פסקי דין על רונית תירוש

13671-06/12 עע     06/08/2014




עע 13671-06/12 מדינת ישראל נ' רונית תירוש





מדינת ישראל
המערערת
-
רונית תירוש
המשיבה

בפני
: הנשיא יגאל פליטמן
, סגנית הנשיא ורדה וירט-ליבנה השופט עמירם רבינוביץ
,
נציג ציבור (עובדים), מר שלום חבשוש, נציג ציבור (מעסיקים) מר אמנון גדעון
בשם המערערת – עו"ד גדי שילה
ועו"ד רינה מיוחס

בשם המשיבה – עו"ד רועי פוליאק
ועו"ד רון דינור

פסק דין

השופט עמירם רבינוביץ:

פתח דבר
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי בתל אביב (תע"א 8870/07; הנשיא מיכאל שפיצר). בית הדין האזורי ביטל את החלטת היועץ המשפטי לממשלה (להלן- היועמ"ש) בעניינה של המשיבה. בהחלטת היועמ"ש נקבע כי אין לראות במשיבה "כמנכ"ל הבא מן השירות" המזכה אותה בפנסיה תקציבית.

התשתית העובדתית
2. אלו הן עיקרי העובדות הצריכות לענייננו כפי שעולה מפסק דינו של בית הדין האזורי:

3. המשיבה החלה את דרכה המקצועית במערכת החינוך בשנת 1977 כמורה בתיכון עירוני ט' בתל אביב, כעובדת קבועה המועסקת בשירות המדינה לפי כתב מינוי. במרוצת שנות עבודתה קודמה לתפקידי חינוך והנהלה שונים ובהם מחנכת, רכזת שכבה וסגנית מנהל.
4. בחודש ספטמבר 1990 מונתה המשיבה לתפקיד מנהלת בית הספר תיכון עירוני ט' בתל אביב. עם מינויה, הפכה המשיבה להיות עובדת עיריית תל-אביב. על מנת לשמר זכויותיה, ובין היתר את זכויות הפנסיה שלה, הגישה המשיבה בקשה לחופשה ללא תשלום (להלן- החל"ת) וזו אושרה לה למשך שנה. מדי שנה הוארכה תקופת החל"ת, תוך שהמשיבה מגישה בקשותיה במועדן (למעט בשנה אחת בה הוגשה הבקשה באיחור ואושרה בדיעבד). בקשת החל"ת האחרונה שהגישה המשיבה אושרה לה עד ליום 31.8.1997. באישור החל"ת צוין:

"עליך להודיע ללשכתנו במהלך חודש מרץ 97 ולא יאוחר מ- 31/03/97 על טופס ההודעה המצ"ב על רצונך לשוב לעבודה. אם לא נקבל הודעה על שובך לעבודה במועד האמור לעיל, נראה אותך כמי שפרש/ה מן העבודה ולא תהיינה לך זכויות של עובד הוראה רשמי ובעתיד יהיה עליך להגיש בקשה להתקבל מחדש לעבודה".

5. ביום 7.3.1997 שלחה המשיבה לאגף כ"א במשרד החינוך בירושלים מכתב במסגרתו ביקשה כי יישלחו אליה טפסי הארכת חל"ת למילוי וחתימה. ברם, אין חולק כי מעולם לא הוגשה על ידי המשיבה בקשה לחל"ת, מעבר למכתבה זה.
6. ביום 1.8.1997 מונתה המשיבה לתפקיד מנהלת מינהל החינוך בעיריית תל-אביב, תפקיד אותו מילאה עד ליום 31.8.2000.
7. יוער, כי בחודש מאי 2000 התמודדה המשיבה על תפקיד מנהלת מחוז במשרד החינוך. מדובר במכרז שלגביו חלוקים הצדדים, האם ניגשה המשיבה אליו כעובדת משרד החינוך או כמועמד חיצוני.
8. המשיבה לא עבדה בין החודשים 8/2000 ל- 2/2001.
9. ביום 7.11.2000 ביקשה המשיבה כי יוחל עליה 'הסכם רציפות זכויות'. זאת, לטענתה, לאחר שמנהל המרכז לתשלומי שכר בעיריית תל-אביב, מר אבי רוטשילד, הזהירה כי בלא שתפעל כאמור היא עלולה להפסיד את הזכויות שנצברו לה עד אותו עת.
10. בחודש מרץ 2001 החלה המשיבה לכהן כמנהלת הכללית של משרד החינוך, ובתפקיד זה כיהנה עד ליום 8.1.2006.
11. עם תחילת תפקידה האמור בחודש מרץ 2001 ובמשך כשישה חודשים לאחר מכן, סירבה המשיבה לחתום על הסכם העסקה, ונראה כי הטעם לכך היה רצונה של המשיבה כי יחתם עמה חוזה של "מנכ"ל הבא מן השירות". ביום 11.9.2001 חתמה המשיבה בסופו של דבר על הסכם העסקה, לטענתה, לאחר לחץ כבד שהופעל עליה, כי בלא חתימה על ההסכם לא תוכל להמשיך בתפקידה. יצוין כי המשיבה גם בוטחה כמנכ"לית בקרן הפנסיה מבטחים.
12. לאחר פרק זמן, חזרה המשיבה והוסיפה לעסוק בסוגיית ההכרה בה כמנכ"ל הבא מן השירות, לנוכח השלכות הסוגיה על זכויותיה הפנסיוניות, וביקשה כי יבוטל הסכם ההעסקה שנחתם עמה ותחתיו ייחתם חוזה חדש.
13. בשנת 2003 הודיע למשיבה סגן נציב שירות המדינה, מר שמואל זיסקינד, כי בדיון שנערך ביום 3.3.2003 נבחנה בקשתה לראות בה כמנכ"ל הבא מן השירות, והוחלט כי אינה עומדת בתנאי החלטת הממשלה להכרה כאמור, שכן ערב מינויה לא הייתה מועסקת כעובדת בשירות המדינה, ושירותה במדינה הסתיים בתום החל"ת, ביום 31.8.1997. כמו כן, הזכיר מר זיסקינד, כי המשיבה חתמה על הסכם להחלת הסדר רציפות הזכויות בין הממשלה לבין מבטחים, ובהתאם הועברו זכויותיה לגמלאות בגין תקופת שירותה כעובדת מדינה לקרן הפנסיה מבטחים.
14. חרף עמדה זו שנמסרה למשיבה, הוסיפה המשיבה לעסוק בסוגיה, ולקראת סוף שנת 2004 פנתה שוב לנציבות באמצעות באי כוחה. בעקבות פנייה זו, הגיש עו"ד רון דול, ביום 31.3.2005, חוות דעת לנציב שירות המדינה, אותה סיכם בזו הלשון:
"א) אין עילה משפטית לביטול חוזה העבודה שנחתם בשנת 2001 בין המדינה לבין הגב' תירוש, ותחתיו לחתום חוזה חדש לפי בקשתה.
ב) גם אין לומר שהחוזה נחתם במצב של טעות הדדית מטעם שני הצדדים לחוזה, שכן הגב' תירוש ניתקה את יחסי עובד-מעביד בינה לבין המדינה כבר בשנת 1997. זאת ועוד, התנהגותה לאורך השנים 1997-2000 מצביעה על כך שניתוק קשר העבודה מטעמה היה מכוון ומחושב, בהתאם לנסיבות המקרה והמצב העובדתי שהיה בידיעתה המלאה בעת קבלת החלטותיה.
ג) החלטה להיענות לדרישה להעניק כיום אישור חל"ת, למפרע, ובמקביל לבטל את ההסכם לרציפות זכויות פנסיה ולכרות הסכם עבודה חדש, היא החלטה שאינה מתחייבת מכוח הדין. יתירה מכך, להחלטה המבוקשת על-ידי הגב' תירוש, השלכות ציבוריות וכלכליות עקרוניות, עליהן הצבעתי לעיל".

15. בהמשך לכך, נעשתה פנייה למנהלת המחלקה לסכסוכי עבודה בפרקליטות המדינה דאז, עו"ד נורית אלשטיין, אשר התבקשה ליתן חוות דעת מטעמה. יצוין כי נסיבות הפניה לעו"ד אלשטיין וזהות יוזם הפניה - האם נציבות שירות המדינה או שמא ב"כ המשיבה, עו"ד פיינברג, היו נתונות במחלוקת עובדתית בין הצדדים, ברם בית הדין האזורי קבע, כי מן העדויות עולה שמדובר בפני
ה משולבת, הן של נציבות שירות המדינה והן של המשיבה.
16. מסקנות חוות דעתה של עו"ד אלשטיין היו כדלקמן:

"סוף דבר, ממכלול הדברים שלעיל עולה שיש לאפשר לגב' תירוש לחזור בה מהסכם הרציפות עליו חתמה, באשר לאישור הנדרש בדיעבד לתקופת החל"ת החסרה, אעיר כי היו מקרים בהם ניתן אישור בדיעבד לחל"ת, ואפשרות זו אף מעוגנת בתקנון שירות עובדי הוראה של משה"ח. מכל מקום, אין מדובר בעובדת ש'נזכרה' לאחר זמן לבקש חל"ת בדיעבד. כפי שראינו, העובדת פנתה בזמן אמת וביקשה אישור להמשך החל"ת, אולם בקשתה לא טופלה במועדה.
על פי הנהוג והמקובל, בשירות המדינה, עובד מדינה לפי כתב מינוי ששהה בחל"ת עובר למינויו כמנכ"ל, נחשב מנכ"ל הבא מן השירות. הדברים נמסרו לי בשעתם על ידי מר ראובן בויימל בהזדמנויות שונות בהן נדרשתי לסוגיית המנכ"ל הבא מתוך השירות.
אין צריך לומר שבנסיבות האמורות, ההסכם עליו חתמה גב' תירוש ביום 11.9.2001, רק חצי שנה לאחר מינויה לתפקידה, בלחץ הנציבות, אינו מונע את אישור החל"ת בדיעבד והחזרת המצב לקדמותו. מכאן, שיש לאפשר לגב' תירוש להחשב כעובדת משרד החינוך בחל"ת עד למינויה כמנכ"לית, על דרך של אישור תקופות החל"ת החסרות בדיעבד".

17. בפני
נציב שירות המדינה עמדו, אפוא, שתי חוות דעת סותרות. נציב שירות המדינה הכריע ביולי 2005 כי יש לקבל את עמדתה של עו"ד אלשטיין. בהתאם, ניתנו הנחיות למשרד החינוך ולנציבות הנוגעות לאישור החל"ת, ולאישור רכישת זכויות המשיבה לפנסיה בגין תקופת שהותה בחל"ת. ביום 11.8.2005 נשלח מכתב לקרן הפנסיה מבטחים, בו התבקש החזר הכספים שנצברו בגין תקופת עבודת המשיבה כמנכ"לית משרד החינוך למדינה.
18. לשם רכישת הזכויות בגין תקופת שהותה בחל"ת התבקשה המשיבה להשיב למדינה סך של 672,000 ₪. ואכן המשיבה נערכה לכך, וביום 15.8.2005 הפקידה 100,000 ₪ על חשבון חבותה, וכן המחאה ע"ס 572,523 ₪ שמועד פרעונה 11.9.2005, אותה המדינה לא פדתה. יוער כי לטענת המשיבה, נגרם לה נזק כלכלי והיא שינתה מצבה לרעה עקב היערכותה לביצוע התשלומים האמורים.
19. מתצהירו של מר אילן לוין, אשר שימש במועדים הרלוונטיים כסגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר האחראי על מטה השכר והגימלאות, עולה כי עד ליולי 2005 לא היה מעורב משרד האוצר בהתנהלות שבין המשיבה, נציבות שירות המדינה והפרקליטות. ביום 20.7.2005 נשלח אל מר לוין העתק מכתבו של מנהל אגף משאבי אנוש במשרד החינוך, מר ציון שבת, המאשר את רכישת הזכויות בדיעבד בעבור תקופת החל"ת שהוכרה למשיבה, והסוגיה הועברה לבחינת הלשכה המשפטית במשרד האוצר. עו"ד אסי מסינג מהלשכה המשפטית במשרד האוצר קיבל לידיו את חוות הדעת של עו"ד דול ושל עו"ד אלשטיין, וביום 21.8.2005 פנה עו"ד מסינג ליועמ"ש בבקשה לבחון מחדש את בקשת המשיבה, במסגרתה כתב דברים אלה:
"לאחרונה הובאו בפני
החשב הכללי במשרד האוצר העובדות הרלוונטיות לעניין בקשתה של גב' רונית תירוש
לראותה כמנכ"לית שבאה מן השירות....מאחר שנוצר הרושם לפיו החשב הכללי נתן אישורו לבקשה, ומאחר שהחשב הכללי מתנגד לאישור הבקשה מטעמים המפורטים להלן מצאנו לנכון לפנות אליך, על דעת החשב הכללי, בבקשה לבחון מחדש את אישור הבקשה...".

20. ביום 28.9.2005, לאחר שנודע למשיבה כי היועמ"ש צפוי לקיים דיון בעניינה, פנתה המשיבה טלפונית אל לשכת היועמ"ש, וביקשה כי עובר לקבלת החלטה בעניינה תוזמן להציג את עמדתה בנושא.
21. ביום 2.10.2005 נערכה ישיבה בעניינה של המשיבה, בהשתתפות היועמ"ש, מר מני מזוז, וזאת בהתאם לבקשת משרד האוצר. בסיכום הדיון מיום 9.10.2005 צוין כי ככלל, מקובלת על היועמ"ש עמדתו של עו"ד דול, לפיה אין להכיר במשיבה כמנכ"לית הבאה מן השירות, וטעמיו בתמצית היו: כי תקופות החל"ת לא הוארכו ומעמדה כעובדת מדינה פקע; כי המשיבה חתמה על הסכם הרציפות בנובמבר ,2000 והדבר משקף מודעות וכוונה ביחס למעמדה כעובדת; כי המשיבה חתמה על הסכם העסקה כמנכ"ל; כי הבקשה להכרה כמנכ"ל הבא מן השירות הועלתה לראשונה ב-2003 לאחר חתימותיה על הסכם ההעסקה ועל הסכם הרציפות. עוד צוין, כי היענות לבקשה מחייבת אישור חל"ת בדיעבד, ביטול למפרע של הסכם הרציפות וביטול חוזה העסקתה האישי, ואין הצדקה משפטית, ציבורית או מוסרית לנקוט במהלכים רטרואקטיביים כה חריגים, וכי מהלך כזה מנוגד גם למדיניות המדינה של העברת מנכ"לים למסלולי פנסיה צוברת. לבסוף, צוין כי מהלך כזה כרוך בעלות תקציבית כבדה וצפוי לגרור תביעות דומות.
22. במאמר מוסגר נעיר, כי ביום 2.10.2005, בדיוק באותו היום בו התקיים הדיון האמור לעיל אצל היועמ"ש בעניינה של המשיבה, התקיים דיון בעניין זכויותיה הפנסיוניות של המשיבה בועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, בהשתתפות נציגי ארגוני המורים, שכותרתו הייתה 'זכויות הפנסיה של מנכ"לית משרד החינוך'.
23. בהתאם להחלטת היועמ"ש, נשלח ביום 30.10.2005 מכתב מהמנהל בפועל של האגף לגמלאות ופרישה בנציבות שירות המדינה, בו הוּדע על ביטול החלטת הנציבות וביטול אישור החל"ת אשר ניתן בהתאם לה, על ידי משרד החינוך. ביום 8.1.2006 נשלח למשיבה מכתב המעיד על החלטה זו, ועל זיכוי חשבונה בסכום שהופקד על ידה בסך של 100,000 ₪. כמו כן, צורפו למכתב ההמחאה שלא הופקדה בסך 572,523 ₪, וכן העתק המכתב מיום 30.10.2005.
השתלשלות ההליכים בתיק
24. ביום 19.9.2007 הגישה המשיבה תביעה כנגד המערערת בה עתרה לשורת סעדים הצהרתיים כדלהלן:

א. המשיבה היא "מנכ"ל הבא מן השירות", כמשמעות המונח בסעיף 17.151 לתקשי"ר;
ב. החלטת הגורם המוסמך ניתנה כדין והיא החלטה תקפה ומחייבת לכל דבר ועניין;
ג. להורות למערערת לאפשר למשיבה לפעול בהתאם להחלטת הגורם המוסמך ולהקנות למשיבה, כנגד ביצוע התשלום כמפורט בהחלטת הגורם המוסמך ו/או כנגד העברת זכויות ממבטחים למערערת, את כל הזכויות הנובעות מהחלטת הגורם המוסמך;
ד. להכיר בתקופת העבודה הרצופה שמתחילת עבודת המשיבה במשרד החינוך ועד לתום כהונתה של המשיבה בכנסת ישראל כתקופה רצופה אחת המזכה בזכויות לפנסיה מכח חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל -1970.
25. ביום 26.5.2010 ניתן

פסק דין
בתיק (תע"א 8870/07; השופטת שרה מאירי ונציגי הציבור מר עמישדי נחום ומר יוסי זוידוביץ', להלן – פסק הדין הראשון). בית הדין האזורי בחן את החלטת היועמ"ש בדבר בטול ההכרה במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות, וקבע כי למשיבה לא ניתנה זכות הטיעון בטרם התקיים הדיון שנערך בעניינה אצל היועמ"ש. בית הדין האזורי הורה על החזרת העניין לדיון בפני
היועמ"ש, על מנת שידון מחדש בעניין, לאחר שייתן דעתו לכל טענות המשיבה, ולאחר מכן ייתן את החלטתו המנומקת ביחס לטענות המשיבה, כנגד בטול ההחלטה להכיר בה כמנכ"ל הבא מן השירות, כאשר חזקה שאם תשכנע המשיבה בטיעוניה תינתן החלטתו בהתאם.
26. הצדדים הגישו ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין הראשון (ע"ע 13551-08-10; ע"ע 8189-07-10). ביום 12.5.2011 ניתן תוקף של

פסק דין
להצעת בית דין זה, לה נתנו הצדדים הסכמתם, בזו הלשון:

"השאלה שלפנינו הינה זכאות גב' תירוש לראותה כמנכ"לית הבאה מהשירות על פי סעיף 17.151 לתקשי"ר על כל זכויות הפנסיה המשתמעות מכך כמי שחוק שירות המדינה גמלאות חל עליה. שאלה זו, על פני הדברים, הינה שאלה של עובדה ומשפט. אחת השאלות העובדתיות לכן הינה האם אכן יש לראות את גב' תירוש כמי שחדלה להיחשב כעובדת מדינה לגבי התקופה מ-1997 עד 2001.

לאור האמור, בנסיבות המקרה, מוצע לצדדים כי עניינה של גב' תירוש יוחזר לבית הדין קמא לבירור השאלות העובדתיות שמעלה המקרה והמשתמע מהן באשר להיבטים המשפטיים של הזכאות לסעדים כמפורט בכתב התביעה. מעבר לזאת, שמורות לכל צד כל טענותיו, לרבות בעניין השאלה האם מעמדה של גב' תירוש צריך להיחרץ על פי המצב הנורמטיבי והעובדתי עובר למועד בו היועץ המשפטי נתן החלטתו. באשר לקביעה המשפטית בדבר מעמדה של גב' תירוש כאמור, על בית הדין קמא יהא ליתן דעתו גם לסמכות להחליט בדבר אישור חל"ת וצירוף זכויות פנסיה וקביעת מעמד כמנכ"ל הבא מן השירות, והצדדים, גם לגבי עניין זה וכל אשר נעשה בפועל ממש והחלטות שניתנו, יהיו רשאים להשלים ראיותיהם וטיעוניהם. במסגרת זו, אין מניעה שגב' תירוש תזמן לעדות את עו"ד אלשטיין ונציב שירות המדינה דאז עו"ד הולנדר, ובית הדין קמא יבחן את טענת המדינה לגבי תקינות חוות דעתה של עו"ד אלשטיין והחלטת נציב שירות המדינה דאז עו"ד הולנדר".

27. במסגרת ההליך שקדם לפסק הדין הראשון, לא הותר זימונם לעדות של מי ששימשה בתקופה הרלוונטית כמנהלת המחלקה לסכסוכי עבודה בפרקליטות המדינה, עו"ד נורית אלשטיין ושל נציב שירות המדינה דאז, מר שמואל הולנדר (להלן גם - הנציב), אשר היה מעורב בהליך קבלת ההחלטה בעניינה של המשיבה. לפיכך, ביום 13.11.2011 נשמעו שני עדים אלה בפני
בית הדין האזורי, ולאחר מכן ניתן פסק הדין מושא ערעור זה.

פסק הדין של בית הדין האזורי
28. בית הדין האזורי סקר בתחילה את התשתית הנורמטיבית להענקת זכויות פנסיונית למנכ"ל הבא מן השירות על פי התקשי"ר. כך, בשנים 1996 ו-2000 נתקבלו שתי החלטות ממשלה שנגעו לתנאי שכרם של מנהלים כללים במשרדי הממשלה ותכליתן הקטנת ההתחייבויות האקטואריות הכרוכות בהסדרי פנסיה תקציבית. נקבע כי מנכ"לי משרדי הממשלה יבוטחו בפנסיה צוברת או בביטוח מנהלים, למעט חריג "מנכ"ל הבא מן השירות", הנוגע לעובד אשר ערב מינויו לתפקיד מנכ"ל משרד הועסק בשירות המדינה משך עשר שנים רצופות וחוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן - חוק הגמלאות) חל לגביו. בהתאם, הוסף לתקנון שירות המדינה סעיף 17.151, שנועד להבטיח רצף זכויות בתכנית הפנסיונית של עובדים משירות המדינה המתמנים כמנהלים כלליים של משרד ממשלתי, ומאידך גיסא ליתן תמריץ לעובדי מדינה מקצועיים להתמודד על תפקידים בכירים אלה. בהתאם לכך, בחן בית הדין האזורי את הרצף התעסוקתי של המשיבה בשירות המדינה, ואת משך תקופת תחולת חוק הגמלאות עליה.
29. בית הדין האזורי בחן שלוש סוגיות שהונחו לפתחו. האחת, מעמדה של המשיבה בתקופת החל"ת. בעניין זה, דחה בית הדין האזורי את טענת המשיבה, כי יש לראות את יחסי עובד-מעביד בינה ובין המערערת ככאלה שטרם נסתיימו. בית הדין האזורי קבע, כי בעת מינויה של המשיבה למנהלת הכללית של משרד החינוך, בחודש אוגוסט 2000, (צ"ל בחודש מרץ 2001- ע.ר.) כבר לא התקיימו יחסי עובד ומעביד בין המשיבה לבין המערערת. יחסים אלו נותקו בסיום תקופת החל"ת, בחודש אוגוסט 1997.
30. הסוגיה השנייה לה נדרש בית הדין האזורי היא, סמכות נציב שירות המדינה להארכת תקופת החל"ת בדיעבד. בית הדין האזורי עמד על סעיף 11(4) לחוק הגמלאות, המקנה לנציב סמכות למתן אישור לרכישת זכות לגמלה. פרשנותו של בית הדין האזורי הייתה, כי סעיף זה נועד בעיקרו להתיר את רכישת הזכויות לעובד בחל"ת עובר לשהות בחל"ת או במהלכה, כלומר, בזמן אמת ולא בדיעבד. יחד עם זה, הסעיף אינו מגביל את הנציב מלהתיר את רכישת הזכויות גם בדיעבד. בית הדין האזורי קבע, כי במקרה הנוכחי, החלטת הנציב להתיר למשיבה רכישת זכויות לגמלה בדיעבד הינה החלטה סבירה בנסיבות המקרה, ובפרט בשל כך שהמשיבה המשיכה לעבוד במערכת החינוך ובסקטור הציבורי. מאחר שההחלטה ניתנה מתוקף סמכותו של הנציב, והינה סבירה, הרי שהיא ניתנה כדין.
31. הסוגיה השלישית לה נדרש בית הדין האזורי היא תוקף החלטת היועמ"ש. בית הדין האזורי קבע, כי הנציב נתן את החלטתו לפי שיקול דעתו המינהלי ובעת קבלתה לא התגלה כל קושי שהצריך את התערבות היועמ"ש. אשר על כן, החלטת היועמ"ש המבטלת את החלטת הנציב, נעשתה בשלב שכבר נתגבשה החלטת הנציב לכדי 'הבטחה שלטונית', שאין המדינה רשאית לחזור בה ממנה. זאת בפרט שכבר הוחל ביישום החלטת הנציב, והמשיבה שינתה מצבה לרעה ותכננה מהלכיה הפיננסים, בהתאם לסכומים שנדרשה לשלם לצורך החזר כספי רכישת זכויות לגמלה.
32. בית הדין האזורי דחה את הטענה לפיה, החלטת היועמ"ש אשר שינתה את החלטת הנציב, התקבלה על בסיס שיקולים פוליטיים, ועל כן אין ליתן לה תוקף. כמו כן, ציין בית הדין האזורי, כי הטענה לפיה לא ניתנה למשיבה זכות טיעון בדיון שנערך בפני
היועמ"ש, נדונה והוכרעה בפסק הדין הראשון, ועל כן אין הוא נדרש לה בשנית.
33. לאור כל האמור פסק בית הדין האזורי, כי יש להקנות למשיבה מעמד של מנכ"ל הבא מן השירות, בכל הנוגע לזכויות הפנסיוניות הנובעות מהכרה זו. כמו כן נקבע, כי החלטת היועמ"ש בדבר ביטול החלטת הנציב - בטלה, מאחר שכבר התגבשה הבטחה מינהלית בהחלטת הנציב.
הערעור
עיקר טענות המערערת
34. קביעתו העובדתית של בית הדין האזורי, כי המשיבה חדלה להיות עובדת מדינה כבר בשנת 1997, שומטת את הבסיס העובדתי של חוות דעתה של עו"ד אלשטיין. מכיוון שהחלטת הנציב נסמכה על חוות דעת זו, הרי שדינה של החלטת הנציב היא בטלות.
35. נציב שירות המדינה לא היה מוסמך לאשר למשיבה חל"ת בדיעבד – חל"ת יכולה להינתן אך ורק במהלך יחסי עבודה ועל פי שיקול דעת המעסיק. גם אם ניתן לאשר חל"ת לאחר ניתוק יחסי עובד ומעביד, זו סמכות המסורה למנהל אגף כוח אדם בהוראה במשרד החינוך, מתוקף סמכותו לאשר חל"ת לעובדי הוראה במשרד החינוך, וסמכות זו אינה נתונה לנציב שירות המדינה. סעיף 11(4) בחוק הגמלאות אינו מקנה לנציב סמכות זו.
36. תנאי שנדרש לאישור רכישת זכויות הוא ביטול הסכם רציפות הזכויות שנחתם בהתאם לסעיף 86 לחוק הגמלאות. ביטול הסכם זה איננו בסמכות הנציב, וגם בפועל לא הוחלט על ביטול הסכם רציפות הזכויות.
37. בית הדין האזורי קבע, כי החלטת סגן הנציב שאין לראות במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות - הינה נכונה, יחד עם זה, קבע בית הדין האזורי כי החלטת הנציב גם היא נכונה, מפני שעוסקת במטריה אחרת. ברם שתי ההחלטות עוסקות באותה שאלה בדיוק, האם יש לראות במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות, לפיכך, שגה בית הדין האזורי, במסקנתו המשפטית, ביחס להחלטת הנציב.
38. הכרה במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות, על אף שלא הייתה עובדת מדינה ערב מינויה לתפקיד מנכ"ל, עומדת בניגוד להחלטות הממשלה ולתכליתן, ומקנה לה הטבה בניגוד לדין.
39. נציב שירות המדינה היה מחויב לפעול בהתאם לחוות הדעת של היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה, וככל שהנציב מצא לנכון לחלוק על חוות דעת זו, היה עליו לפנות ליועמ"ש לקבלת את הכרעתו בנדון. יתר על כן, משעמדו בפני
הנציב חוות דעת משפטיות אשר אינן עולות בקנה אחד, היה עליו לפנות מיוזמתו ליועמ"ש, כדי לקבל את הכרעתו המשפטית בטרם קבלת ההחלטה המנהלית.
40. החלטת הנציב אינה הבטחה מנהלית תקפה, מפני שהבטחה מנהלית נוצרת רק אם ניתנה במסגרת הסמכות החוקית של נותנה, ברם במקרה זה, אין לנציב סמכות לאשר חל"ת בדיעבד, ועל כן לא נוצרה הבטחה מנהלית.
41. העובדה כי המשיבה העבירה סכומי כסף לצורך רכישת זכויות לגמלה, איננה יוצרת זכות. מה גם שלאחר החלטת היועמ"ש, הוחזרו למשיבה מלוא הכספים אשר העבירה לצורך רכישת הזכויות.
42. הכרעתו של היועמ"ש מחייבת את הנציב - החלטה מנהלית אשר עומדת בניגוד לחוו"ד של היועמ"ש דינה להתבטל.
43. בית הדין האזורי בטל את החלטת היועמ"ש מטעמים שאינם קשורים לחוות הדעת עצמה או לאופן שבו נתקבלה. קבלת הקביעה של בית הדין האזורי, משמעותה כי היועמ"ש אינו יכול לבחון חוקיותן של החלטות המתקבלות במשרדי הממשלה, דבר העומד בניגוד להגדרת סמכויות היועמ"ש.
44. נפלו פגמים מהותיים בחוות הדעת של עו"ד אלשטיין, הן בגוף חוות הדעת והן באופן שבו התקבלה חוות הדעת.
45. לאור כל האמור, מתבקש בית הדין לקבוע כי החלטת היועמ"ש עומדת בעינה, וכי אין לראות במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות.

עיקר טענות המשיבה
46. החלטת הנציב להכיר במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות הינה החלטה נכונה, אשר התקבלה בסמכות ובדין, ואין כל עילה להתערב בה. מאידך, החלטת היועמ"ש התקבלה בהליך פגום, תוך הפרת זכות הטיעון של המשיבה, והתבססה על טיעונים לבר-משפטיים, עובדות שאינן נכונות ושיקולים זרים.
47. לנציב הייתה סמכות להאריך למפרע חופשה ללא תשלום; לנציב הייתה סמכות לשנות את החלטת סגנו; לנציב ישנה סמכות לבטל הסכמים מטעם המדינה; אין חובה לפנות ליועמ"ש כאשר ישנן חוות דעת סותרות, מה גם שבמקרה הנוכחי חוות הדעת של עו"ד דול איננה חוו"ד משפטית אלא היא עוסקת בסוגיות הנוגעות להפעלת שיקול דעת מהבחינה הציבורית, הפוליטית והתקציבית; אין כל פסול בחוו"ד של עו"ד אלשטיין.
48. המשיבה לא זנחה בשנת 1997 את העבודה במדינה. אך נניח והייתה זניחה של העבודה במדינה, בסעיף 11 לחוק הגמלאות קיימת הוראה ספציפית שמתייחסת לתקופת העדר שאינה מפסיקה את רציפות השירות, וזו תקופה בגינה נציב שירות המדינה הרשה לרכוש זכויות. סעיף 11 לחוק שירות המדינה גמלאות קובע קונסטרוקציה, בה כאשר נרכשות זכויות בגין תקופת העדר, דינו של מי שהזכויות נרכשות בגינו כמי שעובד בשירות המדינה, ולכן הסמכות הייתה קיימת, והשימוש בסמכות היה כדין.
49. הארכת חופשה ללא תשלום גם לתקופות ארוכות אינה עניין חריג, והיא עניין שבשיקול הדעת. במקרה הנוכחי שיקול הדעת של הנציב היה סביר.

דיון והכרעה
50. נקדים אחרית לראשית ונציין כי לדעתנו דין הערעור להתקבל,כפי שנפרט להלן.
51. כפי שציין בית הדין האזורי, בשנים 1996 ו-2000 התקבלו שתי החלטות ממשלה שעסקו בתנאי שכרם של מנהלים כללים במשרדי הממשלה, ותכליתן, בין היתר הייתה, הקטנת ההתחייבויות האקטואריות של הממשלה הכרוכות בהסדרי פנסיה תקציבית. נקבע, כי מנכ"לי משרדי הממשלה יבוטחו בפנסיה צוברת או בביטוח מנהלים, למעט חריג "מנכ"ל הבא מן השירות", הנוגע לעובד אשר ערב מינויו לתפקיד מנכ"ל משרד הועסק בשירות המדינה משך עשר שנים רצופות וחוק הגמלאות חל לגביו. בהתאם לכך, הוסף לתקנון שירות המדינה סעיף 17.151 ולפיו:

"מנכ"ל אשר ערב מינויו היה מועסק עשר שנים רצופות כעובד בשירות המדינה שחל עליו חוק שירות המדינה, (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן - "חוק הגמלאות") או, כעובד בשירות המדינה שהוראות חוק הגמלאות הוחלו עליו בחוזה העסקתו ואשר צבר עשר שנות שירות רצופות כאמור, המתמנה לתפקיד המנכ"ל ברציפות מעבודתו בשירות המדינה (להלן - "מנכ"ל הבא מתוך השירות"), יהיה זכאי:
(א) להמשיך ולבטח זכויותיו בפנסיה תקציבית במדינה, בהתאם לחוק הגמלאות ועל-פי תנאיו, ותקופת שירותו הקודמת במדינה תצורף לתקופת כהונתו כמנכ"ל - או;
(ב) לבטח זכויותיו לפנסיה בקרן פנסיה, בקופת ביטוח או בקופת גמל אחרת, לפי בחירתו, וזכויותיו בגין תקופת שירותו הקודמת ייקבעו בהתאם להוראות חוק הגמלאות, או לחילופין - ולפי העניין - בהתאם לתנאי חוזה ההעסקה.
לעניין האמור בסעיף זה ובסעיף 17.14 "רציפות בעבודה" - לרבות הפסקת עבודה תוך ניתוק יחסי עובד - מעביד שאינה עולה על שישה חודשים, בהתאם לחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג-1963, סעיף 2(9)".

52. תכלית ההוראה זו הינה להבטיח רצף זכויות בתכנית הפנסיונית של עובדים משירות המדינה המתמנים כמנהלים כלליים של משרד ממשלתי, ובכך יש מתן תמריץ לעובדי מדינה מקצועיים להתמודד על תפקידים בכירים אלה.
53. במקרה הנוכחי אנו נדרשים לבחון תחילה, אם אכן המשיבה הייתה במעמד של מנכ"ל הבא מן השירות, על כל זכויות הפנסיה המשתמעות מכך. שאלה זו, הינה שאלה של עובדה ומשפט. במישור העובדתי קבע בית הדין האזורי, כי יחסי עובד ומעביד שבין הצדדים נותקו בסיום תקופת החל"ת באוגוסט 1997. ב- 31 לאוגוסט 2000 סיימה המשיבה את עבודתה בעיריית תל-אביב. מחודש ספטמבר 2000 עד למינויה כמנכ"ל משרד החינוך בחודש מרץ 2001 לא הועסקה המשיבה כלל – לא בשירות המדינה ולא במסגרת עיריית תל אביב. קביעה עובדתית זו שומטת את הקרקע מתחת טענתה של המשיבה, כי יש לראות בה כעובד "אשר ערב מינויו היה מועסק עשר שנים רצופות כעובד בשירות המדינה שחל עליו חוק שירות המדינה, (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 ". אין מחלוקת שערב מינויה כמנכ"ל משרד החינוך לא עבדה כלל וקודם לכן עבדה 11 שנה כעובדת עיריית תל-אביב. בתקופת עבודתה בעיריית תל-אביב לא חל על המשיבה חוק הגמלאות, ומבחינה זו על פי הפירוש המילולי הפשוט ועל פי התכלית של סעיף 17.151 לתקשי"ר, בהעדר רציפות העסקה במדינה ערב מינויה כמנכ"ל משרד החינוך, אין היא בגדר מנכ"ל הבא מן השירות. יתר על כן, כפי שהוברר, המשיבה חתמה על הסכם רציפות זכויות, ביום 7.11.2000,לאחר סיום עבודתה בעירייה על פיו הועברו, בהתאם לבקשתה, זכויותיה לגמלאות מהמדינה בגין תקופת שירותה לקרן הפנסיה "מבטחים". כלומר במועד זה הייתה למשיבה, על פני הדברים, גמירות דעת של בחירה במסלול של פנסיה צוברת במקום רכישת זכויות פנסיה על פי חוק הגמלאות. יש לציין כי המשיבה הגישה בקשות לרציפות זכויות (העברה מהמדינה למבטחים) עוד בשנים 1996 ו1997, אך הן נענו בסירוב בנימוק שהיא נמצאת בחל"ת, ובאותה עת לא היה ברור למשיבה מה תעשה בתום החל"ת בשנת 1997. אכן בבקשותיה להארכת תקופת החל"ת טרחה המשיבה מדי פעם לציין כי היא מועסקת בתפקידיה השונים בתיכון עירוני ט' על פי דרישת העירייה וכי אינה מוגדרת כקבועה בעירייה, אך אין בכך כדי לשנות את המציאות לפיה הייתה המשיבה בכל אותן השנים עובדת עירייה, ועל כך לא יכולה להיות מחלוקת. מורה, מנהלת בתיכון עירוני ט' היא עובדת עירייה. טענתה של המשיבה כי האבחנה בין עבודתה בעיריית תל-אביב לבין עבודתה בשירות המדינה מלאכותית היא, נדחתה על ידי בית הדין האזורי ובדין נדחתה - אלו שתי רשויות נפרדות. אין גם מחלוקת שהמשיבה לא הגישה בקשה להארכת חופשתה ללא תשלום לאחר תאריך 31.8.1997. נתון זה בנסיבות הקיימות אומר פרשני, והפירוש המתבקש הוא שמרגע שעלתה המשיבה במעלות המשרות בעיריית תל-אביב והגיעה ביום 1.8.1997 לפסגה כמנהלת מינהל החינוך בעירייה, מן הסתם השלימה בדעתה עם ההינתקות ממעמדה כעובדת משרד החינוך, כפי שעולה כאמור גם מהצטרפותה להסכם הרציפות בנובמבר 2000 שפירושו בחירה בפנסיה צוברת, ובחתימתה על הסכם אישי כמנכ"ל משרד החינוך, על פיו היא מבוטחת במבטחים. המשיבה טוענת, כי גם אם נצא מנקודת מוצא שהמערערת זנחה את דרישתה להארכת החל"ת ישנה אפשרות להכיר בה בדיעבד כעובדת לצורך ההכרה בה כמנכ"ל הבא מן השירות, על ידי הארכת תקופת החל"ת בדיעבד, כפי שאכן נקבע על ידי נציב שירות המדינה. אנו סבורים כי טענה זו דינה להידחות.
54. ראשית יש לבחון האם במסגרת סמכויותיו של הנציב מוקנית לו גם הסמכות לאשר את רכישת הזכויות לקצבה בדיעבד, ובכלל זאת לאשר למשיבה את תקופת החל"ת למפרע. סעיף 11 לחוק הגמלאות קובע בזו הלשון:

"תקופת העדר שאינה מפסיקה את רציפות השירות מביאים אותה בחשבון תקופת השירות על אף האמור בסעיף 10(3), אם היא אחת מאלה:
...
(4) תקופה שלא הגיעה בעדה לעובד משכורת, אך שולמו בעדה, על ידיו או מטעמו, בהסכמת נציב השירות ולשם רכישת זכות גמלה, תשלומים לאוצר המדינה, ששיעורם חושב לפי כללים שנקבעו בתקנות על בסיס המשכורות שהיו מגיעות לעובד אילולא נעדר".
55. בית הדין האזורי קבע, כי הסעיף מקנה סמכות לנציב לאשר חופשה ללא תשלום בדיעבד. ברם הסעיף עוסק אך ורק באישור הנציב לרכישת זכויות לצורך גמלה, ולא ניתן להסיק ממנו כי בסמכותו של הנציב לאשר חל"ת, שהרי חוק הגמלאות מדבר על זכויות פנסיוניות, ולא על הסדרים של חל"ת. בעניין זה מקובלת עלינו עמדת המערערת, כי פרשנות הסעיף היא, שכאשר ישנה חל"ת שאושרה על ידי הסמכות המתאימה, אזי הנציב יכול לאשר את רכישת הזכויות הפנסיוניות, אך לא ניתן לקרוא לתוך הסעיף, כי הנציב יכול לאשר גם את החל"ת, שעל בסיסה ניתנות הזכויות. הסמכות לאשר חופשה ללא תשלום לעובדי הוראה, נתונה לגורם המוסמך במשרד החינוך, ולא נציב שירות המדינה. במקרה הנוכחי, גם מתעוררת בעיה לאשר חל"ת בדיעבד, כאשר ברור ומסוכם כי המשיבה סיימה את עבודתה במשרד החינוך ועברה לעבוד בעיריית תל אביב. ככלל חופשה ללא תשלום ניתן לאשר כל עוד קיימים יחסי עובד ומעביד בין הצדדים, אך כאשר מתנתקים יחסי העבודה לא ניתן לומר כי מדובר בחופשה. משכך הם פני הדברים, הרי שלא קמה לנציב סמכות לאשר למשיבה חל"ת למפרע, ולו מפאת כך ניתן היה לקבל את הערעור.
56. יתר על כן, תכלית החלטות הממשלה שהכירו בחריג של מנכ"ל הבא מן השירות, הינה לעודד אנשים מתוך שירות המדינה לכהן בתפקידים בכירים. תכלית זו מתגשמת רק כאשר מדובר במקרה בו קיים רצף תעסוקתי של העסקה בשירות המדינה, ולא במקרים בהם יוצרים רצף תעסוקתי פיקטיבי שנרכש בדיעבד. כאשר יוצרים רצף פיקטיבי, מסוכלת התכלית שלשמה הותקן סעיף 17.151 הנזכר לעיל. בעניינה של המשיבה, התכלית לא התקיימה, שכן לא היה צורך לעודד אותה להתמנות למשרה בכירה, מפני שהיא לא עבדה בשירות המדינה עובר למועד בו התמנתה למשרת המנהלת הכללית של משרד החינוך. נימוק זה גם הוא מצדיק קבלת הערעור.
57. אם אלה פני הדברים, אזי מבחינת יקוב הדין את ההר, אין המקרה דנא מצדיק את הגדרתה של המשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות. ברם כפי שכתב עו"ד דול, אפשר גם לשקול הארכת חל"ת בדיעבד גם לפנים משורת הדין. אלו השיקולים שהנחו את הנציב בהחלטתו להכיר בהארכת חל"ת בדיעבד למשיבה מתוך התחשבות בעברה החיובי מאד של המשיבה במשך שנים רבות כעובדת הוראה במגזר הציבורי, והעוול העלול להיגרם לה מבחינת הזכויות הפנסיוניות, אם לא תיענה בקשתה להכיר בה כמנכ"ל הבא מן השירות. בהחלטתו זו נשען הנציב על חוות דעתה של עו"ד אלשטיין שנסיבות נתינתה, כפי שהתגלו בדיעבד, מעוררות תמיהות כפי שנפרשו בטיעוני המדינה בערעור זה.
58. אנו מקבלים בעניין זה את הדברים שנכתבו על ידי היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה, עו"ד דול, אשר נתקבלו על ידי היועץ המשפטי לממשלה שאלה עיקריהן:
"... מטרתה של החלטת הממשלה המאפשרת המשך צבירת זכויות פנסיה מקופת המדינה של מי שהיה עובד מדינה פעיל ובעל כתב מינוי ערב התמנותו למשרת המנכ"ל, היא למנוע מצב שבו עובדים בכירים מתוך השירות יירתעו מלהיענות למינוי כאמור, אם יוצע, פן תיפגענה זכויות הפנסיה שלהם. לפיכך ברור, כי אין כל הצדקה, "בשמירת" זכויות פנסיה, כביכול, של עובד שעזב את שירות המדינה כ- 11 שנים לפני התמנותו לתפקיד המנכ"ל, ובייחוד במקרה בו העביר בינתיים את זכויותיו לקרן פניסה חיצונית, זאת בנגיוד להחלטת הממשלה בנידון.
ב) יובהר כי אף לא יהיה די בהענקת אישורי החל"ת בדיעבד כדי להיענות לבקשתה של הגב' תירוש. למותר לציין כי בנוסף לכך יש צורך לבטל, שוב למפרע, הסכם עבודה שנכרת בין הצדדים בשנת 2001, כמו גם את ההסכם לרציפות זכויות פנסיה שנחתם בשנת 2000 בין המדינה, קרן "מבטחים" והגב' תירוש.
לביטולם של הסכמים והתחייבויות הדדיות כאלה, כארבע-חמש שנים לאחר חתימתם, אין, למיטב ידיעתי, תקדים בתולדות יחסי העבודה שהמדינה צד להם.
....
לאור כל האמור לעיל, נסכם כדלהלן:
א) אין עילה משפטית לביטול חוזה העבודה שנחתם בשנת 2001 בין המדינה לבין הגב' תירוש, ותחתיו לחתום חוזה חדש לפי בקשתה.
ב) גם אין לומר שהחוזה נחתם במצב של טעות הדדית מטעם שני הצדדים לחוזה, שכן הגב' תירוש ניתקה את יחסי עובד-מעביד בינה לבין המדינה כבר בשנת 1997. זאת ועוד, התנהגותה לאורך השנים 1997-2000 מצביעה על כך שניתוק קשר העבודה מטעמה היה מכוון ומחושב, בהתאם לנסיבות המקרה והמצב העובדתי שהיה בידיעתה המלאה בעת קבלת החלטותיה.
ג) החלטה להיענות לדרישה להעניק כיום אישורי חל"ת, למפרע, ובמקביל לבטל את הסכם לרציפות זכויות פנסיה ולכרות הסכם עבודה חדש, היא החלטה שאינה מתחייבת מכוח הדין. יתירה מכך, להחלטה המבוקשת על ידי הגב' תירוש, השלכות ציבוריות וכלכליות עקרוניות, עליהן הצבעתי לעיל."
59. אכן בהפעלת שיקול הדעת במקרה זה יש להביא בחשבון את הצורך בביטולם בדיעבד של שני הסכמים כעבור למעלה מארבע שנים ללא כל עילה משפטית לביטולם. לעצימת עין מהתנהלות מודעת של המשיבה אשר הציגה מצג של השתחררות ממעמדה כעובדת מדינה, והכל במסגרת שיקולים של לפנים משורת הדין. איננו סבורים שזה המקרה המתאים לנהוג לפנים משורת הדין.
60. לא מצאנו מקום כי בנסיבות המקרה נפל פגם בהחלטת היועמ"ש, בכך שלא נתנה למשיבה זכות הטיעון, טרם מתן חוות דעת היועמ"ש. כפי שהטעים ב"כ המערערת, כאשר היועץ המשפטי לממשלה מקבל החלטה כגון זו, הוא לא שומע את בעלי הדין, מפני שמדובר בעמדה משפטית של מדינת ישראל
. אין מדובר איפוא בהליך בו צריך לשמוע את בעלי הדין, ולהכריע לאחר שנשמעו הדברים. משכך, לא נדרש היה במקרה הנוכחי לשמוע את דברי המשיבה לפני שהיועמ"ש הכריע בין שתי חוות דעת משפטיות סותרות שהובאו לפתחו. מכל מקום הצדדים לא פנו ליועץ המשפטי באותה עת ובחרו ללכת בהליך המשפטי, בו ניתן למשיבה זכות טיעון.
61. משאלה הם הדברים, אנו קובעים כי החלטת היועמ"ש מיום 9.10.2005 עומדת בעינה, וכי אין לראות במשיבה כמנכ"ל הבא מן השירות.

סוף דבר
הערעור מתקבל. המשיבה תשא בהוצאות המערערת בסך של 6,000 ₪ שאם לא ישולמו בתוך 30 יום מהיום יתווספו להם הפרשי הצמדה וריבית כחוק.
ניתן היום, י' באב תשע"ד ( 6 באוגוסט 2014) בהיעדר הצדדים וישלח אליהם.
הנשיא יגאל פליטמן

סגנית הנשיא ורדה וירט-ליבנה

השופט עמירם רבינוביץ
נציג ציבור (עובדים), מר שלום חבשוש

נציג ציבור (מעסיקים), מר אמנון גדעון
-19-

בבית הדין הארצי לעבודה ע"ע 13671-06-12

בבית הדין הארצי לעבודה
ע"ע 13671-06-12








עע בית הדין הארצי לעבודה 13671-06/12 מדינת ישראל נ' רונית תירוש (פורסם ב-ֽ 06/08/2014)