישראל

2. סיעת העבודה

3. סיעת מר"צ
4. סיעת ש"ס


עתירה למתן צו-מניעה לפי סעיף 17ב לחוק הבחירות לכנסת (דרכי תעמולה), תשי"ט-1959.
החלטה

1. ביום 27.6.93 הודעתי על החלטתי לדחות את הבקשה שבנדון והודעתי שהחלטה מנומקת תינתן בנפרד. להלן אפרט את נימוקיי להחלטה.

2. בקשת המבקשים היא למתן צו-מניעה כנגד פירסום חוברת המתייחסת לסיכום פעולות הממשלה כתום שנה מאז כינונה. הכוונה היא ל"דו"ח ראש הממשלה על פעולות הממשלה יולי 92'-יוני 93'" (להלן- דו"ח פעילות הממשלה) אשר נמסר על-ידי ראש הממשלה לנשיא המדינה והופץ בציבור. על-פי האמור בדברי ההקדמה של ראש הממשלה, "ממשלה זו שמה לה למטרה, בין היתר, להשריש בקרב אזרחי המדינה את התפיסה לפיה נבחרי הציבור הם משרתי הציבור, ובתור שכאלה חייבים בדיווח לשולחיהם". עוד מוסיף ראש הממשלה בדברי ההקדמה בהתייחסו לדו"ח: "אני מאמין כי הוא יתווה את הדרך לכל דרגי השרות הציבורי בדבר חובת הדיווח לציבור על ביצוע הפעולות והמעשים שלשמם נבחרו או מונו". דו"ח פעילות הממשלה כולל נתונים בנוגע ל"מדיניות חוץ וביטחון", "שינוי סדר העדיפויות הלאומי" וכן נתונים על פעולות משרדי הממשלה השונים, תוך התייחסות לקווי היסוד של הממשלה. הפעילויות מתוארות ומודגמות, בין היתר, במספרים ובנתונים סטאטיסטיים. הדו"ח כולל גם ציון של היעדים אשר הממשלה הציבה לעצמה להשיג בעתיד. כמצוין בסוף הדו"ח ריכוז החומר והכנתו נעשו על-ידי אגף מעקב ובקרה במשרד ראש הממשלה וצוות בין-משרדי בראשות שמעון שבס, מנכ"ל משרד ראש הממשלה.

3. הבקשה הובאה לפניי בהסתמך על הוראות סעיפים 17ב ו-2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי"ט-1959 (להלן- החוק).

על-פי סעיף 17ב(א) לחוק רשאי יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ליתן צו המונע ביצוע מעשה עבירה לפי החוק. סעיף 2א לחוק קובע בחלק הנוגע לענייננו:

"לא ייעשה שימוש בקשר, עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר כמשמעו בפסקאות (1), (2), (3) ו-(4) של סעיף 9 לחוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958 [נוסח משולב]...".

טענת המבקשים היא, שפירסום דו"ח פעילות הממשלה מהווה עבירה על האמור בסעיף 2א לחוק. אין מחלוקת, כי הפירסום נעשה על-ידי גוף מבוקר כמשמעותו בסעיף, וכן אין מחלוקת, שהכנת הדו"ח ופירסומו מומנו מכספי המדינה. מכיוון שלטענת המבקשים הדו"ח ופירסומו מהווים "תעמולת בחירות" כמובנה בסעיף 2א לחוק, הרי יש בהם עבירה על החוק. לפיכך קמה ליושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית הסמכות למנוע את הפצתו ומן הראוי שהוא אמנם יעשה שימוש בסמכותו זו ויורה על נקיטת הליכים כנגד פירסומו של דו"ח פעילות הממשלה, לרבות מתן צו-מניעה שיאסור על פירסום הדו"ח ועל הפצתו.

4. המחלוקת האמיתית בין הצדדים היא בשאלה, אם הדו"ח מהווה "תעמולת בחירות" כמובנה בסעיף 2א לחוק.

החוק אינו מגדיר את הצירוף "תעמולת בחירות". נדרשת אפוא פרשנות משפטית לדיבור עמום זה, אשר תעלה בקנה אחד עם תכלית דבר החקיקה שבו הוא מצוי.

בתי המשפט וכן יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית, אשר פעלו במסגרת סמכותם לפי סעיף 17ב לחוק, נזקקו בעבר לפרשנות הדיבור האמור תוך יישומה בעניינים שנדונו לפניהם. בעיקרם של דברים, הגישה שהתגבשה הייתה קזואיסטית: בחינת הפירסום והדברים הקונקרטיים שהובאו לדיון, על נסיבותיהם הפרטיקולריות, בלי שנעשה ניסיון לתת הגדרה כללית לדיבור "תעמולת בחירות", שמולה ייבחנו כל מקרה ומקרה.

עם זאת, ניתן לדלות מן הפסיקה את השיקולים הרלוואנטיים להכרעה בשאלה, אם פירסום נתון, בנסיבות נתונות, עולה כדי תעמולת בחירות, אם לאו. בלי למצות קווים מנחים אלה, אזכיר אחדים מהם:

א. הדיבור "תעמולת בחירות" מלמד, על-פי לשונו, שעוסק הוא בתעמולה לקראת בחירות. כלומר, הוא מקפל בתוכו שתי דרישות מצטברות: לא די בתעמולה, כלומר, בניסיון לשכנע בקיומו של מצב דברים מסוים או להשפיע על מי מן הציבור להאמין ברעיון פלוני. מן ההכרח שהתעמולה תהיה בקשר לבחירות האמורות להתקיים ושיהיה בה כדי להשפיע על המשתתפים בבחירות אלה. מכיוון שכך, כשבאים לברר, אם מדובר בתעמולת בחירות, יש חשיבות רבה לשאלת העיתוי, דהיינו קירבת הפירסום לבחירות. חשיבות השיקול של סמיכות הזמנים בין הפעילות שנטען לגביה כי היא תעמולה לבין מועד קיומן הצפוי של בחירות מצאה ביטויה במספר החלטות שהתייחסו לפרשנותה של "תעמולת בחירות" על-פי החוק.

כך, בהחלטתו של השופט שמגר בתר"מ 2/83 נאות ואח'
נ' עיריית חיפה ואח'
, פ"ד לז (4) 183, בעמ' 188 נקבע, כי החוברת שעמדה במרכז הדיון הייתה תעמולת בחירות מטעם ראש העירייה ורשימתו ולטובתם. שיקול מרכזי מאחורי הכרעה זו היה, שהחוברת פורסמה בעת שאלה נטלו אותה שעה חלק במערכת בחירות לעיריית חיפה. שיקול זה חזר בהחלטתו של השופט בך בתב"כ 4/84 חשאי, בא-כוח סיעת המערך בועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה- 11 נ' סיעת הליכוד ואח'
, פ"ד לח (3) 45 ובפסק-דינו של השופט ש' לוין בבג"צ 524/83 האגודה למען החייל בישראל נ' המנהל הכללי של רשות השידור ואח'
, פ"ד לז (4) 85, בעמ' 90. השיקול הודגש גם בפסק-דינו של השופט ברק בבג"צ 869/92, 931 זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השלוש-עשרה ואח'
; האגודה לזכויות האזרח בישראל ואח'
נ' מנכ"ל רשות השידור ואח'
, פ"ד מו (2) 692, ובו נאמר:

"אכן, אופיו של השידור כתעמולת בחירות נבחן מנקודת המבט של הצופה. נקודת מבט זו אינה קבועה, אלא משתנה היא על-פי מכלול האירועים. שידור שלא נתפס אתמול כתעמולת בחירות עשוי להיתפס כתעמולת בחירות מחר. אך טבעי הוא, על-כן, כי לגורם הזמן תהא השפעה חשובה" (שם, בעמ' 712).

אך ברור וטבעי הוא, שככל שצפוי לחלוף זמן רב יותר בין רגע אמירת הדברים או פירסומם ועד למועד הצפוי לקיומן של הבחירות, כך יתערער הקשר בין ה"תעמולה" לבין הבחירות וממילא תפחת הנטייה של הצופה, הקורא או השומע הסביר לתפוס דברים אלה כתעמולת בחירות.

ב. לא אחת דברים הנאמרים או הנעשים במהלך העניינים הרגיל יש עמם גם השפעה, ולו עקיפה, על הבוחר. גם השפעה עקיפה יכולה להיחשב במקרה המתאים כתעמולת בחירות (בג"צ 524/83 הנ"ל, בעמ' 89). אך לא בשל כל אפשרות להשפעה עקיפה כזו ייחשב הדיבור כתעמולת בחירות (תר"מ 1/83 אביסרור נ' ראש המועצה המקומית בית-שמש ואח'
, פ"ד לז (4) 27; בג"צ 524/83 הנ"ל, בעמ' 90; בג"צ 869/92, 931 הנ"ל, בעמ' 809). המבחן הקובע הוא מבחן האופי העיקרי של הדברים בעיני אדם סביר, שיבחן את הדברים על כלל נסיבותיהם. אם עיקר הדברים אינו תעמולה, והמשקל של היסוד התעמולתי שבהם הוא קטן באופן יחסי למשקלם של אלמנטים אחרים, קטנה גם הנטייה לראות בדיבור תעמולת בחירות (בג"צ 524/83, בעמ' 90).

ברוח זו אומר השופט ברק בבג"צ 869/92 הנ"ל, בעמ' 709:

"... לא כל ביטוי שיש בו כדי להשפיע על הכרעת הבוחר, מהווה תעמולת בחירות. מחזה סאטירי, בעל ערך אמנותי, עשוי לעתים להשפיע על הבוחר. עם זאת, אין המחזה עצמו מהווה תעמולת בחירות. נראה לי, כי תעמולת בחירות הינה רק אותו ביטוי שהאפקט הדומינאנטי שלו הוא בהשפעתו על הבוחר ושאין לו אפקט דומינאנטי אחר,כגון אפקט אמנותי. על-כן, שידור שיש לו ערך חדשותי, אין לראות בו תעמולת בחירות, שכן ערכו הדומינאנטי אינו בהשפעה על הבוחר אלא במסירת מידע חדשותי לכול".

וראו לעניין זה גם בג"צ 1893/92 רשף ואח'
נ' רשות השידור, פ"ד מו (4) 816.

ג. בצד הצורך למנוע תעמולת בחירות בנסיבות מסוימות, וכן את מימונה מכספי ציבור, עלינו לזכור, שקיימים עקרונות נוספים שראוי להביאם בחשבון ושיש להימנע מפגיעה בלתי מוצדקת בהם. עקרונות אלה כוללים, בין היתר, את חופש הביטוי ובמסגרתו את זכות הציבור לדעת ואת החובה הקורלאטיבית של הממשלה להמציא לציבור מידע על פעולותיה, על-מנת שתעמוד לביקורת בפני
הציבור. חוששני, שאם בכל מקרה של אפשרות השפעה עקיפה ורחוקה של דיבור על בחירות עתידיות היה הדיבור נחשב "תעמולת בחירות", הייתה בכך פגיעה קשה ובלתי מוצדקת בעקרונות האמורים. כנגד המשקל היחסי של היסוד התעמולתי שבדיבור יש לשקול את התועלת הציבורית שבצדו (בג"צ 524/83 הנ"ל). יש לאזן בין אלמנט תעמולת הבחירות שבדברים לבין האלמנט האחר המצדיק את הפירסום, ובמקרה שלנו: מסירת מידע בנושאים אשר בטיפול הממשלה; ורק על-פי תוצאותיו של איזון זה תוכרע השאלה, אם הדיבור מהווה תעמולת בחירות (בג"צ 869/92, 931 הנ"ל, בעמ' 709).

5. ראוי להזכיר, כי בקשר לאיסור הנכלל בסעיף 2א לחוק ולקראת הבחירות לכנסת השלוש-עשרה, הוצאו ביום 10.3.92 הנחיות על-ידי היועץ המשפטי לממשלה. בהנחיות אלה יש התייחסות לפירסום מידע על-ידי משרדי הממשלה, פירסום אשר ממומן מכספי המדינה. על-פי ההנחיות, פירסום מידע המתאר פעולות משרד ממשלתי הוא מותר, ובלבד שאינו כולל פרטים אשר יש בהם סממנים ברורים של תעמולת בחירות. ההנחיות אף כוללות את הפרטים שיש בהם סממנים כאלה. יחד עם זאת, אין המדובר ברשימה ממצה: כשם שהימצאותם של פרטים אלה אינה מלמדת בהכרח על קיומה של תעמולת בחירות, כך היעדרם אינו מלמד בהכרח כי יש לפנינו תעמולת בחירות.

הפרטים הנזכרים בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה הם אלו:

"(1) תיאור הישגים אישיים של השר או של עובד המשרד;

(2) ייחוס הישגי העבר של המשרד לאדם פלוני;

(3) דיוקן אישי של השר או של עובד המשרד;

(4) הישגי השר במישור המפלגתי (כגון מילוי אחר מצע מפלגתי);

(5) המידע מתייחס לפעילות המשרד בתחום ובתקופה בה כיהן אותו שר, או עובד המשרד, בהשוואה לתקופות קודמות, תוך שימת דגש על ההיבט האישי;

(6) פרסום שבו מופיעה תמונתו של השר או של סגן השר, המזוהים עם רשימה פלונית, כשבפרסום כלול סיכום הישגיהם והתוויית תכניותיהם לעתיד, והתמונה אינה רלבנטית למידע המובא לידיעת הציבור;

(7) פרסום שבו ישנה הדגשה והעדפה למדיניות השנויה במחלוקת ציבורית ואיננה בגדר מדיניות ברורה ומוצהרת של המשרד;

(8) מידע הנמסר בצורה של מכתב אישי של השר או של עובד המשרד, לציבור הנזקק לשירותי המשרד, תוך ציון שמו של השר או של העובד המכהן באותה עת".

6. מן הכלל אל הפרט. עיינתי בדו"ח פעילות הממשלה והגעתי למסקנה, שאין הוא מהווה תעמולת בחירות במובן סעיף 2א לחוק. הדו"ח כולל דיווח על פעולות הממשלה, כולל משרדי הממשלה השונים, והוא עוסק בתכניות הממשלה לעתיד לבוא. דיווח של ממשלה על פעולותיה ועל תכניותיה לעתיד, כשלעצמו, בוודאי אינו פסול. אכן, תיאור הפעולות השונות נעשה דרך משקפיה של הממשלה. יש בוודאי החולקים על האמור בו, הן מבחינת תיאור העובדות אשר בו והן מבחינת המדיניות המשתקפת מתוכו. תוכן הדו"ח פתוח לוויכוח ציבורי, ואין צורך לומר שבהחלטתי זו אין כל כוונה לנקוט עמדה בוויכוח זה. אך ברי, שהעיקר בדו"ח פעילות הממשלה מכוון להיות דיווח על ביצועים ופעולות של הממשלה ועל תכניותיה לעתיד, במסגרת קווי היסוד שלה ובמסגרת המדיניות שעליה הצהירה הממשלה מאז כינונה.

ראוי להדגיש, שאין הדו"ח כולל תמונות של שרי הממשלה, ציון של שמותיהם או תיאור הישגים תוך התייחסות לשר זה או אחר או לסיעה זו או אחרת. הדיווח, כך נראה לי, גם עולה בקנה אחד עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר פירסומים מותרים למשרדי הממשלה במימון ממשלתי.

לכך יש להוסיף, שמועד הבחירות הבאות לכנסת קבוע לעוד כשלוש שנים. מים רבים יזרמו עד לבחירות הבאות, וסביר להניח שעד שיתקיימו צפויים אירועים רבים, ומוקדי המחלוקת בציבור עשוים להשתנות, עד כי ספק אם הדו"ח הנדון יהווה גורם של ממש בעיצוב דעתם של אזרחי המדינה, כשיבואו להטיל את פתק הבוחר לקלפי.

הבחירות לרשויות המקומיות צפויות אמנם להיערך תוך מספר חודשים, אך, ראשית, עיתוי פירסום דו"ח פעילות הממשלה נקבע במועד תום שנה מאז כינון הממשלה ולא לצורך בחירות אלה או בקשר אליהן. שנית, הקשר בין דברים המתפרסמים על פעילות הממשלה במישור הלאומי לבין בחירות לרשויות המקומיות, שמוקדן הוא המישור המוניציפאלי, וכן הקשר בין דברים אלו לבין מידת התאמתם של המועמדים לראשות הרשות המקומית, רופף. שלישית, וחשוב מכך, כפי שהראיתי לעיל, עיקר הדברים המובאים בדו"ח פעילות הממשלה אינו תעמולה, כי אם דיווח אינפורמטיבי על פעילות הממשלה.

7. במהלך הדיון נזכרה ההחלטה המנחה של השופט שמגר בתר"מ 2/83 הנ"ל, שבה נקבע, שאין להפיץ את החוברת שנדונה באותו עניין עד לאחר הבחירות לעירייה, בשל היותה תעמולת בחירות. העובדות שם היו שונות בתכלית מאלה העומדות במרכז בענייננו. שום דבר בפירסום חוברת על פעילות ראש העירייה והעירייה, כותרתה נשאה את סיסמת הבחירות של ראש העירייה ורשימתו בבחירות לעירייה, הופיעה בה תמונתו של ראש העירייה לא פחות מעשרים פעם, והעיקר- החוברת פורסמה במהלך הבחירות, סמוך ממש למועדן. בנסיבות אלה אין תמה, שנקבע שם כי החוברת היוותה תעמולת בחירות. כמבואר לעיל, נסיבות ענייננו שונות בתכלית.

8. קודם חתימה על החלטה זו, אני רואה לנכון להעיר שתי הערות:

א. הבקשה בתיק זה הוגשה כשבועיים-שלושה לאחר שדבר פירסומו הצפוי של דו"ח פעילות הממשלה כבר היה ידוע. המבקשים המתינו עם הגשת הבקשה עד היום שבו היה צפוי פירסום הדו"ח, ובשל האיחור בהגשת הבקשה גם לא התאפשר קיום דיון בה בנוכחות הנוגעים בדבר, אלא לאחר שתוכנו כבר הובא לידיעת חלק מהציבור.

ראוי, שבקשות על-פי סעיף 17ב לחוק יוגשו סמוך לאחר שהעובדות הנוגעות לעניין מגיעות לידיעת המבקשים, מבלי שהמבקשים יישנו על טענותיהם. כך יתאפשר דיון מבעוד מועד, ויימנע מצב, כמו זה שהיה בענייננו, שבו הדיון מתקיים לאחר שהפירסום, שעיכובו מתבקש, כבר בעיצומו.

ב. המבקשים הגישו את בקשתם, מבלי שפנו תחילה לבקש לעיין בדו"ח פעילות הממשלה. כפי שהוברר, לו היו פונים בבקשה כזו, היה מתאפשר להם הדבר קודם הגשת הבקשה. התוצאה הייתה, שנתבקש על-ידיהם צו למנוע פירסום דו"ח אשר המבקשים לא ידעו את הכתוב בו, וכל טיעונם לפניי נסמך על ידיעה מכלי שני על מה שאמור להיכלל בדו"ח.

הדרך הנכונה הייתה לנסות ולברר מה כתוב בדו"ח הנדון לפני הגשת הבקשה בתיק זה, ורק לאחר עיון בדו"ח, אשר היה מוגש לעיונם, לפנות בבקשה, אם עדיין היו סבורים שהיא מוצדקת.

9. על סמך כל האמור לעיל החלטתי ביום 27.6.93 לדחות את הבקשה.

ניתנה היום, ט"ו בתמוז תשנ"ג (4.7.93).

יש להמציא העתק החלטה זו בהקדם לצדדים.








תב בית המשפט העליון 1/93 סיעת "צומת", ח"כ רפאל איתן נ' ממשלת ישראל, סיעת העבודה, סיעת מר"צ ואח', [ פ"ד: מז 3 353 ] (פורסם ב-ֽ 04/07/1993)