פסקי דין על תנועת נאמני הר הבית וארץ-ישראל | פסקי דין על גרשון סלומון | פסקי דין על יואל אדלר ואח' | פסקי דין על מר יצחק רבין - ראש הממשלה | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על פרופ' איתמר רבינוביץ - ראש צוות המשא ומתן עם סוריה |

4354/92 בג"צ     10/01/1993




בג"צ 4354/92 תנועת נאמני הר הבית וארץ-ישראל, גרשון סלומון, יואל אדלר ואח' נ' מר יצחק רבין - ראש הממשלה, ממשלת ישראל, פרופ' איתמר רבינוביץ - ראש צוות המשא ומתן עם סוריה




(פ"ד מז (1) 27)

(פ"ד מז (1) 37)


בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"צ מס' 4354/92


השופטים:
כבוד המשנה לנשיא מ' אלון

כבוד השופט ד' לוין
כבוד השופט ת' אור

העותרים:
1. תנועת נאמני הר הבית וארץ-ישראל
2. גרשון סלומון
3. יואל אדלר
4. דוד בורוכוב
5. אלברט מצדה
6. אמיל פקנהיים
7. פנינה פלאי
8. דב ברנרד פרידמן
9. חיים ספירה
10. ח"כ חנן פורת


ע"י ב"כ עו"ד י' ננר

נ ג ד

המשיבים:
1. מר יצחק רבין, ראש הממשלה

2. ממשלת ישראל

3. פרופ' איתמר רבינוביץ, ראש צוות המשא ומתן עם סוריה



ע"י ב"כ עו"ד נ' ארד
, מנהלת מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה



עתירה למתן צו-על-תנאי.


פסק-דין

המשנה לנשיא מ' אלון
:
1. עתירה זו עניינה שיחות השלום המתנהלות בימים אלו בין ממשלת ישראל
לבין סוריה. עתירת העותרים היא לצוות על המשיבים להימנע מלעשות פעולות כלשהן "שכוונתן ששטח כלשהו יצא מריבונותה של מדינת ישראל ברמת הגולן".

ביום 24.9.92 דחינו את העתירה על אתר, ללא צו להוצאות. להלן נימוקינו.

2. עתירה מעין זו שלפנינו, שעניינה המובהק הוא אופן ניהול מדיניות החוץ של מדינת ישראל על-ידי הרשות המופקדת על כך, הלוא היא ממשלת ישראל
, מקומה לא יכירנה בבית-משפט זה. מן הראוי היה להסתפק בנימוק זה ובהסברתו. אך מאחר שהעותרים טענו לפנינו, במלוא הרצינות, שבאופן ניהולו של המשא ומתן חטאה וחוטאת ממשלת ישראל
בעבירה הפלילית של בגידה הרשומה בדיני העונשין שבספר חוקיה של מדינת ישראל, אמרתי בלבי, שמן הראוי לדון תחילה בטענה מחמירה ומרחיקת לכת זו לגופה, למען "טהר" את המשיבים מחשש עבירה מעין זו, ולא להסתפק בדחיית העתירה מהטעם שנושא זה אינו ראוי לבוא בקהל העתירות שלפני בית-משפט זה. נדון איפוא בשני נימוקים אלה, ראשון ראשון ואחרון אחרון.

3. העותרת הראשונה הינה עמותה ש"מטרתה, בין היתר, שמירת ריבונותה של מדינת ישראל על כל שטחי ארץ ישראל". העותרים האחרים מגדירים עצמם כ"אזרחי מדינת ישראל החרדים לבטחונה ושלומותה ובהם כאלה (העותרים 2-3) שנלחמו ונפגעו במלחמות ישראל ברמת הגולן והגנה מפני התוקפנות הסורית ברמת הגולן".

לטענת העותרים, ניהול משא ומתן מדיני על-ידי הרשות המבצעת, המה המשיבים, בעניין רמת הגולן, מתוך כוונה ששטח כלשהו מהרמה ייצא מריבונותה של ישראל, הוא פעולה הנעשית בחוסר סמכות, ויש בה משום עבירה על הוראות חוק העונשין, תשל"ז-1977, וחוק רמת הגולן, תשמ"ב-1981. אשר להוראות חוק העונשין, כוונת העותרים היא להוראות המצויות בחוק זה בפרק הדן בעבירות בגידה, הלוא המה סעיפים 97(ב) ו-100 לחוק, אשר זו לשונם:

"97. פגיעה בריבונות המדינה או בשלמותה

(א) ...

(ב) מי שעשה, בכוונה ששטח כלשהו יצא מריבונותה של המדינה

או ייכנס לריבונותה של מדינת חוץ, מעשה שיש בו כדי להביא

לכך, דינו – מיתה או מאסר עולם.
......
100. גילוי החלטה לבגוד

מי שעשה מעשה המגלה אחת הכוונות האמורות בסעיפים 97, 98

או 99, דינו – מאסר עשר שנים".

ואשר לחוק רמת הגולן, קובע סעיף 1 שבו לאמור:

"המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בשטח רמתה גולן כמתואר בתוספת".


טוען מר י' ננר, בא-כוחם המלומד של העותרים, כי ניהול משא ומתן על-ידי המשיבים באופן שיוביל להוצאת רמת הגולן, או כל שטח משטחה, מריבונותה של מדינת ישראל, יש בו משום עבירה על סעיף 97(ב) הנ"ל, וההצהרות שהצהירו המשיבים, או מטעמם, באמצעי התקשורת, מהן הסיקו העותרים בדבר כוונת המשיבים לסגת מרמת הגולן, מהווה עבירה על סעיף 100 הנ"ל.


העולה מהאמור הוא, לגירסת העותרים, שהרשות המבצעת אינה מוסמכת לנהל משא ומתן מדיני באשר לעתיד רמת הגולן. רוצה הרשות המבצעת לנהל משא ומתן מדיני כגון זה, שומה עליה לפנות תחילה לרשות המחוקקת, לכנסת, ולקבל הסכמתה לכך על-ידי תיקון החוק בהתאם. ומשלא עשתה כן, על בית המשפט למנוע הימנה לעבור על החוק כפי שהוא קיים כיום. ולא נתקררה דעתם של העותרים עד שהוסיפו וביקשו מתן צו ביניים, אשר יורה למשיבים להימנע מלהמשיך בניהול משא ומתן כאמור עד למתן החלטה בעתירה לגופה.


4. לא מצאנו ממש בדברים אלה. הטענה, כי ניהול משא ומתן מדיני על-ידי ממשלת ישראל
, שזכתה לאמון הכנסת כדת וכדין, יש בו, כביכול, משום עבירה פלילית של בגידרה, מוטעית היא מיסודה, ונוח לה שלא נטענה משנטענה. גם אילו לא נאמר דבר מפורש בעניינה של טענה מעין זו בחוק גופו – וכפי שנראה להלן נאמרו על כך דברים מפורשים בחוק ובהיסטוריה התחיקתית שלו – אין היא עולה בקנה אחד עם תפיסות יסוד של סמכויות ממשלה בדמוקרטיה שוחרת חופש ועם השכל הישר, שהוא, כמורגל בפי הבריות, "החלק החמישי של השלחן ערוך". הכיצד יעלה על הדעת, שממשלה, שיונקת היא עצם קיומה מאמון שנתנה בה הכנסת, בדמוקרטיה חופשית כשל זו של מדינת ישראל, שבכל עת ובכל שעה יכולה הכנסת, שמייצגת את אזרחי ישראל, להביע אי-אמון בה ולהפילה, שממשלה זו, משמנהלת היא משא ומתן מדיני עם מדינה אחרת לשם השגת שלום או לשם השגת מטרה כלשהי, תעבור בעצם ניהול משא ומתן זה עבירה של בגידה במדינת ישראל? דבר זה אין הדעת סובלתו.


5. כאמור, הדברים מפורשים גם בחוק גופו. בדין הפנתה אותנו גב' ארד, באת הכוח המלומדת של המדינה, לסעיף91 לחוק העונשין, הבא בראש הפרק שבו מצויים הסעיפים נושא דיוננו, ושעניינו הגדרות ופרשנות העבירות שבפרק זה שבחוק העונשין. נאמר בו בסעיף זה, בין היתר:

"...
מקום שמדובר על עשיית מעשה בכוונה מסויימת, פירושו עשיה או מחדל באותה כוונה ללא סמכות כדין"
(ההדגשה שלי – מ' א').


העבירות שבסעיפים 97 ו-100 האמורים מדובר בהן איפוא ביחיד או בקבוצה, הפועלים ללא סמכות כדין, ושלא הוסמכו כדין. ממשלת ישראל
, באמצעות העומד בראשה ונציגיה, שעה שהיא מנהלת שיחות שלום עם סוריה, פועלת במסגרת סמכותה הפררוגטיבית, כדת וכדין, לנהל את יחסי החוץ של מדינת ישראל. המשיבים, בניהול משא ומתן כאמור, אינם באים כלל ועיקר בגדרן של העבירות האמורות, אשר בשם בגידה מכונים ולפעולתם של יחיד או גוף הפועלים ללא סמכות כדין מכוונים. משאם ומתנם של המשיבים, מעצם תפקידם, הם בגדר סמכות כדין (וראה א' רובינשטיין, המשפט הקונסיטוציוני של מדינת ישראל (שוקן, מהדורה 4, תשנ"א) 583).


6. ואם עדיין לראיה או צריכים, מצויה זו בהיסטוריה החקיקתית של הוראות חוק אלה, כפי שהיא עולה מתוך עיון בדבריו של יושב-ראש הוועדה המשותפת של ועדת החוקה חוק ומשפט וועדת החוץ והבטחון, ח"כ מאיר ארגוב, בישיבת הכנסת מיום 30.7.57, בהתייחסו להוראות החוק נושא עתירה זו. וכך נאמר על-ידיו, בין היתר:

"בחוק נאמר כי מי שפועל כדין לא יועמד לדין, הוא לא עבר עבירה אם הוא פועל בשם הכנסת, או בשם הממשלה. אם הוא קיבל זכות לדבר ולפעול בשם הכנסת אין זו עבירה. אם הוא מדבר בשם ממשלת ישראל
, והממשלה בשם הכנסת נתנה לו הוראה לפעול, אין הוא חייב בדין... .
...
... אין בשבילנו בכלל ממשלה שהיא מועדת לבגידה, יש עליה ביקורת של הכנסת, ומה שהעם מחליט הוא חוקי; מה שהכנסת מחליטה הוא חוקי, ומה שהממשלה מחליטה בשם הכנסת הוא חוקי. הכנסת יכולה בעד כל מעשה חמור או לא-חמור להפיל את הממשלה, אפשר לעשות אפילאציה לעם ולהפיל את הכנסת, יש בחירות בישראל. אבל אין להפוך על-פי החוק את חברי הכנסת וחברי הממשלה לבני-עונשין שצריכים לעמוד למשפט בעד דברים שעשו כדין" (ד"כ 22 (תשי"ז) 2572).



ובהמשך הדיון, משעלתה משמעות הוראותיהם של סעיפים 7 ו-10 להצעת חוק דיני העונשין (בטחון המדינה, יחסי חוץ וסודות רשמיים), תשי"ז-1956 (הלוא הם סעיפים 97 ו-100 לחוק העונשין דהיום) וגדר תחולתם, בהתחשב בסייג של "מעשה כדין", סיכם יושב-ראש הוועדה המשותפת לאמור:

"אם בהסכמים במשא-ומתן ישיר בין מדינת ישראל וארצות ערב יוחלט מה שיוחלט, הרי יוחלט הדבר. אבל המדובר הוא ביחיד, או בכנופיה או במפלגה שעשתה מעשה ללא רשות, ללא סמכות, בלי רשות העם, בלי רשות הכנסת, בלי רשות הממשלה, להוציא שטח מריבונותה של ישראל. האם זה מותר או אסור? החוק אומר – אסור, ואם דבר כזה ייעשה בשעת מלחמה, עלול אדם לקבל גם עונש מוות" (שם, בעמ' 2577).


מעניין לציין, שדברים אלה גופם, מבחינת הסמכות כדין של ממשלת ישראל
בניהול משא ומתן מדיני על-ידיה, נאמרו על-ידי מר מנחם בגין המנוח, בתפקידו כראש ממשלת ישראל
, בעת קבלת חוק רמת הגולן בכנסת בקריאה שנייה ושלישית. ואלה דבריו:

"... הלא זה עניין מדיני, זה מובן מאליו שאנחנו נוכל להיות מוכנים, בכל שעה ובכל יום עם כל מדינה שתהיה מוכנה לכך, לנהל משא-ומתן לשלום. זה מובן מאליו...

מבחינה מדינית אני מכריז ליד כל חברי הממשלה שיושבים פה, שבו ברגע שנשיא סוריה יגיד שהוא מוכן לנהל משא-
ומתן
עם ישראל על חוזה שלום, בו ברגע ייפתח המשא-ומתן על חוזה שלום עם ישראל, ושם דבר לא יעמוד בפני
נו (ד"כ 92 (תשמ"ב) 784).


והם המה הדברים שנכתבו מטעם מר יצחק רבין, ראש ממשלת ישראל
, על-ידי מר איתן הבר, מנהל לשכתו, במכתב תשובה מיום 26.8.92 (נספח ד לעתירה), המופנה אל בא-כוח העותרים:

"1. לממשלה ישראל הסמכות לנהל משא ומתן במסגרת הליך השלום עם מדינות ערב, לרבות סוריה.

2. חזקה על הממשלה, כי לא תעשה פעולה כלשהי העומדת בניגוד לחוקי המדינה".


סיכומו של דבר. אין בהוראות החוק משום הגבלת סמכותה של הרשות המבצעת לנהל משא ומתן מדיני ככל שייראו בעיניה אופן ניהולו של משא ומתן מעין זה ודרכו. זוהי סמכותה, ואף חובתה, על-פי דין; חזקה על ממשלת ישראל
שתפעל במסגרת הוראות חוקי המדינה, ולכשתבוא לכלל סיכום כלשהו במשא ומתן המדיני, כאמור, יובא סיכום זה לאישור הכנסת.


בטוחים אנו כי העותרים חשים את חשיבותו וחיוניותו של נושא עתירתם, והרשות בידם, וחובתם האזרחית-פוליטית היא, להביא לכלל דיון ועיון, רציניים וממצים, נושא זה, ברשות המחוקקת וברשות המבצעת, בשלוחותיהן ובשלוחי שלוחותיהן. אך אין לכל אלה ולא כלום לעניין טענתם שהמשיבים, בניהול המשא ומתן, פועלים כביכול ללא סמכות ואף עוברים על החוק. זה עירוב דין בשאינו דינו.


דומה שגם לעותרים ברור היה, שאין לייחס לממשלת ישראל
ביצוע עבירה פלילית, ועוד של בגידה, לרגל המשא ומתן שמנוהל על-ידיה עם סוריה והעלאת רעיונות בדבר ויתור על שטח זה או אחר מרמת הגולן. שהרי אילו חשבו העותרים שאכן כך הוא, מן הדין היה שיפנו בתלונה מתאימה לגורמים המוסמכים, כגון ליועץ המשפטי לממשלה, וישמעו מה בפיהם. אלא שטענה זו בדבר ביצוע עבירת בגידה על-ידי המשיבים באה לאפשר ולהכשיר את עתירתם שעתרו נגד המשיבים ולהביא להתערבותו של בית-משפט זה ולביקורתו על פעילותה המדינית של ממשלת ישראל
.


7. ומתוך כך באים אנו לנימוק האחר, שבעטיו מן הנכון לדחות את העתירה שלפנינו, אותו כבר הזכרנו בראשיתם של דברים, והוא, שעצם נושא העתירה – היינו אופן ניהול מדיניות החוץ של מדינת ישראל – מקומו לא יכירנו בבית-משפט זה.


בשורה ארוכה של פסיקה שיצאה מלפני בית-משפט זה נקבע, כי הנושא של אופן ניהול מדיניות חוץ על-ידי הגורמים המוסמכים לכך הוא בלתי שפיט, אין הוא ניתן ליבדק על-פי קנה מידה משפטי, ובית-משפט זה לא יתערב בכגון אלה (ראה, דרך משל: בג"צ 222/68, המ' 15/69 חוגים לאומיים אגודה רשומה ואח'
נ' שר המשטרה פ"ד כד (2) 141, בעמ' 158, דברי השופט זילברג, ועמ' 165-166. דברי השופט ויתקון; בג"צ 186/65 ריינר נ' ראש הממשלה
ואח'
פ"ד יט
(2) 485, בעמ' 487, דברי הנשיא זוסמן ועוד רבים אחרים). אליבא דנשיא שמגר, נושא כגון ניהול מדיניות החוץ לא יהא נדון בבית-משפט זה כתוצאה מחלוקת התחומים בין רשויות השלטון, חלוקה ה"סולדת מן הריכוזיות הטוטאלית, אשר לפיה בית המשפט נדרש לכל עניין – פוליטי או אחר – ושם עצמו כמי שפוסק בו" (בגצ 910/86 רסלר ואח'
נ' שר הביטחון פ"ד מב (2) 441, בעמ' 521; וראה עוד: שם, בעמ' 523-524; בג"צ 1635/90 ז'רז'בסקי נ' ראש הממשלה
ואח'
פ"ד מה
(1) 749 (להלן – פרשת ז'רז'בסקי), בעמ' 774). לדעתי, כפי שכתבתי בפרשת ז'רז'בסקי [4], נושא כגון זה אין מקומו בבית-משפט זה, בראש ובראשונה, בהיעדר קנה מידה משפטי לדון בו: "...בעניין פוליטי מובהק כקשירת יחסים דיפלומטיים עם מדינה אחרת... אנו, השופטים, אפילו כולנו חכמים וכולנו נבונים, מה לנו ולרזי יציאה למלחמה וכניסה לדיפלומטיה?" (שם, בעמ' 771-772; וראה דיון מפורט בנושא סוגיה זו, שם, בעמ' 765-774). ואף לדעת השופט ברק, המרחיב את היריעה השיפוטית הנורמאטיבית של בית המשפט, הרי "ייתכן כי על ההחלטה לעשות שלום או לצאת למלחמה אין מקום להפעיל את הכללים הרגילים של תורת שיקול הדעת המינהלי" (בג"צ 910/86 [3], בעמ' 478), ו"ניסיון החיים השיפוטי וחוש המומחיות ידריכו את בית המשפט" לדחות עתירה "בשל העדר שפיטות מוסרית" (שם, בעמ' 496; ההדגשה שלי – מ' א').


מכל אחד ואחד מהנימוקים האמורים, עתירה בדבר אופן ניהול משא ומתן מדיני על-ידי ממשלת ישראל
אין מקומה בבית-משפט זה.


8. סוף דבר. עתירה זו אין בה ממש לגופה, כאמור בראשיתם של דברים, ואין היא ראויה לבוא בקהל העתירות לפני בית-משפט זה, כאמור בסופם של דברים.


אשר על כל אלה דחינו את העתירה.


השופט ד' לוין
: אני מסכים.


השופט ת' אור
: כפי שהראה חברי הנכבד, המשנה לנשיא, אין כל יסוד לטענה, שניהול משא ומתן מדיני על-ידי המשיבים באשר לעתיד רמת הגולן יש עמו עבירה פלילית. לא יכול להיות ספק, שבעניין זה פועלים הם במסגרת סמכותם ותפקידם, וממילא, כעולה מהאמור בסעיף 91 לחוק העונשין, אין כל יסוד לייחס להם ביצוע עבירה מהעבירות שבסעיפים 97 ו-100 לחוק העונשין. די בנימוק זה כדי לדחות את עתירתם מכול וכול, מבלי שרואה אני צורך להתייחס לנימוקים האחרים שהעלה חברי הנכבד, המשנה לנשיא, לדחיית העתירה.


הוחלט כאמור בפסק-דינו של המשנה לנשיא אלון.


הנימוקים ניתנו היום, י"ז בטבת תשנ"ג (10.1.93).








בג"צ בית המשפט העליון 4354/92 תנועת נאמני הר הבית וארץ-ישראל, גרשון סלומון, יואל אדלר ואח' נ' מר יצחק רבין - ראש הממשלה, ממשלת ישראל, פרופ' איתמר רבינוביץ - ראש צוות המשא ומתן עם סוריה, [ פ"ד: מז 1 37 ] (פורסם ב-ֽ 10/01/1993)