פסקי דין על בר טן אחזקות והשקעות בע"מ | פסקי דין על עיריית רמת גן | פסקי דין על מנהלת הארנונה של עיריית רמת גן | פסקי דין על היועץ המשפטי לממשלה |

7414/13 עעמ     24/12/2014




עעמ 7414/13 בר טן אחזקות והשקעות בע"מ נ' עיריית רמת גן, מנהלת הארנונה של עיריית רמת גן, היועץ המשפטי לממשלה




פסק-דין בתיק עע"מ 7414/13



בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים


עע"מ 7414/13



לפני:

כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור


כבוד השופט א' שהם


כבוד השופטת ד' ברק-ארז


המערערת:
בר טן אחזקות והשקעות בע"מ



נ


ג


ד



המשיבים:

1. עיריית רמת גן



2. מנהלת הארנונה של עיריית רמת גן



3. היועץ המשפטי לממשלה


ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, מיום 2.10.2013, בעת"מ 49673-10-10, שניתן על ידי כב' השופטת ש' גדות – סג"נ


תאריך הישיבה:
ה' בחשון התשע"ה
(29.10.2014)


בשם המערערת:
עו"ד עופר ורד
; עו"ד גליה גרימברג

בשם המשיבות 2-1:
עו"ד אפרת דבוש-ינקלביץ

בשם המשיב 3:
עו"ד רועי שויקה


פסק-דין

השופט א' שהם
:

1.
לפנינו ערעור
על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב
-
יפו בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים, בעת"מ 49673-10-10 (כב' השופטת
ש' גדות-סג"נ
), מיום 2.10.2014. במסגרת פסק הדין נדחתה עתירת המערערת נגד החלטות המשיבה 1, להטיל ארנונה על הנכס שבחזקת המערערת, לשנים 2010-2009, על פי צו הארנונה של המועצה המקומית רמת אפעל לשנת 2008, ולא על פי צו הארנונה של עיריית רמת-גן.

העובדות שאינן שנויות במחלוקת והרקע הנורמטיבי לערעור

2.
המערערת הינה חברה בע"מ המחזיקה בנכס, המשמש כמרכז נופש וספורט ברמת אפעל (להלן:
הנכס
). עד לשנת 2008 היה הנכס ממוקם בתחומה של המועצה האזורית רמת אפעל (להלן:
מועצת רמת אפעל
או
המועצה
), וחוייב בהתאם לסיווגים ולתעריפים הקבועים בצו הארנונה של המועצה. מועצת רמת אפעל הורכבה משלושה ועדים: רמת אפעל, רמות פנקס וכפר אז"ר. צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (אפעל, ביטול), התשס"ח-2008 (להלן:
צו המועצות המקומיות
), מיום 6.4.2008, קבע כי "
הנכסים

של המועצה האזורית אפעל יוקנו לעיריות רמת גן, אור יהודה וקרית אונו
", ולענייננו, השטח בו מצוי הנכס עבר לתחום שיפוטה של עיריית רמת גן
(להלן:
המשיבה 1
).

החל מחודש אפריל 2008 ועד לשנת 2010, המשיכו המשיבות 1 ו-2 (להלן:
המשיבות
) לחייב את המערערת בארנונה על פי הוראות צו הארנונה של רמת אפעל לשנת 2008, ולא בהתאם לצו הארנונה של המשיבה 1. בעקבות כך, הגישה המערערת ערר לועדת הערר לענייני ארנונה שליד המשיבה 1. ועדת הערר החליטה ביום 29.7.2010, כי אין היא מוסמכת לדון בערר, אך "
למעלה מן הצורך
" הוסיפה הועדה, כי המשיבה 1 רשאית להמשיך ולחייב נכסים בתחום שיפוטה, על פי צו הארנונה של המועצה. בעקבות החלטה זו הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים.

3.
טרם שנדרש לטענות הצדדים בעתירה ובערעור על פסק דינו של בית משפט קמא, נפרט את הוראות הדין הרלוונטיות למחלוקת שנתגלעה בין הצדדים.


סמכותה של המשיבה 1 להטיל ארנונה על התושבים המתגוררים בתחום שיפוטה מעוגנת בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג – 1992 (להלן:
חוק ההסדרים
), הקובע כי:

"(א)מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק
בנכס".



סמכות זו אינה בלתי מוגבלת, וחוק ההסדרים מעניק לשר האוצר ולשר הפנים (להלן:
השרים
) סמכות לקבוע בתקנות את

סוגי הנכסים, וכללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לעניין הטלת ארנונה (סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים). סעיף 9(א) לחוק ההסדרים קובע, בין היתר, כי השרים יקבעו בתקנות סכומים מזעריים ומירביים לארנונה הכללית שיטילו הרשויות המקומיות. סעיף 9(ב) רישה מדריך את הרשות המקומית בקביעת סכום הארנונה בקובעו, כי
: "
סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים, בכל שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהי אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון, ובלבד שהסכום שיוטל כאמור לא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי שקבעו השרים בתקנות
[...]".
לשון
סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים מבהירה, כי

"
רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישה, ובלבד שקיבלה לכך אישור השרים
".



סעיף 10 לחוק ההסדרים מתייחס לנסיבות בהן הרשות לא הטילה ארנונה לשנת כספים מסוייימת, ובמצב דברים זה
: "
תשולם הארנונה לאותה שנה בתחום הרשות המקומית בסכומים ובמועדים אשר נקבעו בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת בהתאם להוראות לפי סעיף 9(ב) רישה
".



יצויין, כי חוק ההסדרים מעגן באופן קבוע את "
דיני ההקפאה
", היינו את סדרת החוקים השנתיים, אשר נחקקו החל משנת 1985 (ראו סעיף 10(א) לחוק לייצוב המשק התשמ"ה-1985; סעיף 31 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה -1985) במטרה להגביל את סמכותן של הרשויות המקומיות בקביעת תעריפי הארנונה
(
על הרקע לחקיקת "
דיני ההקפאה
" ראו
דברי ההסבר להצעת חוק הסדרים במשק המדינה תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב, התשנ"ג – 1992, הצ"ח 2143, 9-8
; עע"מ 9597/11
עיריית יהוד מונוסון נ' אורגל א.ל.פ סחר בע"מ,
פסקה 5 (3.4.2013); עע"מ 1721/10
מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ
פסקאות 10-7(9.8.2012) (להלן: עניין
גני תקווה
); ע"א 2765/98
איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית
חבל מודיעין
, פ"ד נג(4) 78, 86-82 (1999)).


בעע"מ 8223/07

אפריים היים נ' מועצה אזורית דרום השרון

(26.6.2011) (להלן: עניין

היים
)
עמדה חברתי, השופטת (כתוארה אז)
מ' נאור
,
על תכליתו הכפולה של חוק ההסדרים בציינה, כי "
החוק מבקש למנוע את ההשלכות השליליות שיש להעלאת תעריפים על האינפלציה ולמעשה על משק המדינה כולו; בנוסף, החוק מבקש למנוע את ההשלכות השליליות הנובעות ממתן הנחות בלתי מוגדרות מראש על ידי רשויות מקומיות ובמילים אחרות למנוע גרעון בתקציב השוטף של הרשות המקומית
" (שם, פסקה 12; וראו גם, בג"ץ 1756/10
עיריית חולון נ' שר הפנים,
פסקה 40 לחוות דעתה של חברתי, השופטת
ד' ברק-ארז

(2.1.2013);

עע"מ 4068/10
עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ
, פסקה 10 (20.12.2011);

כמו כן ראו, ה' רוסטוביץ, מ' וקנין, פ' גלעד, נ' לב
ארנונה עירונית
ספר ראשון 466-459 (מהדורה חמישית, רונית כהן כספי ושגיב חנין עורכים, 2001) (להלן:
רוסטוביץ
)). לאור תכליות אלו, פיקוח השרים על שינוי תעריפי הארנונה של הרשות המקומית נדרש גם שעה שזו
מבקשת להפחיתם (
בג"ץ 7425/09

טוטנאור בע"מ נ' שר

הפנים,
פסקה 38
(3.1.2013);

עניין
היים,
פסקה 12; עע"מ 1242/05
אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה
, פסקה 6 (18.11.2008) (להלן: עניין
אולמי מצפור
)). כמו כן, בית משפט זה קבע, עוד טרם שנחקק חוק ההסדרים, ועל אחת כמה וכמה לאחר שהותקנו תקנותיו, כי מטרת "
דיני ההקפאה
" היא למנוע העלאת תעריפי הארנונה גם באופן עקיף, באמצעות שינוי הקריטריונים להטלתה, שינוי סיווגי הארנונה או שינוי שיטת מדידת שטח הנכסים, וכיוצא באלה (ראו עניין

גני תקווה
,
פסקה 12).


מכוח חוק ההסדרים נהגו השרים, מידי שנה ועד לשנת 2000, להתקין תקנות מתאימות, ובשנת 2007 הותקנו תקנות "
קבועות
" הן
תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן:
התקנות
).



תקנה 3 לתקנות קובעת כללים לחישוב שטח הנכס לצורך קביעת גובה הארנונה, ובתקנה 10 נקבע, כי:

"(א)
מועצה רשאית באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שכל אחד מהם הסמיך –
(1)
להטיל ארנונה בשנת כספים מסוימת שלא כאמור בכללי העדכון שנקבעו בסעיף 9(ב) רישה לחוק, בתנאי שסכום הארנונה לא יעלה על הסכום המרבי, ולא יפחת מהסכום המזערי;
(2)
לשנות סוג, סיווג או תת-סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 5;
(3)
להטיל ארנונה שלא כאמור בתקנה 3(ב), אם תחום שיפוט הרשות המקומית הורחב כדין באחת מארבע השנים שקדמו לשנה שבה מתבקש האישור החריג, באופן שלתחום השיפוט ניתוסף שטח שהיה כלול בתחום שיפוטה של רשות מקומית אחרת;
(4)
לקבוע לשנת הכספים 2015 או 2016 סוג נכס של מבנה מגורים שאינו בשימוש שלגביו תוטל ארנונה בסכום שלא יפחת מהסכום המזערי ולא יעלה על הסכום המרבי הקבוע לסיווג זה; תוקפו של אישור השרים יהיה עד תום שנת הכספים 2016 ולאחריה, ועל אף האמור בתקנה 5, תשנה המועצה את סיווג הנכס אף אם לא השתנה השימוש בו".

4.
באשר לאופן בו ניתן לשנות שטח שיפוט של עירייה, יש לפנות לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן:
הפקודה
). סעיף 3(א) לפקודה קובע, כי שר הפנים רשאי להכריז על הקמתה של עירייה. הקמת עירייה במקום מועצה מקומית מוסדרת בסעיף 5 לפקודה, והקמת עירייה במקום מספר רשויות מקומיות (עירייה או מועצה מקומית) מוסדרת בסעיף 6, הקובע לאמור:

"הכריז השר מכוח סעיף 3 כי תושבי אזור פלוני יהיו עיריה, וערב תחילת האכרזה היו קיימות באותו אזור, כולו או מקצתו, יותר מרשות מקומית אחת, אם עיריה ואם מועצה מקומית (להלן – רשויות קודמות), יחולו הוראות אלה:
(1)
לוח השומה של כל אחת מהרשויות הקודמות שנערך כדין, וכן הרשיונות, ההיתרים ומסמכים אחרים כיוצא באלה שניתנו כדין על ידי רשות קודמת או רשות מרשויותיה, יעמדו בתקפם עד שיפקעו או ישונו על פי האמור בהם או על פי כל חיקוק, או עד שהעיריה או רשות מרשויותיה יבטלום או ישנום מכוח כל חיקוק;"


סעיף 8 לפקודה מעגן את סמכות שר הפנים להכריז על "
שינוי תחום עירייה
". באשר ל"
הרחבת תחום עירייה
" על ידי צירוף אזור שהיה בתחום שיפוטה של רשות מקומית אחרת, כבענייננו, קובע סעיף 9 לפקודה, כדלקמן:
"
הוראות סעיף 6 יחולו, בשינויים המחוייבים לפי הענין, על הרחבת תחום עיריה (להלן בפרק זה – עיריה קולטת), על ידי צירוף אזור שהיה כולו או מקצתו, ערב האכרזה, כלול בתחום עיריה או מועצה מקומית (להלן בפרק זה – רשות מקומית מעבירה)
"
.

בהתאם לסעיפים 6, 8 ו-9 לפקודה, הכריז שר הפנים על שינוי תחום עיריית רמת גן
, וזאת במסגרת אכרזת העיריות (שינוי תחום עיריית רמת גן
), התשס"ח – 2008 (להלן:
צו האכרזה
). בסעיפים 2 ו- 5 לצו האכרזה נקבע כדלקמן:

"2.(א)עיריית רמת גן
תהא חליפתה של המועצה האזורית אפעל לגבי השטח שבתחום השיפוט של המועצה האזורית אפעל ערב,
(כך במקור - א.ש.)
תחילתו של צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות ((אפעל, ביטול), התשס"ח – 2008, הכלול בסעיף 1 לאכרזה זו לגבי זכויות במקרקעין, לרבות בעלות או חזקה במקרקעין כן כל זכות ראויה או מוחזקת וכל טובת הנאה שהיו לה אותה שעה במקרקעין, ככל שבהם בתחום השטח האמור,
ולעניין ארנונות, אגרות, היטלים, דמי השתתפות ותשלומי חובה אחרים שהטילה המועצה המקומית אפעל וטרם נגבו
.

(ב) עיריית רמת גן
תהיה חליפתה של המועצה האזורית אפעל ביחס למטלטלין המצויים בתחום השטח המתואר בסעיף קטן (א) וכן לזכויות וחובות שלא נזכרו בסעיף קטן (א), למעט זכויות וחובות אשר נכללו ברשימה המופקדת במשרד הפנים לפי סעיף 2(ב) לאכרזת העיריות (שינוי תחום עיריית אור יהודה), התשס"ח- 2008.
(ג) [.....]
5.חוקי העזר והתקנות האחרות, הרשיונות, ההיתרים והמסמכים האחרים שהותקנו או ניתנו כדין בידי המועצה האזורית אפעל או רשות מרשויותיה יעמדו בתוקפם, בשינויים המחויבים לפי העניין,
עד שיפקעו או ישונו על פי האמור בהם או על פי כל חיקוק אחר או עד שעיריית רמת גן
או רשות מרשויותיה יבטלו או ישנו אותם מכוח כל חיקוק"
(ההדגשות שלי-א.ש.).


סעיף 6 לצו האכרזה מורה, כי עיריית רמת גן
תשמש חליפתו של הועד המקומי רמת אפעל וכן של הועד המקומי כפר אז"ר.


עוד יש לציין, כי בחודש פברואר 2008 נחתם בין מועצת רמת אפעל לבין המשיבה 1 הסכם איחוד (להלן:
הסכם האיחוד
) ובסעיף 6(ב) להסכם, נקבע כי "
חיובי הארנונה ברמת אפעל לשנת הכספים 2008 ולשנת הכספים 2009 (כפוף לאישור משרד הפנים) ייעשו בהתאם לצו הארנונה של מועצה אזורית אפעל לשנת הכספים 2008. החל משנת 2010, העירייה תפעל לכך (כפוף לאישור משרד הפנים), כי שיעורי וסיווגי הארנונה יושוו לאלה של רמת גן, בתוך תקופה של שלוש שנים
".



פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים

5.
לאחר שבחן את טענות הצדדים, קבע בית משפט קמא כי אין מקום להתערב בהחלטות המשיבה 1 לחייב את הנכס בארנונה לגבי השנים 2010-2009, על פי צו הארנונה של מועצת רמת אפעל.


בית משפט קמא דחה את טענת המערערת, לפיה סעיף 2(א) סיפה לצו האכרזה, תומך בעמדתה, היינו כי המשיבה 1 מוסמכת להטיל ארנונה על הנכס רק בהתאם לצו הארנונה מטעמה. בפסק הדין הובהר, כי מסעיף 2(א) סיפה לצו האכרזה עולה, כי המשיבה 1 תשמש חליפתה של מועצת רמת אפעל בנוגע לארנונה שהטילה המועצה, קודם לפירוקה, ואשר טרם נגבתה. בנסיבות דנן, כך נקבע, הטלת הארנונה על המערערת בשנים 2010-2009 היא בבחינת צו ארנונה
"חדש
" מטעם המשיבה 1, הגם שתעריפיו זהים לתעריפים שנגבו על ידי המועצה, ועל כן הסיפה לסעיף 2 האמור, אינו רלוונטי לענייננו. עוד צויין, כי טענתה האחרונה של המערערת עומדת בסתירה לאמור בעתירתה, במסגרתה היא עצמה אישרה, כי המשיבה 1 באה בנעליה של המועצה, גם לעניין הטלת חיובי הארנונה.


בהמשך, התבסס בית משפט קמא על לשון סעיף 5 לצו האכרזה כמקור לסמכותה של המשיבה 1 להטיל ארנונה על הנכס על פי צו הארנונה של המועצה, תוך שהוא מפרש את הסעיף כחל גם על צווי ארנונה, ולא רק על "
חוקי עזר
", "
תקנות
" "
רשיונות
" או "
היתרים
" המוזכרים בו. בפסק הדין הודגש, כי זו היא גם עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה
(להלן:
המשיב 3
) אשר הצטרף לעתירה, מכוח סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה
) [נוסח חדש].


בית משפט קמא קיבל את עמדת המערערת, לפיה צו הארנונה של מועצת רמת אפעל פקע בסוף שנת המס 2008, אך הוסיף וקבע כי אין בכך כדי להוביל לקבלת עתירתה. זאת, מאחר שהמשיבה 1 קיבלה החלטות פוזיטיביות בשנים 2010-2009 להטיל ארנונה על שטח רמת אפעל לשעבר, אשר סופח אליה במסגרת צו המועצות המקומיות (להלן:
שטח רמת אפעל
) על פי התעריפים שהיו קבועים בצו הארנונה של המועצה משנת 2008. טענת המערערת, לפיה בהעדר פרוטוקול ישיבת מועצת המשיבה 1 בעניין צו הארנונה לשנת 2009, אין כל ראיה שהתקבלה החלטה בסוגיה, נדחתה. נקבע, לעניין זה, על יסוד עמדת המשיב 3, כי גם אם לא נתקבלה החלטה רשמית כאמור, הרי שבסמכות המשיבה 1 להחיל על שטח רמת אפעל את צו הארנונה של המועצה משנת 2008, גם בשנת 2009, וזאת מכוח סעיף 10 לחוק ההסדרים. על פי אותו סעיף, במידה שלא נתקבלה החלטה על הטלת ארנונה בשנת המס, יחולו שיעורי הארנונה שהוטלו בשנה החולפת, היא שנת 2008, כשהם מעודכנים לשנה הנוכחית.


אשר לטענת המערערת, כי היה על המשיבה 1 לקבל את אישור השרים טרם שהחילה את צו הארנונה של המועצה על שטח רמת אפעל בשנת 2009, נקבע, כי מאחר שהמשיבה 1 לא שינתה את תעריפי המועצה הקבועים בצו הארנונה לשנת 2008, אין מדובר בהעלאת תעריפי הארנונה, הדורשת את אישורם של השרים. עוד הובהר, כי גם אם היה צורך באישורם של השרים, וזה לא ניתן, אין מדובר בפגם המצדיק את ביטול ההחלטות.


בית משפט קמא הדגיש בפסק דינו, כי איחוד רשויות הינו תהליך מורכב מבחינה עובדתית, טכנית ומשפטית וכי התכלית העומדת ביסוד ההוראות הרלוונטיות בפקודה, בצו האכרזה, ובהסכם האיחוד, הינה לאפשר לרשות המקומית תקופת התארגנות לצורך הטמעת התהליך, מבלי לשנות את מצב הדברים בשטח. בראי תכלית זו, החלטות המשיבה 1 שלא לשנות את תעריפי הארנונה בשטח רמת אפעל הינן ראויות וסבירות. טעם נוסף המלמד על סבירות החלטות המשיבה 1, מצא בית המשפט בטענת המשיבות, שלא נסתרה, כי ממוצע תעריפי הארנונה הקבועים בצו המשיבה 1 גבוה מזה שבצו הארנונה של מועצת רמת אפעל לשנת 2008. לפיכך, ההחלטות, מושא העתירה, מיטיבות, הלכה למעשה, עם רובם המכריע של מחזיקי הנכסים בשטח רמת אפעל. בנסיבות אלו, קבלת העתירה תפגע באופן רטרואקטיבי וגורף בנישומים רבים בשני היישובים. עוד הוסיף בית המשפט, כי גם אם נכונה טענת המערערת, לפיה החלטות המשיבה 1 מייקרות את תעריף הארנונה המוטל על הנכס שבחזקתה, אין בכך כדי לפגום בסבירות ההחלטות, ומכל מקום לא ניתן לקבל את העתירה רק ביחס לאותו נכס.


במסגרת פסק הדין נדחתה בנוסף טענת המערערת, כי יש להעתר לעתירה בהסתמך על קביעות בית משפט זה בפסק הדין שניתן בעניין
היים
. בעניין
היים,
כך הובהר,

לא נקבע כי הרשות "
הקולטת
", היא המשיבה 1 לענייננו, חייבת להחיל את צו הארנונה שלה על הנכסים שסופחו לתחומה מרשות מקומית אחרת, ולכן גם על פי פסק הדין האמור רשאית היתה המשיבה 1 לקבל החלטה אחרת. עוד הפנה בית המשפט להלכה הפסוקה, לפיה שיקול הדעת המסור לרשות המקומית בענייני ארנונה הוא רחב ביותר, וקבע כי בנסיבות דנן לא הוכיחה המערערת כי החלטות המשיבה 1 נגועות בחוסר סבירות קיצוני, המצדיק את התערבותו בהן.


טרם סיום, ומבלי שיהא בכך כדי להשפיע על תוצאות החלטתו, קבע בית המשפט כי דין טענת השיהוי וטענת חוסר הסמכות העניינית, שהועלו על-ידי המשיבות, להדחות. כמו כן, קיבל בית משפט קמא את עמדת המערערת, כי הסכם האיחוד שנחתם בין המשיבה 1 לבין מועצת רמת אפעל, הינו חסר תוקף, משום שהוא לא קיבל את אישור שר הפנים.


על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים הוגש הערעור שלפנינו.

תמצית נימוקי הערעור

6.
עיון בנימוקי הערעור, במסגרתו מבקשת המערערת לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא, מעלה כי הערעור מושתת על חמישה טעמים מרכזיים.


ראשית, נטען, כי בית משפט קמא טעה בקובעו כי סעיף 2(א) סיפה לצו האכרזה אינו רלוונטי לקביעת סמכותה של המשיבה 1 בענייננו. המערערת הבהירה, כי לפי לשון הסעיף, המשיבה 1 מחליפה את מועצת רמת אפעל ל"
עניין ארנונות
", רק כאשר מדובר בחובות שהוטלו על ידי רמת אפעל וטרם נגבו, עד לפירוקה. מאחר שהסעיף אינו מקנה למשיבה 1 סמכות להטיל ארנונה על יסוד צו הארנונה של מועצת רמת אפעל, אין בסמכותה לקבל את ההחלטות, מושא הערעור.


שנית, ולגישת המערערת, טעה בית משפט קמא בקביעתו כי המשיבה 1 מוסמכת להחליט על הטלת ארנונה לשנים 2010-2009 בהתאם לצו המועצה לשנת 2008, מכוח סעיף 5 לצו האכרזה. כאמור, סעיף 5 לצו האכרזה קובע כי חוקי העזר או תקנות אחרות שהותקנו על ידי רמת אפעל ימשיכו לעמוד בתוקפם, בשינויים המחוייבים "
עד שיפקעו או ישונו על פי האמור בהם או על פי כל חיקוק אחר או עד שעיריית רמת גן
או רשות מרשויותיה יבטלו או ישנו אותם מכוח כל חיקוק
". מאחר שגם על פי קביעת בית משפט קמא, צו הארנונה פוקע מעצמו בסוף שנת הכספים, הרי שאין הסעיף מקנה למשיבה 1 סמכות להאריך את תוקפו של צו הארנונה של המועצה, ולהחילו גם על השנים 2010-2009. עוד הובהר, כי גם אם מטרת פקודת העיריות וצו האכרזה היא להעניק לרשויות תקופת התארגנות להטמעת תהליך האיחוד, הרי שתקופה זו, ככל שעסקינן בהמשך החלת צו הארנונה של המועצה משנת 2008, אינה בלתי מוגבלת, ומסתיימת עם פקיעת תוקפו של הצו בסוף השנה. בתום תקופה זו, כך נטען, ברירת המחדל היא שצו הארנונה של המשיבה 1 חל על כלל הנכסים המצויים בתחומה, לרבות בשטח רמת אפעל. ככל שביקשה המשיבה 1 להמשיך ולהחיל על הנכסים בשטח האמור את הצו משנת 2008, היה עליה לפנות לקבלת אישור השרים לכך, שכן הדבר משול להחלטה על שינוי תעריף הארנונה החל על אותם נכסים. מאחר שאישור כאמור לא התבקש, הרי שהמשיבה 1 לא היתה מוסמכת לקבל את ההחלטות לגבי השנים 2010-2009, מושא ערעור זה.


שלישית, נטען בערעור, כי בין אם המשיבה 1 היתה מוסמכת לקבל את ההחלטות מושא הערעור ובין אם לאו, שגה בית משפט קמא בקבעו כי המשיבה 1 קיבלה החלטה פוזיטיבית על הטלת ארנונה לשנת 2009, בהתאם לצו המועצה לשנת 2008. לעניין זה, חזרה והדגישה המערערת, כי המשיבות לא הצליחו לאתר את פרוטוקול ישיבת מועצת המשיבה 1 במסגרתה הוחלט כאמור, ונטען בנוסף, כי אין בעותק של צו הארנונה לשנת 2009, כדי להעיד על קבלת החלטה כדין בסוגייה זו. עוד הדגישה המערערת, כי אף לעמדת המשיב 3, ספק אם ניתן היה להמשיך ולחייב את שטח רמת אפעל בשנת 2009 על פי צו הארנונה לשנת 2008, ככל שלא נתקבלה החלטה פוזיטיבית על כך במועצת המשיבה 1. לדידה של המערערת, בהעדר החלטה פוזיטיבית של מועצת המשיבה 1 על החלת צו הארנונה של מועצת רמת אפעל גם בשנת 2009, סעיף 10 לחוק ההסדרים אינו יכול להקנות לה את הסמכות לעשות כן, וגם בקביעה זו שגה בית משפט קמא. המערערת הדגישה, כי סעיף זה אינו יכול להעניק למשיבה 1 סמכויות שלא היו לה מלכתחילה. ממילא, כך נטען, גם פרשנות סעיף 10 לחוק ההסדרים מלמדת כי על המשיבה 1 היה להחיל דווקא את צו הארנונה שלה על שטח רמת אפעל, שכן תוקפו של צו הארנונה של המועצה פקע בסוף 2008 .


עוד הוסיפה המערערת וטענה, כי גם אם צדק בית משפט קמא בהחלטתו, לפיה המשיבה 1 היתה מוסמכת להחיל על שטח רמת אפעל את צו הארנונה משנת 2008, הרי שלכל הפחות, יש לחייבה בהחלת צו הארנונה שלה על השטח האמור החל משנת 2011. בהקשר לטענה זו הובהר, כי מועצת המשיבה 1 ביקשה, בסוף שנת 2010, לבטל את צו הארנונה של המועצה ולהחיל את צו הארנונה שלה על כלל הנכסים בתחומה, ולשם כך פנתה לקבלת אישור השרים. מאחר ששרי הפנים והאוצר דחו את הבקשה, המשיכה המשיבה 1 לגבות ארנונה על בסיס צווי הארנונה הנפרדים שלה ושל מועצת רמת אפעל, אף בשנים 2011 - 2012. רק בשנת 2013, משאישרו השרים את בקשת המשיבה 1 לאחד את הצווים, הוחל על כל שטח רמת גן, לרבות על שטח רמת אפעל, שסופח אליה, צו הארנונה של המשיבה 1. לדידה של המערערת, אם אכן, כקביעת בית משפט קמא, היתה המשיבה 1 מוסמכת להטיל חיובי ארנונה על שטח רמת אפעל לשנים 2009 ו-2010 לפי צו הארנונה של המועצה לשנת 2008, וזאת ללא אישור השרים, הרי שהיה בסמכותה גם לקבל החלטה פוזיטיבית אחרת בשנת 2011. רוצה לומר, כי אף אם לא ניתן אישור השרים, היה על המשיבה 1 לפעול לפי החלטת מועצתה ולהחיל, משנת 2011 ואילך, את צו הארנונה שלה על שטח רמת אפעל, לרבות על הנכס.


הנדבך הרביעי לערעור, עניינו בנסיונה של המערערת להשתית את עמדתה על ההלכה הפסוקה. כך, הפנתה המערערת לפסק דינו של בית משפט זה בע"א 5746/91
החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שאן
, פ"ד נ(3) 876 (1996) (להלן:
עניין
החברה לכבלים
). ב

פסק דין
זה נקבע, לפי הבנת המערערת, כי יש להחיל את תעריפי הארנונה של הרשות המקומית הן על נכסים חדשים בתחומה והן על נכסים המצויים בשטחים שסופחו אליה, ושבעבר היו שייכים לתחום רשות מקומית אחרת. גם פסק הדין בעניין
היים
, כך נטען, תומך בעמדת המערערת, שכן במסגרתו נקבע כי הרשות "
הקולטת
" "
רשאית
" להטיל ארנונה על השטחים החדשים שסופחו אליה, בהתאם לצו הארנונה שלה. לטענת המערערת, לאור נימוקי בית משפט זה בעניין
היים
; לנוכח הגיונו של פסק הדין בעניין
החברה לכבלים
; ועל יסוד עקרון השוויון, ברי כי על הרשות "
הקולטת
", היא המשיבה 1, חלה
חובה
להחיל את צו הארנונה שלה על השטח שסופח לתחומה.


במסגרת הטעם החמישי לערעורה, יצאה המערערת חוצץ נגד סבירות החלטות המשיבה 1. לדידה של המערערת, שאלת סבירות ההחלטות, עליה השיב בית משפט קמא בחיוב, איננה רלוונטית, שעה שלמשיבה 1 אין כל סמכות לקבל החלטות כאמור. באותה מידה, גם קביעת בית המשפט, לפיה ההחלטות מיטיבות עם הרוב המכריע של תושבי רמת אפעל לשעבר, אינה מעלה ואינה מורידה, כל עוד החלטות אלה התקבלו ללא סמכות. לעמדתה של המערערת, דווקא החלטות המשיבה 1 להיטיב עם תושבי רמת אפעל ולהפלותם לטובה, באמצעות חיובם בשיעורי ארנונה נמוכים מאלו המוטלים על יתר תושבי רמת גן, נגועות בחוסר סבירות קיצוני. זאת, משום שהקלה על קבוצת נישומים זו פירושה חלוקה בלתי שוויונית של נטל הארנונה בין כלל תושבי רמת גן. קל וחומר, כאשר על פי פרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, תושבי רמת אפעל לשעבר שייכים לאשכול הסוציו-אקונומי הגבוה ביותר מבין כלל האוכלוסייה בישראל, ואין כל טעם סביר להקל עימם בחיובי הארנונה.

עמדת המשיבות

7.
בפתח סיכומי המשיבות הובהר, כי החלטות המשיבה 1 נועדו לאפשר את הטמעת תהליך איחוד הרשויות באופן הדרגתי, לנוכח מורכבותו של ההליך ולאור ההבדלים המהותיים בין צווי הארנונה של שתי הרשויות. עוד הודגש, כי החלטות המשיבה 1 התקבלו מכוח הוראות הדין, ולגופן הן ראויות ואינן חורגות ממתחם הסבירות.


במענה לטענותיה המפורטות של המערערת הבהירו המשיבות, כי סיפת סעיף 2(א) לצו האכרזה אינה רלוונטית לעניין סמכות המשיבה 1 להמשיך ולחייב את הנכס בארנונה לפי צו מועצת רמת אפעל משנת 2008. עוד נטען, כי סמכותה של המשיבה 1 לקבל את ההחלטות, מושא הערעור, מעוגנת בסעיפים 6 ו-9 לפקודה; בסעיף 5 לצו המועצות המקומיות; ובצו האכרזה, אשר נחקק מכוח הפקודה.


מטרת סעיף 5 לצו האכרזה, כך נטען, בדומה לסעיף 6 לפקודה, הינה לשמר את המצב הנורמטיבי הקיים, על מנת לאפשר לרשות "
הקולטת
" תקופת התארגנות עד לסיומו של תהליך איחוד הרשויות. בניגוד לטענת המערערת, הנסמכת על הסיפה לסעיף 5 לצו האכרזה, אין בצו הארנונה של המועצה משנת 2008 כל הוראה המפקיעה את תוקפו, וזאת לנוכח סעיף 10 לחוק ההסדרים, לפיו צו ארנונה קודם יפקע רק עם חקיקתו של צו ארנונה חדש. בכל אופן, כך נטען, אין מטרתו של סעיף 5 לצו האכרזה להבחין בין הוראות בעלי "
מנגנון פקיעה עצמי
" לבין הוראות אחרות, ולהקנות לרשות "
הקולטת
" סמכות לבטל או לשנות רק את האחרונות. לאור תכליתו של הסעיף, בכוחה של הרשות, אליה סופחו השטחים החדשים, להאריך או לאשר מחדש תוקפה של הוראה שנחקקה על ידי הרשות הקודמת, גם אם תוקפה פקע, כל עוד נמשכת תקופת ההתארגנות, וזאת, ללא צורך באישור השרים. המשיבות הדגישו, כי אין בצו האכרזה או בפקודת העיריות כל מגבלה על משך תקופת ההתארגנות הנדרשת, וזו ממילא איננה מסתיימת עם פקיעת צו הארנונה, כטענת המערערת.


לעמדת המשיבות, הרי שלאור האמור בסעיף 5 רישה לצו האכרזה ותכליתו, אין כל צורך באישור השרים על מנת להמשיך ולהחיל על שטחי רמת אפעל את צו הארנונה משנת 2008, במהלך "
תקופת ההתארגנות
". כך או כך, ובהתאם לתקנה 10(א) לתקנות ההסדרים, אישור השרים נדרש מקום שרשות מקומית מבקשת להטיל חיובי ארנונה תוך חריגה מכללי העדכון שנקבעו בחוק ההסדרים או שלא בהתאם לכללים שהותוו בתקנות. בנסיבות דנן, לא חרגה המשיבה 1 מהכללים האמורים, אלא רק ביקשה להמשיך ולשמר את המצב הקיים, עובר להחלטה על איחוד הרשויות. למעלה מן הדרוש הובהר, כי אף אם החלטות המשיבה 1 היו טעונות אישור השרים, ואישור כזה לא נתבקש או לא ניתן, הרי שברירת המחדל, מכוח סעיף 10 לחוק ההסדרים, היא שיחולו כללי העדכון האוטומטיים המבוססים על צו הארנונה משנת 2008, שעודנו בתוקף.


המשיבות הוסיפו וטענו, כי לא זו בלבד שהמשיבה 1 היתה מוסמכת לקבל את ההחלטות, מושא הערעור, אלא שבענייננו היא קיבלה, הלכה למעשה, החלטות פוזיטיביות על המשך חיוב נכסי רמת אפעל על פי צו הארנונה משנת 2008, גם בשנות המס 2010-2009. נטען לעניין זה, כי על אף העדרו של פרוטוקול מועצת המשיבה 1 משנת 2009, קבע בית משפט קמא, כממצא עובדתי, כי המועצה קיבלה החלטה פוזיטיבית על חיוב הנכסים בשטח רמת אפעל בהתאם לצו משנת 2008, גם בשנת 2009, וערכאת הערעור אינה נוטה להתערב בממצא עובדתי מסוג זה. לחילופין, טענו המשיבות, כי גם אם לא התקיימה ישיבה של מועצת המשיבה 1 בעניין צו הארנונה לשנת 2009, לא נפל כל פגם בהחלת צו הארנונה משנת 2008 בשנה העוקבת, וזאת לאור סעיף 10 לחוק ההסדרים, וכפי שקבע בית משפט קמא. עוד הוסיפו המשיבות וטענו, כי אין מחלוקת שבשנת 2010 קיבלה מועצת המשיבה 1 החלטה פוזיטיבית להטיל ארנונה בשטח רמת אפעל "
בהתאם לצו הארנונה של המועצה האזורית אפעל משנת 2009
".


אשר לטענות המערערת בנוגע להטלת הארנונה בשנת 2011, נטען בתגובה, כי אין מדובר בתקופה הרלוונטית לערעור, וממילא אין בהן כדי לסייע למערערת.


המשיבות הוסיפו וטענו, כי אין בפסקי הדין אליהם הפנתה המערערת, כדי לתמוך בקבלת ערעורה. המשיבות הבהירו, בין היתר, כי פסק הדין בעניין
היים
לא קבע כי הרשות "
הקולטת
"
חייבת
להחיל את צו הארנונה שלה על הנכסים המצויים בשטחי הרשות שסופחו אליה, ועל כן החלטות המשיבה 1 אינן סותרות את האמור בו. עוד נטען, כי פסק הדין בעניין
החברה לכבלים
, אשר גם עליו הסתמכה המערערת, אינו רלוונטי לענייננו, אם משום שהוא ניתן טרם שנחקק חוק ההסדרים, ואם משום שבפסק הדין דובר בסיפוח שטח מסוים מרשות אחת לרשות אחרת ולא במצב שבו חדלה רשות שלמה מלהתקיים, כבנסיבות דנן.


בתגובה לטענות המערערת בדבר חוסר סבירות החלטות המשיבה 1, הפנו המשיבות לקביעתו העובדתית של בית משפט קמא, לפיה ההחלטות מיטיבות עם הרוב המכריע של מחזיקי הנכסים ברמת אפעל. עוד הובהר, כי טענת המערערת בדבר הפליה בין תושבי רמת גן לתושבי רמת אפעל, נטענה לראשונה בערעור, ובכל אופן חובת הרשות המקומית לנהוג בשוויון חלה גם כלפי תושבים במעמד כלכלי גבוה. עוד טענו המשיבות, כי גם אם החלטות המשיבה 1 פוגעות במערערת, אין בכך כדי לפגום בסבירותן, וכי קבלת העתירה תשנה באופן רטרואקטיבי ופסול את שומת הארנונה הנוגעת לנכסים המצויים, הן בשטח רמת אפעל והן בכפר אז"ר, אשר גם עליו המשיך לחול צו המועצה משנת 2008.

עמדת המשיב 3

8.
לעמדת היועמ"ש, שילוב סעיפים 3, 6 ו-9 לפקודת העיריות; סעיפים 2(א) ו-5 לצו האכרזה; וסעיף 10 לחוק ההסדרים מוביל למסקנה, כי המשיבה 1 היא חליפתה של המועצה, גם לעניין חיובי הארנונה, וכי בסמכותה להמשיך ולחייב את הנכסים בשטח רמת אפעל, בהתאם לצו המועצה משנת 2008, גם בשנים 2010-2009, וזאת ללא כל צורך בקבלת אישור השרים. הובהר, כי סעיף 10 לחוק ההסדרים קובע כללי עדכון אוטומטיים לצו הארנונה, במקרה בו הרשות לא קיבלה החלטה בדבר חיובי הארנונה לשנה מסויימת, כאשר העדכון מבוסס על תעריף הארנונה לשנה החולפת. רק חריגה מהסדר מעין זה דורשת את אישור השרים, ואין הדבר רלוונטי לענייננו. לאור האמור, יש לדחות את הערעור, תוך חיוב המערערת בהוצאות המשיבים.

טענות הצדדים בערעור

9.
במסגרת הדיון בערעור חזרה באת כוח המערערת, עו"ד גליה גרימברג
, על נימוקי הערעור והדגישה כי משפקע צו מועצת רמת אפעל בסוף שנת 2008, נקודת המוצא היא שחל צו הארנונה של המשיבה 1. הטלת הארנונה על פי צו הארנונה של המועצה משנה את חיובי הארנונה הקבועים בצו הארנונה של המשיבה 1, ומשום כך, לטענת המערערת, היה על המשיבה 1 לקבל את אישור השרים להחלטותיה. עמדה זו, כך נטען, אף מעוגנת בתקנה 10(א)(3) לתקנות ההסדרים. עוד הדגישה המערערת, כי תעריף הארנונה של הנכס, על פי צו המועצה משנת 2008, גבוה בכ - 200,000 ₪ לשנה מהתעריף הרלוונטי בצו הארנונה של המשיבה 1, כאשר בין השנים 2009 - 2013 נגרם למערערת הפסד כספי של כמליון ₪ עקב החלטות המשיבה 1. עוד צויין, כי המערערת נאלצה לסגור את עסקה בעקבות החלת צו הארנונה של המועצה.


באת כוח המשיבות, עו"ד אפרת דבוש-ינקלביץ
, שבה והבהירה, כי לדידן של המשיבות, החלת צו הארנונה של המשיבה 1 על שטח רמת אפעל בשנים 2010-2009, פירושה שינוי שיטת חישוב השטחים הקבועה בצו המועצה, והחלטה כאמור מחייבת את קבלת אישור השרים. בא כוח המשיב 3, עו"ד רועי שויקה
, טען כי הנחת המערערת, לפיה עם פקיעתו של צו הארנונה לשנת 2008, "
נעלם
" ההסדר הבסיסי שביסודו, הינה הנחה מוטעית. עוד נטען, כי האמור בפסק הדין בעניין
היים
, אליו הפנתה המערערת, קשור בטבורו לנסיבות המיוחדות שהתבררו באותו מקרה, והדבר הודגש בגוף פסק הדין. המשיב 3 שב והדגיש, כי לא חל כל שינוי בצו הארנונה, מבחינת בעלי הנכסים בשטח רמת אפעל, ומשום כך לא היה על המשיבה 1 לקבל את אישור השרים, טרם קבלת ההחלטות מושא הערעור.

דיון והכרעה

10.
לאחר שעיינתי בכתבי הטענות והאזנתי בקשב רב לטענות הצדדים בדיון, דעתי היא כי דין הערעור להדחות, וכך אציע לחברותיי לעשות. אקדים את אחרית דבריי לראשיתם, ואבהיר כי לדידי היתה למשיבה 1 סמכות להורות על המשך החלת צו הארנונה של מועצת רמת אפעל משנת 2008, גם בשנים 2010-2009, ואף לא מצאתי כל פגם אחר בהחלטותיה האמורות של המשיבה 1, המצדיק את התערבותנו בהן.

סמכות המשיבה 1 להחיל את צו המועצה בשנים 2010-2009

11.
סמכות המשיבה 1 להמשיך ולהחיל את צו הארנונה של מועצת רמת אפעל מעוגנת בסעיף 5 לצו האכרזה. על תכליתו של צו האכרזה ניתן ללמוד מלשון סעיף 6 לפקודת העיריות, העוסק בהקמת עירייה במקום מספר רשויות מקומיות, והחל בשינויים המחוייבים גם על "
הרחבת תחום עירייה
", כפי המצב בענייננו. בנסיבות בהן מכריז שר הפנים על הקמת עירייה אחת במקום מספר רשויות מקומיות מבקש המחוקק לשמור על יציבות ורציפות המצב הנורמטיבי, אשר שרר קודם לאיחוד הרשויות, בקובעו בסעיף 6(1) לפקודה כי -
"
לוח השומה
" "
הרשיונות
" "
ההיתרים
", ו"
מסמכים אחרים
" - שהיו קיימים ברשויות המקומיות הקודמות יעמדו בתוקפם, עד להקמתה של עירייה חדשה. סעיף 6(2) רישה לפקודה מלמד במפורש על תכלית זו שעה שהוא מקנה לשר שיקול דעת רחב "
ליתן הוראות הדרושות, לדעתו, כדי להבטיח את רציפותו של השלטון המקומי באותו אזור...".
כאמור, סעיף 9 לפקודה מבקש להחיל את הוראות סעיף 6 גם על "
הרחבת תחום עירייה
" באמצעות צירוף איזור המצוי בתחום "
רשות מקומית מעבירה
" לתחומי "
העיריה הקולטת
". הנחת המוצא היא שתהליך איחוד הרשויות או הרחבת תחומה של רשות מקומית הינו מורכב, ממושך, ובעל השפעה ישירה על תושבי הרשות הנקלטים אל תחומי הרשות החדשה, ומשום כך יש לבצעו בהדרגה, ותוך שמירה על הסדר המוכר והקיים, עד לסיומו של התהליך. סעיף 5 לצו האכרזה נחקק מכוח סעיפים 6, 8 ו-9 לפקודת העיריות והוא דומה בנוסחו לסעיף 6 לפקודה, ויותר מכך ללשון סעיף 5(3) לפקודה, העוסק בהקמת עירייה במקום מועצה מקומית, ומכאן שתכליתו דומה.


בשולי הדברים יצויין, כי הביטוי "
לוח שומה
", המופיע בסעיפים 5(3) ו-6 לפקודה, ומכוון לקביעת שומת הארנונה (ראו סעיף 285 לפקודת העיריות, דיני מדינת ישראל 8, 197 אשר בוטל בסעיף 13 לחוק לתיקון פקודת העיריות (ביטול ארנונת רכוש) (מס' 8), התשכ"ח – 1968, ס"ח 525 ,53), אינו מופיע בסעיף 5 לצו האכרזה. יחד עם זאת, המערערת אינה חולקת על כך שהסמכות לשמר את צו הארנונה של המועצה מעוגנת בסעיף 5 לצו האכרזה, אלא שלטענתה צו זה פוקע בסוף שנת המס, ואין המשיבה 1 רשאית להמשיך ולהחילו בשנים העוקבות.


אין בידי לקבל טענה זו במלואה. אכן, וכפי שקבע בית משפט קמא, צו הארנונה פוקע בסוף שנת המס בה הוא נחקק. מסקנה זו עולה מלשון סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, המורה על הטלת ארנונה בכל שנת כספים, כאשר "
שנת כספים
" מוגדרת בסעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א -1981
כ"
תקופה מאחד בינואר של שנה פלונית עד שלושים ואחד בדצמבר של אותה שנה
"
.
נוסח צו הארנונה לשנת 2008 לא צורף לעתירה אך ניתן להניח כי גם כותרתו מעידה על תוקפו (ראו, בהקשר זה, גם סעיף 18 לפסק הדין בעניין

היים
).
יחד עם זאת, אין בכך כדי לאיין את סמכותה של המשיבה 1 להמשיך ולהחיל את נוסחו של הצו לשנת 2008 במסגרת צווי הארנונה שלה, וזאת לאור לשון סעיף 5 לצו האכרזה ותכליתו. המערערת נטעה את עמדתה ההפוכה בלשון סיפת סעיף 5 לצו האכרזה, ואולם אין זו מחייבת את המסקנה אליה הגיעה המערערת.

12.
סעיף 5 קובע כי חוקי העזר, התקנות, הרשיונות, ההיתרים והמסמכים (להלן:
החיקוקים
) שנקבעו על ידי מועצת רמת אפעל "
יעמדו בתוקפם, בשינויים המחויבים לפי העניין, עד שיפקעו או ישונו על פי האמור בהם או על פי כל חיקוק אחר או עד שעיריית רמת גן
או רשות מרשויותיה יבטלו או ישנו אותם מכוח כל חיקוק
"
(ההדגשות שלי -א.ש.). המערערת סבורה כי צו הארנונה משנת 2008 פוקע מעצמו
על פי האמור בו
, ומכאן שהמשיבה 1 אינה מוסמכת להאריך את תוקפו. ואולם, הסעיף מקנה למשיבה 1 סמכות
לשנות
את החיקוקים הקודמים באמצעות חיקוק מטעמה, ולא רק לבטלם. לטעמי, בגוף הסמכות הנתונה למשיבה 1
לשנות
חיקוק קודם, טמונה, מניה וביה, גם הסמכות המצומצמת יותר, להאריך את תוקפו. פרשנות זו של סיפת הסעיף מתיישבת עם הרישה הקובע, כברירת מחדל, כי החיקוקים שקדמו לאיחוד הרשויות ימשיכו לעמוד בתוקפם. אף העובדה, כי לשון הצו אינה קובעת כי תוקף החיקוקים יסתיים על פי אחת מהאפשרויות המנויות בסעיף "
לפי המוקדם
", מעידה כי אף אם פקע תוקפו של חיקוק מסויים על פי האמור בו, אין מדובר, בהכרח, בפקיעתו הסופית, ככל שהרשות מבקשת להאריכו.

יתר על כן, הפרשנות המוצעת לסיפת הסעיף מתיישבת עם תכליתו של הסעיף, שלא לשנות את הנורמות המשפטיות הקיימות ו"
להבטיח רציפות שלטונית
" (סעיף 6(2) לפקודת העיריות) עד להטמעתן בנורמות של הרשות "
הקולטת
", היא המשיבה 1, ועד לסיומו של תהליך הרחבת תחום הרשות המקומית. כידוע, פרשנות דברי חקיקה תעשה על פי לשונם, ומקום שללשון מספר אפשרויות פרשניות תִבַחֵר האפשרות המגשימה באופן מיטבי את תכליתו של החוק. תכלית זו כוללת את התכלית הסובייקטיבית של החוק, היינו זיהוי הערכים והמטרות שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות חקיקתו של החוק, ואת תכליתו האובייקטיבית, הנקבעת באמצעות הערכים והמטרות אשר הטקסט המשפטי נועד להגשים בחברה דמוקרטית מודרנית
(אהרון ברק

פרשנות תכליתית

במשפט
עמ' 133- 134 (2003);
אהרן ברק
פרשנות במשפט
כרך שני - פרשנות החקיקה 81-79 (1992);

ע"א 10251/05
ברשף אילת בע"מ נ' פקיד שומה אילת
, פסקה 12 (19.12.2007); רע"א 3784/00

שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה
, פ"ד נז(2) 481, 491 (2003); בג"ץ 764/88

דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קרית אתא
, פ"ד מו(1) 794, 809 (1992) (להלן: עניין
דשנים וחומרים
)).
בבחירה בין האפשרות הפרשנית
, לפיה הרשות המרחיבה את תחומי שיפוטה מוסמכת אך לשנות את תוכנו של צו הארנונה הקודם, לבין האפשרות האחרת לפיה התיבה "
לשנות
" מסמיכה את המשיבה 1 גם להאריך את תוקפו לשנה נוספת, נראה כי יש להעדיף את הפרשנות השנייה, על יסוד תכליתו של סעיף 5 לצו האכרזה.


האפשרות הפרשנית האמורה נתמכת גם במטרתם של חוק ההסדרים והתקנות שהותקנו מכוחו. נקודת המוצא בתורת הפרשנות התכליתית היא לשאוף להרמוניה חקיקתית בפרשנות דברי חקיקה העוסקים באותו הנושא, שכן "
חוק המס אינו עומד בבדידותו. הוא משתלב עם חוקים אחרים המטילים מס דומה ועם כלל חקיקת המס בישראל. יש לפרשו מתוך מגמה ליצור הרמוניה פנימית בתוך חקיקת המס. הרמוניה זו אינה מוגבלת אך להרמוניה 'פנים מיסית'. על הפרשן לשאוף להרמוניה נורמטיבית כוללת
" (אהרון ברק "פרשנות דיני המסים"
משפטים
כח 425, 436 (1997)). פרשנות הסיפה לסעיף 5 לצו האכרזה, כמאפשרת למשיבה 1 לשמר את צו הארנונה הקודם, גם בשנות המס 2010-2009 עולה בקנה אחד עם תכלית הכללים שנקבעו בחוק ההסדרים ובתקנותיו, המבקשת להגביל את סמכויות הרשות המקומית לשנות את תעריפי הארנונה, אם באורח ישיר ואם באורח עקיף, באמצעות שינוי שיטת החישוב של שטח הנכסים. לנוכח תכלית זו, יש לקבוע כי הרשות רשאית גם להאריך את תוקפו של צו הארנונה ולהחילו על השנה העוקבת, במסגרת סמכותה ל
שנות
חיקוק שנחקק על ידי הרשות ה"
מעבירה
", היא מועצת רמת אפעל.

13.
זאת ועוד. לא ניתן לקבל את פרשנות המערערת לסעיף 2(א) סיפה לצו האכרזה, שלשיטתה גורע מסמכות המשיבה 1 להמשיך ולהחיל את צו הארנונה של המועצה לשנת 2008, במסגרת צווי הארנונה שהוצאו מטעמה לשנים 2009 ו-2010. העובדה שהסיפה של סעיף 2(א) קובעת, כי המשיבה 1 תשמש חליפתה של מועצת רמת אפעל, "
לעניין ארנונות...שהטילה

המועצה המקומית וטרם נגבו על ידה"
, אינה יוצרת הסדר שלילי באשר לסמכותה להטיל צווי ארנונה חדשים על הנכסים בשטח רמת אפעל, הכוללים את צו הארנונה של המועצה. פרשנות מצמצמת של סמכות המשיבה 1 לפי סעיף 2(א), אינה מתיישבת עם הסמכות הרחבה אשר הוקנתה למשיבה 1 בסעיף 2(ב) לצו האכרזה, הקובע, כי זו תשמש חליפתה של רמת אפעל בנוגע "
לזכויות וחובות שלא נזכרו בסעיף קטן (א)
". בתוך אלו ניתן לכלול את חובתה של המשיבה 1 להטיל צווי ארנונה חדשים על שטח רמת אפעל, וכפי שציין בית משפט קמא, אף המערערת לא חלקה על כך שהמשיבה 1 משמשת חליפתה של המועצה "
לכל דבר ועניין
", באופן הסותר את פרשנותה המוצעת לסעיף 2(א). ודוק: צווי הארנונה לשנים 2010-2009, מושא הערעור, הינם צווים חדשים שהוצאו מטעם המשיבה 1, הגם שהם מאמצים את הסיווגים והתעריפים שבצו הארנונה של המועצה לשנת 2008. יתר על כן, פרשנות המערערת את סעיף 2(א) לצו האכרזה אינה מתיישבת עם שורת ההגיון. תכליתו של צו האכרזה בכללותו הינה להסדיר את העברת הסמכויות, החובות וההתחייבויות של מועצת רמת אפעל למשיבה 1. ברי, כי אם המועצה הטילה חיובים על תושבי רמת אפעל שטרם הספיקה לגבות, מוטלת חובה על הרשות החדשה לגבותם, אך אין בכך כדי למנוע מהמשיבה 1 לפרסם צו ארנונה חדש, תוך אימוץ תכניו של צו הארנונה לשנת 2008.

14.
בניגוד לסברת המערערת, אין כל בסיס להנחה כי "
תקופת ההתארגנות
" הדרושה למשיבה 1 על מנת לסיים את תהליך הרחבת תחום שיפוטה, ולהחיל על כלל הנכסים בתחומה את צו הארנונה שלה, עומדת על כשמונה חודשים בלבד - היינו ממועד כניסתו לתוקף של צו המועצות המקומיות, ועד לסוף שנת 2008. אמנם, פקודת העיריות או צו האכרזה "
שותקים
" באשר למשך הזמן הסביר, שבמהלכו ימשיכו חיקוקי ה"
רשות המעבירה
" לעמוד בתוקפם, אך ניתן ללמוד מתקנה 10(א)(3) לתקנות ההסדרים כי תהליך הרחבת תחומה של רשות מקומית איננו פשוט וקצר. תקנה זו קובעת, כאמור, כי כאשר תחום שיפוטה של רשות מקומית אחת הורחב באופן שנתווסף אליה שטח, שהיה כלול בתחום שיפוטה של רשות מקומית אחרת, ומשום כך מבקשת הרשות "
הקולטת
" לחשב את השטח לצורך גביית הארנונה
באופן שונה
מזה שחושב בשנה הכספים הקודמת (כאמור בתקנה 3(ב) לתקנות), היא תוכל לעשות זאת, באישור השרים, ככל שתהליך ההרחבה בוצע במהלך ארבע השנים שלפני בקשת האישור. מכאן עולה, כי אף לדידו של המחוקק, "
תקופת ההתארגנות
" עקב תהליך של הרחבת תחום שיפוטה של רשות מקומית עשויה להמשך מספר שנים. כך או כך, לאור עמדתי כי המשיבה 1 היתה מוסמכת להאריך את תוקפו של צו הארנונה של המועצה, גם בתום שנת המס 2008, אין היא נדרשת, ממילא, לסיים את תהליך הרחבת תחום שיפוטה עד לתום אותה השנה.


קבלת החלטות פוזיטיביות על המשך החלת צו הארנונה של המועצה

15.
לעמדת המערערת, אף אם היתה בידי המשיבה 1 סמכות עקרונית להחיל על שטח רמת אפעל את צו הארנונה של המועצה גם בשנים 2010-2009 (ועל כך היא חולקת, כאמור לעיל), אין ראיה לכך שהמשיבה 1 קיבלה החלטה פוזיטיבית בסוגיה זו, לגבי שנת הכספים 2009. מכאן, שלטענת המערערת, הטלת הארנונה על שטח רמת אפעל בשנת 2009, בהתאם לצו המועצה לשנת 2008, הינה פסולה.


אין בידי לקבל טענה זו. ראשית, בית משפט קמא נדרש לשאלה שעניינה קבלת ההחלטות, מושא הערעור, במועצת המשיבה 1, וקבע כממצא עובדתי, כי בשנים 2010-2009 התקבלו במועצה החלטות פוזיטיביות על המשך החלת צו מועצת רמת אפעל לשנת 2008, על שטח רמת אפעל, גם בשנתיים העוקבות. קביעה זו התבססה, בין היתר, על טענות המערערת עצמה, שאישרה כי מועצת המשיבה 1 קיבלה החלטה בנושא הארנונה בשנת 2009 (סעיפים 15 טו ו- 15 יד לתגובת המערערת לעמדת המשיב 3, אשר הוגשה לבית משפט קמא). הלכה מושרשת היא שבית משפט זה אינו נוטה להתערב בממצאים עובדתיים שנקבעו על ידי בית משפט קמא, והמערערת לא הצביעה על טעם ראוי בגינו יש לחרוג מההלכה בנסיבות דנן (ע"א 4175/12
תעשית אבן וסיד בע"מ נ' גדיר
, פסקה 14 (10.3.2014); ע"א 7456/11
בר נוי נ' אמנון
, פסקה 12 (11.4.2013); ע"א 93/14
מדינת ישראל נ' המנוח אל סעדי מחמוד ז"ל
, פסקה 14 (3.4.2013)).


שנית, ולגופה של טענה, סבורני, כי העובדה שלא עלה בידי המשיבות לאתר את פרוטוקול ישיבת מועצת המשיבה 1 לשנת 2008, במסגרתה הוחלט להמשיך ולהחיל את צו הארנונה של המועצה גם בשנת 2009, אינה מהווה ראיה לכך שלא נתקבלה החלטה בעניין זה. זאת, כאשר אין מחלוקת כי צו הארנונה של המשיבה 1 לשנת 2009 כולל גם את צו הארנונה של המועצה לשנת 2008. אמנם, בפתח צו הארנונה לשנת 2009, וזאת בשונה מצו הארנונה לשנת 2010, לא הבחינה המשיבה 1 בין תחולת הצו מטעמה, המתפרשת על הנכסים בתחום שיפוטה "
המקורי
", לבין צו הארנונה של המועצה שיחול אך על הנכסים בשטח רמת אפעל. ואולם, הלכה למעשה, מורכב צו הארנונה לשנת 2009 משני צווים. הראשון הינו צו ארנונה של המשיבה 1, והשני הינו צו הארנונה של המועצה, אשר כותרתו הראשית היא "
עיריית רמת גן

" וכותרתו המשנית היא "
כפר אז"ר/רמת אפעל
". המערערת לא הצליחה לסתור את חזקת תקינות המנהל, לפיה פרסום צו הארנונה האמור נעשה בהתאם להחלטה שנתקבלה על-ידי המשיבה 1.


שלישית, ואף אם לא עלה בידי המשיבות להוכיח כי התקבלה החלטה פוזיטיבית בעניין הארנונה לשנת 2009, יש טעם בדברי המשיבות, כי בנסיבות אלו היתה המשיבה 1 מוסמכת להמשיך ולהחיל על שטח רמת אפעל את צו המועצה לשנת 2008, וזאת בהתאם לסעיף 10 לחוק ההסדרים. על יסוד העמדה שהציג המשיב 3 בפני
בית משפט קמא, טענו המשיבות, כי בחודש נובמבר 2008 התקיימו בחירות לראשות העיר רמת גן ולמועצת העיר. בתקופת בחירות נדרשות הרשויות המקומיות לנהוג במשנה זהירות ובאיפוק באשר לקבלת החלטות בעלות השפעה עתידית על תושבי הרשות. סעיף 276 לפקודת העיריות בתקופה הרלוונטית (טרם שנחקק החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 136), התשע"ד - 2014, ס"ח 2445, 413) קבע כי על הרשות המקומית לקבל החלטה בדבר הטלת ארנונה לא יאוחר מחודש דצמבר של השנה הקודמת, לשנה בגינה מוטלת הארנונה. נניח, לצורך הדיון בלבד, כי בשל הבחירות הקרבות לא קיבלה מועצת המשיבה 1 החלטה בדבר הטלת ארנונה בשנת 2009. במצב דברים זה, יחול סעיף 10 לחוק ההסדרים, ולפיו הארנונה לשנת 2009 תשולם על פי התעריפים והמועדים שנקבעו בצו הארנונה בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת. מכאן שהארנונה המוטלת על הנכסים בשטח רמת אפעל תהא זו שהוטלה עליהם בשנה הקודמת, קרי לפי צו מועצת רמת אפעל לשנת 2008. ודוק: השימוש בסעיף 10 לחוק ההסדרים (ונוסח דומה מופיע בתקנה 12 לתקנות ההסדרים) מתאים גם לנסיבות בהן הרשות לא התכנסה במועד הנדרש לפי הפקודה, במטרה לקבל החלטה על הטלת הארנונה (ראו פסק הדין בעניין
דשנים
וחומרים, 822-820). עוד יצויין, כי העדכון האוטומטי של תעריפי הארנונה מכוח סעיף 10 לחוק ההסדרים חל גם מקום בו הרשות קיבלה החלטה בענייני הארנונה, אך נפל בה פגם, המוביל לבטלותה (ראו,
רוסטוביץ
, עמוד 405). לפיכך, ומאחר שלמשיבה 1 סמכות להאריך את תוקפו של צו המועצה לשנת 2008, ניתן היה להחילו על שטח רמת אפעל גם בשנת 2009, מכוח סעיף 10 לחוק ההסדרים, אף אם לא התקבלה החלטה פוזיטיבית על כך במועצת המשיבה 1.


עוד יודגש, כי טענת המערערת לפיה מכוחו של סעיף 10 לחוק ההסדרים ניתן היה להחיל בשנת 2009 רק את צו הארנונה של
המשיבה

1
לשנת 2008, אינה מתיישבת עם לשונו של הסעיף, ואף לא עם תכליתו. סעיף 10 לחוק ההסדרים קובע, כי מקום בו לא הוטלה ארנונה כללית, יוטלו חיובי הארנונה על פי הסכומים והמועדים שנקבעו בשנה הקודמת, כשהיא מעודכנת לפי הוראות סעיף 9(ב) רישה לחוק. סעיף 9(ב) קובע, כי "
סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים בכל שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהיא אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון
[...] " (ההדגשות שלי-א.ש.). החלת צו הארנונה של המשיבה 1 בשנת הכספים 2009 ודאי לא תהא מבוססת על סכום הארנונה שהוטל על "
אותו נכס בשנת הכספים הקודמת
", שכן בשנה האמורה חוייב הנכס בארנונה לפי צו המועצה לשנת 2008, והמדובר בשני צווים שונים בתכלית. בנוסף, טענת המערערת, כי מכוח סעיף 10 לחוק ההסדרים יש להחיל על הנכסים בשטח רמת אפעל את צו המשיבה 1, משמעה שינוי תעריפי הארנונה של אותם נכסים, וזאת בניגוד למטרתו של חוק ההסדרים ולתכליתם של "
דיני ההקפאה
". לפיכך, יש לקבוע כי, בנסיבות דנן, אף אם לא התקבלה במועצת המשיבה 1 החלטה פוזיטיבית על החלת צו המועצה לשנת 2008 גם בשנת הכספים 2009 , ניתן היה להמשיך ולהחיל את הצו האמור על הנכסים בשטח רמת אפעל מכוח סעיף 10 לחוק ההסדרים.

קבלת אישור השרים להחלטות המשיבה 1

16.
המערערת שבה והדגישה במסגרת הערעור, כי ככל שהמשיבה 1 ביקשה להמשיך ולהחיל את צו הארנונה של המועצה לשנת 2008, היה עליה לבקש את "
אישור השרים
". הנחת המוצא של המערערת היתה כי עם פקיעתו של צו המועצה בסוף שנת 2008, ברירת המחדל היא תחולת צו הארנונה מטעם המשיבה 1, ועל כן כל חריגה מהתעריפים הקבועים בצו זה, דורשת את אישורם של השרים. אכן, אלמלא הוארך תוקף צו הארנונה של המועצה לשנת 2008, היה טעם בנקודת מוצא זו של המערערת, לפיה צו הארנונה שיחול על הנכסים בשטח רמת אפעל הוא צו המשיבה 1. ואולם, עמדתה זו אינה רלוונטית, שעה שהמשיבה בחרה, במסגרת צוויה לשנים 2009-ו-2010, להאריך את תוקפו של צו רמת אפעל לשנת 2008, והיה בסמכותה לעשות כן מכוחו של צו האכרזה. כפי שיובהר להלן, משהחליטה המשיבה 1 להאריך את תחולתו של צו המועצה גם לשנים 2010-2009, לא התרחש כל שינוי בתעריפי הארנונה שהוטלו על הנכסים בשטח רמת אפעל, המצדיק את קבלת אישור השרים לאותן החלטות.


כאמור, חוק ההסדרים ביקש להגביל את כוחה של הרשות המקומית לשנות את תעריפי הארנונה וזאת, בין היתר, באמצעות הסמכת שר הפנים ושר האוצר לקבוע בתקנות את הכללים באשר לאופן חישוב שטחו של הנכס, השימוש בו, מיקומו וסיווגו (סעיף 8(ב) לחוק ההסדרים); את התעריף המזערי והמירבי לארנונה בגין סוגי הנכסים השונים (סעיף 9(א) לחוק); ואת אופן עדכון סכום הארנונה (סעיף 9(ב) רישה לחוק). סעיף 9(ב)(2) קובע, כי הרשות המקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לכללי העדכון שבסעיף 9(ב) רישה, ובלבד שקיבלה לכך את אישור השרים, ועוד קודם לכן, שלחה לכל מחזיק בנכס הודעה על כוונתה לפנות לקבלת אישור השרים.


תקנה 10(א) לתקנות ההסדרים מפרטת את הנסיבות בהן תזדקק הרשות לאישור השרים - אם ברצונה להטיל ארנונה בשנת כספים מסויימת
שלא כאמור בכללי העדכון

שבסעיף 9(ב) רישה לחוק
, ובתנאי שהסכום לא יעלה על הסכום המירבי ולא יפחת מהסכום המזערי (תקנה 10(א)(1)); אם היא מבקשת
לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס
שלא כאמור בתקנה 5 (תקנה 10(א)(2)); אם בארבע שנים הקודמות להגשת הבקשה לאישור חריג הורחב תחום הרשות כדין והרשות מבקשת להטיל ארנונה
שלא על פי הכללים לחישוב שטח הקבועים בתקנה 3(ב)
(תקנה 10(א)(3)); אם היא מבקשת לקבוע סוג נכס של מבנה מגורים שאינו בשימוש לשנת הכספים 2015 או 2016 (תקנה 10(א)(4)). בנידון דידן, לא שינתה המשיבה 1 את התעריפים או הסיווגים הקבועים בצו הארנונה של המועצה לשנת 2008, והחליטה להמשיך ולהחילם על הנכסים בשטח רמת אפעל גם בשנים 2009 ו-2010, ומכאן שלא נדרש אישורם של השרים להחלטות המשיבה 1, מושא ערעור זה.

17.
יודגש, כי טענות המערערת לעניין שיעור הארנונה שהוטל עליה בשנת 2011, אינן מהוות חלק מהערעור שלפנינו, ואין מקום לקבלן אף לגופן. ההחלטה להחיל את צו הארנונה של המשיבה 1 גם על הנכסים בשטח רמת אפעל, חייבה שינוי בשיטת חישוב שטחי הנכסים ברמת אפעל, ולאור תקנה 10(א)(3) לתקנות ההסדרים היה הכרח לקבל את אישורם של השרים להחלטה. כל עוד אישור זה לא התקבל, לא יכולה היתה המשיבה 1 להחיל את הצו מטעמה על שטח רמת אפעל, גם בשנים 2011 ו-2012. עוד יצויין, כי הנחת המערערת, לפיה המשיבה 1 עשויה היתה לקבל החלטות אחרות בשנים 2011 ו-2012, אינה מעידה כי ההחלטות שקיבלה, הלכה למעשה, הינן בלתי סבירות.


לבסוף אציין, כי המערערת ביקשה לחזק את עמדתה לעניין הצורך בקבלת אישור השרים להחלטות המשיבה 1 בשים לב להסכם האיחוד שנחתם בין המשיבה 1 לבין מועצת רמת אפעל. ואולם, אף המערערת לא חלקה על קביעת בית משפט קמא, כי ההסכם איננו תקף, ולפיכך איני מוצא מקום להתייחס לטענות אלו. יחד עם זאת, ראוי להדגיש כי חוסר תוקפו של ההסכם אינו מכרסם בסמכותה של המשיבה 1 להמשיך ולהחיל את צו המועצה במסגרת צווי הארנונה שלה לשנים 2010-2009, כפי שהובהר לעיל.

סבירות ההחלטות

18.
לאחר שקבעתי כי המשיבה 1 היתה מוסמכת לקבל את ההחלטות בדבר המשך החלת צו המועצה על נכסי רמת אפעל בשנים 2010-2009, וכי אלו התקבלו כדין, מן הראוי להדרש לשאלת סבירותן של החלטותיה.


לעמדת המערערת, ככל שלמשיבה 1 היתה סמכות לקבל את ההחלטות מושא הערעור, הרי שמדובר בהחלטות הנגועות בחוסר סבירות קיצונית, משום שהן מיטיבות עם מרבית תושבי רמת אפעל ומפלות לרעה את הנישומים ברמת גן, המשלמים ארנונה גבוהה יותר על נכסים דומים. אפליה זו מתעצמת יותר, כך נטען, לנוכח העובדה כי תושבי רמת אפעל נמנים על מעמד סוציו-אקונומי מאוד גבוה. אף דינה של טענה זו להדחות.


ככלל, שיקול הדעת הנתון לרשות מקומית בתחום הארנונה, לנוכח "
דיני ההקפאה
" והוראות חוק ההסדרים, הינו מצומצם (עומר קמחי "מגמות בדיני השלטון המקומי- סיכום שנת המשפט התשע"א
" דין ודברים
ז 129, 144 (2012); רוסטוביץ, 406-405).
עוד יש להדגיש, כי ההלכה הפסוקה בתחום הארנונה מבחינה בין שיקול
הדעת של הרשות המקומית בכובעה כ"
רשות מחוקקת
" לבין שיקול דעתה, עת היא מתפקדת כ"
רשות מבצעת
" בתחום זה. לאור תכליתם של "
דיני ההקפאה
" ושאיפת המחוקק לפקח על הרשויות המקומיות בקביעת הארנונה, מוקנה לרשות המקומית שיקול דעת צר יחסית מקום בו היא מבקשת לחוקק צו ארנונה. וזאת, להבדיל מנסיבות בהן היא מבקשת לקבוע שומה לנכס ספציפי בתחומה, על פי הוראותיו של צו קיים, בהן מוקנה לה שיקול דעת רחב יותר (עע"מ 4068/10
עיריית חולון נ' קריפרי בע"מ
- פסקה 11 (20.12.2014); עניין
אולמי מצפור
, פסקה 20)). אבחנה זו מובילה להנחה כי בענייננו, שיקול דעתה של המשיבה 1 בחיקוק צווי הארנונה לשנים 2010-2009 הוא, ממילא, צר ביותר.


בגדרי שיקול הדעת המצומצם כאמור, ייטה בית המשפט שלא להתערב בהחלטות הרשות, אלא אם החלטת הרשות המקומית הינה בלתי סבירה באופן קיצוני או גורמת לאי צדק בולט "
עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו, שניתן לקבל החלטה כאמור
" (בג"צ 403/85
פולגת תעשיות בע"מ נ' עיריית קרית-גת
, פ"ד מ(3) 325, 328; ראו גם עע"מ 9401/06
ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב
, פסקה 22 (6.7.2009) (להלן: עניין
ארגנטינה
); בג"ץ 7712/04
וינברג נ' עיריית תל אביב יפו
(13.7.2006)). גישה זו מבוססת על נקודת המוצא, לפיה הרשות המקומית היא המיטיבה להכיר את צרכיה, היקף השירותים הנדרש לתושביה, והדרך הראויה לחלק את נטל המס ביניהם (עע"מ 9530/05
ריבוע כחול- ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה
, פסקה יג (16.1.2008); ע"א 8838/02
גולדהמר נ' עירית חיפה
, פסקה 9 (20.9.2006):

בג"צ 345/78
ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עירית תל אביב-יפו
, פ"ד לג(1) 113, 120 (1978)).


יישום ההלכות האמורות על הנסיבות שלפנינו, מחייב את המסקנה כי החלטות המשיבה 1 אינן חורגות ממתחם הסבירות. אין מחלוקת, כי הפערים בין צו מועצת רמת אפעל לצו המשיבה 1 הינם משמעותיים. כך, בצו המועצה מופיעים סיווגים אחרים מאלו המפורטים בצו המשיבה 1; שיטת חישוב השטחים שהיתה נהוגה במועצת רמת אפעל (שטח "
ברוטו
") שונה משיטת החישוב הנהוגה ברמת גן (שטח "
נטו
"); ומרבית התעריפים בצו המשיבה 1 גבוהים מאלו שנקבעו בצו המועצה. החלת צו המשיבה 1 על הנכסים בשטח רמת אפעל פירושה הכפלת שטחי הנכסים- אשר נמדדו לפי צו המועצה בשיטת השטח "
ברוטו
" והינם, כטענת המשיבות, גדולים יחסית במימדיהם - בתעריפים הגבוהים הקבועים בצו המשיבה 1. התוצאה הסופית הינה, אפוא, הטלת חיובי ארנונה חריגים בגובהם על רוב הנישומים, הן בשטח רמת אפעל ובהן בכפר אז"ר. תוצאה זו משמעה פגיעה בכיסם של חלק ניכר מתושבי שני היישובים, ועל כן החלטות המשיבה 1 שלא להחפז בהחלת צו הארנונה שלה על שטחי רמת אפעל, הינה החלטה סבירה, בנסיבות דנן. מסקנה זו מקבלת משנה תוקף לאור תכליתו של סעיף 5 לצו האכרזה המבקש, כאמור, לשמור על היציבות השלטונית עד לסיום הרחבת תחום שיפוטה של המשיבה 1, ומתיישבת עם תכלית "
דיני ההקפאה
".


ודוק: גם אם היתה בידי המשיבה 1 הסמכות לקבל החלטה אחרת, אין בכך כדי להעיד על חוסר סבירות החלטותיה הנדונות. כידוע, אמת המידה לבחינת סבירות החלטות הרשות המנהלית אינה מה היה עושה בית המשפט, לו בא בנעליה של הרשות, אלא האם החלטתה הינה אחת מההחלטות האפשריות המצויות במתחם הסבירות, באותן נסיבות (בג"ץ 6474/10
עיריית ראשון לציון נ' שר הפנים
, פסקה 12 (3.2.2014);

עע"מ 4573/12
פיינגולד נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים
, פסקה 5 (22.12.2013);

עע"מ 9091/11
חבר וועד מקומי חרוצים נ' הממונָה על מחוז מרכז משרד הפנים,
פסקה 18 (11.9.2012)). לאור האמור, סבורני כי החלטות המשיבה 1 להמשיך ולהחיל על שטח רמת אפעל את צו המועצה לשנת 2008 מצויות במתחם הסבירות, ואין מקום להתערב בהן.

19.
בשולי הדברים, יש להוסיף, כי אף אם הייתי מגיע למסקנה, כי החלטות המשיבה 1 הינן בלתי סבירות באורח קיצוני, לא היה בכך כדי להוביל, בהכרח, לביטולן. ביטול ההחלטות פירושו החלת צווי הארנונה של המשיבה 1 לשנים 2010-2009 על הנכסים בשטח רמת אפעל, וזאת באופן רטרואקטיבי, דבר אשר היה עשוי לפגוע בנישומים רבים ברמת אפעל ובכפר אז"ר. דוקטרינת הבטלות היחסית מאפשרת לבית המשפט לאבחן בין הפגם שנפל בהתנהלות הרשות המנהלית לבין תוצאתו, ומכוחה ניתן לסייג את תוצאת הביטול, כך שזו לא תצפה פני עבר ולא תפגע באינטרס ההסתמכות של הפרט, תם-הלב. על יסוד אותה דוקטרינה, רשאי גם בית המשפט להותיר על מכונה החלטה מנהלית פגומה, בעיקר כאשר זו בעלת צביון זמני בלבד (לדיון מקיף בסוגיה ראו ד' ברק-ארז

משפט מנהלי
כרך ב 839-795 (2010);

ראו גם: עע"מ 8531/10
יעקב זכאי נ' משרד הביטחון
, פסקה 13 (28.11.2011); עניין
היים
, פסקה 33; בג"ץ 7067/07
נתנאל נ' שר המשפטים
, פיסקאות 38-35 לפסק-דינו של השופט
א' א' לוי
(30.8.2007)). עוד ראוי להדגיש, כי ככל שהמערערת מבקשת לבטל את החלטות המשיבה 1 רק בנוגע לנכס שבחזקתה, הרי שהיא לא הוכיחה כיצד ניזוקה, הלכה למעשה, מהחלטות אלו. אין מחלוקת, כי בשנים 2010-2009 המשיכה המערערת לשלם ארנונה כפי ששילמה בשנת 2008 , בהתאם לאמור בצו המועצה, וטענתה בדבר קיומו של נזק, נטענה בעלמא וללא תימוכין. לטעמי, טענות אלו אינן מזכות את המערערת בסעד בו היא חפצה, אף אם הייתי מגיע למסקנה כי החלטות המשיבה 1 הינן בלתי סבירות בעליל.

20.
אשר לטענת האפליה שבפי המערערת ולהשלכותיה על סבירות החלטות המשיבה 1, הרי שטענה זו לא נטענה בבית משפט קמא, והמערערת לא הבהירה מדוע עלינו להזדקק לה בשלב זה. כלל ידוע הוא כי בעל דין לא יעלה בערעורו טענות שלא בא זכרן בפני
הערכאה המבררת. הטעם לכך הוא שערכאת הערעור אינה יכולה לברר טענות חדשות ללא תשתית ראייתית, אותה ניתן להניח רק בפני
הערכאה הדיונית (אורי גורן
סוגיות בסדר דין אזרחי
1071 (מהדורה אחת
עשרה, 2013); ע"א 2962/13
חברת רהיטי פורת בע"מ נ' ראובן מסיקה,
פסקה 5 (5.10.2014)). כלל זה תקף בעיקר כאשר מדובר בטענות עובדתיות או בטענות המשלבות פן עובדתי ופן משפטי, כטענת המערערת שלפנינו. יצויין, כי ערכאת הערעור עשויה שלא לדון גם בטענות משפטיות גרידא המועלות לפניה לראשונה, ככל שאלו אינן נסמכות על התשתית העובדתית שבוססה בבית משפט קמא (רע"א 6693/13
אירופה ישראל (מ.מ.ש) בע"מ נ' בנק הפועלים בע"מ
, פסקה 19( 16.2.2014); עניין
ארגנטינה
, פסקה 26; ראו גם: חמי בן נון וטל חבקין
הערעור האזרחי
340-334 (מהדורה שלישית, 2012)). ואכן, הוכחת טענת האפליה שבפי המערערת מחייבת פרישת תשתית עובדתית מתאימה בפני
הערכאה הדיונית. זאת, בשים לב להבדלים בשיטות חישוב שטחי הנכסים ברמת אפעל וברמת גן, ולנוכח האפשרות כי מכפלת שטחי הנכסים בתעריפי הארנונה השונים לא תוביל, בהכרח, לשומות ארנונה שונות, בגין נכסים מאותו הסוג. למעלה מן הדרוש, יודגש, כי המערערת לא הבהירה מניין נובעת זכותה להלין, במסגרת ההליך שבכותרת, על אפליית ציבור מחזיקי הנכסים ברמת גן, כאשר היא מחזיקה בנכס בשטח רמת אפעל לשעבר. בנוסף, וגם אם היה בכוחה של המערערת להוכיח אפליה של ציבור הנישומים ברמת גן, אין הדבר מחייב את קבלת הערעור, שעה שהחלת צו הארנונה של המשיבה 1 על שטח רמת אפעל בשנים הרלוונטיות הינה בגדר הסדר זמני בלבד, אשר נועד להוביל, בסופו של התהליך, לשוויון בתעריפי הארנונה של כלל הנכסים בתחום שיפוטה של המשיבה 1 (בג"ץ 3815/08
מג'ס נ' שר החקלאות
, פסקאות 23-19 (23.6.2013)).

ההלכה הפסוקה- פסקי דין בעניין היים ובעניין החברה לכבלים

21.
המערערת ביקשה לתלות את יהבה, בין היתר, על קביעות בית משפט זה בעניין
היים
, ולכך אתייחס בקצרה להלן.


פסק הדין בעניין
היים
עוסק בנכס הממוקם ביישוב רמות השבים, אשר השתייך, עד לשנת 2004, למועצה המקומית רמות השבים (להלן:
המועצה המקומית
). במהלך שנת 2004, ומכוח חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003-2004) (מס' 2), התשס"ג- 2003 (להלן:
חוק האיחוד
), אוחדה המועצה המקומית עם המועצה האזורית דרום השרון (להלן:
המועצה האזורית
). בשנת 2004, ולאחר איחוד הרשויות, המשיכה המועצה האזורית לחייב את הנכס בארנונה על פי צו הארנונה של המועצה המקומית, בהתאם לשיטת חישוב השטחים המפורטת בו, וזאת מכוח סעיף 17 לחוק האיחוד. החל משנת 2005, חייבה המועצה האזורית את הנכס של המערער על פי צו הארנונה שלה, ולא של המועצה המקומית, וצו זה כלל הן חיוב בארנונה של המועצה והן חיוב בארנונה של הועד המקומי. כמו כן, חישוב שטח הנכס לצורכי הארנונה נעשה על פי שיטת החישוב של המועצה האזורית. המערער, המחזיק בנכס, טען, בין היתר, כי המועצה האזורית לא היתה רשאית לשנות את שיטת חישוב השטח של הנכס, ללא אישור השרים, לנוכח "
דיני ההקפאה
" וטענתו נדחתה בבית המשפט לעניינים מנהליים.

בית משפט זה, מפי חברתי, השופטת (כתוארה אז)
מ' נאור

,
ובהסכמת השופטת

א' פרוקצ'יה
והשופט
ס' ג'ובראן
, דחה את הערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. בפסק הדין נקבע, כי משאוחדה המועצה המקומית עם המועצה האזורית היה על האחרונה להחיל על הנכס את שיטת החישוב הנהוגה אצלה. "
דיני ההקפאה
", כך הובהר, מכוונים כלפי הרשות המקומית וצו הארנונה שלה, ובנסיבות דנן המועצה האזורית לא שינתה מאומה, אלא החילה על הנכס המדובר את שיטת החישוב החלה על יתר הנכסים שבתחום שיפוטה, וכי "
הנכס שהתווסף הוא שצריך להתרגל לשיטת החישוב של המשיבה ולא להיפך
". עוד הודגש בפסק הדין, כי קבלת עמדת המערער פירושה החלת אמות מידה שונות על נכסים זהים באותה מועצה אזורית, והדבר עשוי להוביל למתן הנחה לנכס מסוים, תוך הכבדת נטל המס על נכסים אחרים או יצירת גרעון בתקציב הרשות המקומית, באופן המנוגד לתכלית "
דיני ההקפאה
" ופוגע בעקרון השוויון.


במסגרת פסק הדין, אף נדחתה טענת המערער, כי מאחר שבשנת 2004, לאחר איחוד הרשויות, פעלה המועצה האזורית לפי שיטת החישוב הקבועה בצו הארנונה של המועצה המקומית, היה עליה להמשיך ולפעול על פיה גם בשנים הבאות. הובהר, לעניין זה, כי המועצה האזורית החילה בשנת 2004 את צו הארנונה של המועצה המקומית לאור הוראת סעיף 17 לחוק האיחוד, אשר קבע כי צווי הארנונה של הרשות המקומית שאוחדה ימשיכו לעמוד בתוקפם עד שיפקעו, על פי האמור בהם או על פי החיקוק שמכוחם ניתנו. מאחר שצו הארנונה הינו בעל תוקף שנתי, המועצה האזורית היתה רשאית, החל משנת 2005, להחיל על שטחי המועצה את שיטת החישוב שלה, בהתאם לצו שהוצא מטעמה.


בית המשפט בעניין
היים
אף דחה את טענתו החדשה של המערער לפיה תעריף הארנונה משנת 2005 (המורכב, כאמור, מארנונה של המועצה האזורית וארנונת הועד המקומי) שונה מזה שהוטל על הנכס בשנת 2004, וזאת בניגוד לקבוע בתקנה 7 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000) התש"ס – 2000 (להלן:
התקנות
), ועל כן היה על המועצה האזורית לקבל את אישור השרים לכך, לפי תקנה 9(א) לתקנות. נקבע, כי תעריף הארנונה שהוטל על הנכס בשנת 2005, בהתאם לצו הארנונה של המועצה האזורית ותחת הסיווג החדש "
בניין למגורים בישוב רמות השבים
", אינו בבחינת שינוי תעריף, החורג מכללי העדכון שנקבעו בתקנות, אלא שמדובר בהטלת ארנונה לראשונה, על הנכס, וזו אינה דורשת את אישור השרים. עד לשנת 2005, ואלמלא הוספת הסיווג האמור, לא ניתן היה להטיל ארנונה על הנכס, על פי צו הארנונה של המועצה האזורית, שכן צו זה לא כלל את הסיווג ההולם לנכס ואף לא את התעריף המתאים. תקנה 7 לתקנות, המגבילה את גובה תעריפי הארנונה, מתייחסת לתעריפים הקבועים בצו הארנונה של אותה רשות, ולא לתעריפים שהוטלו על הנכסים על פי צווי ארנונה של רשויות אחרות, ועל כן אין מדובר, בנסיבות דנן, בשינוי תעריף הארנונה, המחייב את קבלת אישור השרים.

22.
אכן, בפסק ה
דין בעניין
היים
ישנן אמירות מסויימות המחייבות התייחסות נוספת. כך, ועל יסוד האמור בפסק הדין, יש לקבוע כי צו ארנונה פוקע בסוף שנת המס בה נחקק, כפי שטענה המערערת לעניין צו המועצה בענייננו. בעיקר, יש ליתן את הדעת לקביעת בית המשפט בעניין
היים
, לפיה החלת צו הארנונה של הרשות "
הקולטת
" על השטח שסופח אליה, כמוה כצו ארנונה שהוטל לראשונה על הנכסים המצויים באותו השטח, ואין מדובר בחריגה מ"
דיני ההקפאה
" או בשינוי תעריפי ארנונה המחייבים את קבלת אישור השרים. מקביעה זו ניתן ללמוד, כי המשיבה 1 היתה רשאית לקבל החלטה אחרת, ולהחיל, החל משנת 2008, את צו הארנונה שלה, על שטח רמת אפעל.


יחד עם זאת, אין האמור מוביל למסקנה, כי עלינו להתערב בהחלטות המשיבה 1, ולקבל את הערעור. ראשית, העובדה שהמשיבה 1 היתה רשאית לקבל החלטות אחרות, ברוח החלטות המשיבה בעניין
היים
, אינה מעידה על חוסר סבירותן של ההחלטות העומדות במוקד ערעור זה. בנסיבות

פסק דין

היים
קיבלה המשיבה החלטה פוזיטיבית על החלת צו הארנונה שלה על השטחים החדשים שסופחו אליה, כבר בשנה העוקבת לשנה בה בוצע איחוד הרשויות. בנסיבות דנן, וכפי שהובהר לעיל- מטעמים סבירים וענייניים- קיבלה המשיבה 1 החלטה שונה, הן בשנת 2009 והן בשנת 2010. שנית, ולגופו של עניין, לא נקבע בעניין
היים
כי עם פקיעת תוקפו של צו הארנונה שהוטל על ידי המועצה המקומית, המקבילה בנסיבות דנן למועצת רמת אפעל, מחוייבת הרשות "
הקולטת
", היא המשיבה 1 בענייננו, להחיל על השטח החדש שסופח אליה את צו הארנונה שלה, הגם שהיא "
רשאית
" לעשות כן. שלישית, נסיבות הערעור שלפנינו, ובראשן הפערים בין צו הארנונה של המשיבה 1 לבין צו הארנונה של המועצה, מצדיקות את קבלת החלטות המשיבה 1 להמשיך ולהחיל את צו המועצה על שטח רמת אפעל. קביעות בית המשפט בעניין
היים
נוגעות לנסיבות הייחודיות שנדונו שם, והדבר אף צויין בפסק הדין.

23.
גם פסק הדין בעניין
החברה לכבלים
אינו מחייב תוצאה שונה בענייננו. ב

פסק דין
זה נקבע, כי נכס שעבר מתחום המועצה האזורית בית שאן לתחום המועצה המקומית בית שאן, עקב שינוי בתחומי הרשויות הינו, לעניין דיני הארנונה, כנכס שהוקם מלכתחילה בתחום המועצה המקומית. משכך, הארנונה שתוטל עליו תהא בהתאם לצו הארנונה של המועצה המקומית. עוד נקבע, כי העובדה שתעריף הארנונה של המועצה המקומית גבוה משל המועצה האזורית אינה מהווה חריגה מהוראות חוק הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן – 1990, שכן אלו מטילות מגבלות על הארנונה שהוטלה על ידי אותה רשות מקומית בשנה הקודמת. לעניין הארנונה שהטילה המועצה המקומית, המדובר ב"
קביעה מקורית של סכום הארנונה ולא בהעלאה של סכום הארנונה
" (שם, עמ' 879).


אכן, גם פסק הדין בעניין
החברה לכבלים
מלמד כי המשיבה 1 בענייננו היתה יכולה, במישור העקרוני, לקבל החלטות אחרות, ולהחיל את הצו מטעמה על הנכסים בשטח רמת אפעל, גם לגבי השנים 2010-2009. ואולם, אין הוא מעיד כי החלטותיה להותיר את תעריפי הארנונה בשטח רמת אפעל כמות שהם, היו שגויות. יש גם ליתן את הדעת לעובדה שפסק הדין בעניין
החברה לכבלים
ניתן קודם לחקיקת חוק ההסדרים, המטיל מגבלות רבות יותר על הרשות המקומית בענייני ארנונה, בהשוואה לדין שחל בנסיבות פסק הדין שם, ועל כן האמור בו אינו ישים, בהכרח, להטלת הארנונה במצב הדברים שלפנינו. עוד ראוי להדגיש, כי בעניין
החברה לכבלים
הבהיר בית המשפט כי החלטת המועצה המקומית, אשר אושרה על ידו, מתיישבת גם עם "
ההגיון והצדק
" – שכן המועצה המקומית נוהגת לספק שירותים בעלות גבוהה יותר מהשירותים שמספקת המועצה האזורית, מהם נהנה המערער מחזיק הנכס, ולפיכך תעריפי הארנונה במועצה המקומית גבוהים יותר. הנסיבות שלפנינו אחרות, ובמסגרתן החלטות המשיבה 1 מתיישבות, כאמור, עם שורת ההגיון והשכל הישר.

24.
טרם סיום, אציין כי המערערת טענה, על יסוד דברי בית משפט זה בפסק הדין בעניין
החברה לכבלים
, כי "
ברומא התנהג כרומאי
", היינו כי על הנכס שעובר מתחום רשות אחת לאחרת "
להתרגל
" למצב הנורמטיבי השורר בתחום הרשות האחרת. ואולם בענייננו, נכונה יותר המימרה, כי "
רומא לא נבנתה ביום אחד
", ועל כן איני מוצא כל פגם בהחלטות המשיבה 1, מושא הערעור.

סוף דבר

25.
אם תשמע דעתי, הערעור יידחה, תוך חיוב המערערת בהוצאות בסך 30,000₪, לטובת המשיבות 1 ו-2, ובסך 10,000 ₪ לטובת המשיב 3.






ש ו פ ט

השופטת ד' ברק-ארז
:

1.
אני מסכימה לחוות דעתו המקיפה של חברי השופט
א' שהם

. עם זאת, מאחר שבלב המחלוקת בין הצדדים עומדת שאלת הסמכות של עיריית רמת גן
להמשיך ולגבות ארנונה לפי השיעורים שהיו קבועים בצו הארנונה של המועצה המקומית אפעל לשנת 2008 (להלן:
הצו של אפעל
), אני מבקשת להבהיר את עמדתי בסוגיה זו.

2.
בעיקרו של דבר, סעיף 5 לאכרזת העיריות (שינוי תחום עיריית רמת-גן), התשס"ח-2008 (להלן:
האכרזה
) קובע כי חוקי העזר והתקנות האחרות, הרישיונות, ההיתרים והמסמכים האחרים של מועצה אזורית אפעל יעמדו בתוקפם "עד שיפקעו או ישונו על פי האמור בהם או על פי כל חיקוק אחר או עד שעיריית רמת גן
או רשות מרשויותיה יבטלו או ישנו אותם
מכוח כל חיקוק
". חברי סבור כי מאחר שעיריית רמת גן
הייתה רשאית לבטל או לשנות את הצו של אפעל, ממילא ברור שסמכותה לשנות צו זה כוללת בתוכה גם את הסמכות להארכת תוקפו של הצו מעבר לשנת 2008. מסקנה זו אינה טריוויאלית, אך אני מסכימה לה בסופו של דבר, מן הטעמים שיפורטו להלן.

3.
אני מסכימה עם חברי השופט
שהם
כי הוראה המקנה סמכות לבטל או לשנות כוללת ברגיל, מיניה וביה, גם את הסמכות להאריך (שאף עניינה הוא שינוי – שינוי המכוון למשך תוקפו של ההסדר). עם זאת, יש להוסיף ולבחון במקרה זה מהו החיקוק החיצוני שמכוחו מוסמכת עיריית רמת גן
להאריך את תוקף הצו של אפעל. כזכור, סעיף 5 לאכרזה קובע שהוראות הצו יעמדו בתוקף "... עד שעיריית רמתן גן או רשות מרשויותיה יבטלו או ישנו אותם
מכוח כל חיקוק
".

4.
אני סבורה שהמענה לשאלה זו מצוי בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן:
חוק ההסדרים
) המעגן את סמכויותיה של רשות מקומית לקבוע את שיעורי הארנונה במסגרת המשטר של "דיני ההקפאה". סעיף 9(ב) לחוק ההסדרים קובע כי "סכום הארנונה הכללית בשל מטר רבוע שתטיל מועצה על כל אחד מסוגי הנכסים, בכל שנת כספים, יהיה הסכום שהגיע כדין בשל מטר רבוע של אותו נכס בשנת הכספים הקודמת, בלא הנחה כלשהי אם ניתנה, בתוספת שיעור העדכון...". בהמשך לכך, סעיף 9(ב)(2) מורה כי "רשות מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לאמור ברישה, ובלבד שקיבלה לכך אישור השרים". המסקנה הנובעת מכך היא שלעיריית רמת גן
נתונה הסמכות – מכוח חוק ההסדרים – להמשיך ולגבות את הסכום שהוטל על נכס בשנת הכספים הקודמת גם מבלי להיזקק לאישור השרים. בהתאם לכך, לשיטתי, עיריית רמת גן
הייתה מוסמכת להאריך את גביית שיעורי הארנונה שנקבעו בצו הארנונה של אפעל לשנת 2008, גם בשנים העוקבות.

5.
בניגוד לפרשנות זו, טוענת המערערת כי עם צירוף השטחים של המועצה האזורית אפעל לרמת גן וסיום תוקפו של צו הארנונה של אפעל בתום שנת 2008, באופן "אוטומטי" הוחלו על כל הנכסים בתחומי המועצה האזורית אפעל שיעורי הארנונה של רמת גן, וכך הארכת תוקפו של הצו של אפעל מהווה שינוי ביחס לשיעורים אלה, ולכן נדרשת לאישור השרים. לשיטתי, זוהי פרשנות מלאכותית, שאינה מתחייבת מלשון החוק, ובכל מקרה אינה משרתת את תכליותיהם של דיני ההקפאה.

6.
ראשית, וזאת כפשוטם של דברים, יהיה זה תמוה לטעון כי הארכת תוקפו של הצו של אפעל מהווה שינוי בשיעורי הארנונה שחלו על נכסים כאשר שיעורים אלה מעולם לא חלו עליהם קודם לכן. המדובר בפרשנות שאינה מבוססת על פשוטו של כתוב. שנית, וחשוב יותר, את הפרשנות הראויה יש לגזור מתכליתם של דיני ההקפאה. כידוע, תכליתם של דיני ההקפאה הייתה כפולה: מניעת מתן הנחות מופלגות בשיעורי הארנונה, וכן מניעת העלאה של שיעורי הארנונה על-מנת לצמצם את גירעונן של הרשויות המקומיות (ראו: בג"ץ 1756/10
עיריית חולון נ' שר הפנים
, פסקה 40 לחוות דעתי (2.1.2013)). במקרה שבפני
נו, שבו עיריית רמת גן
לא שינתה הלכה למעשה את שיעורי הארנונה שחלו על נכסים לפי צו ארנונה שעבר תחת שבט ביקורתם של השרים, אלא המשיכה בגבייתם, תכליתם של דיני ההקפאה אינה מחייבת קבלת אישור חדש לאותם שיעורים. כתמונת הראי של הנמקה זו משמשים אותם מקרים שבהם הרשות המקומית ה"קולטת" מחליטה לשנות את שיעורי הארנונה שהיו נהוגים ברשות המקומית ה"נקלטת". כבר נקבע בפסיקה כי גם מקרים אלה אינם מחייבים אישור השרים, למרות השינוי לכאורה בשיעור גביית הארנונה (ע"א 5746/91
החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן
, פ"ד נ(3) 876 (1996); עע"מ 8223/07
היים נ' מועצה אזורית דרום השרון
, פסקאות 16-15 (26.6.2011) (להלן: עניין
היים
)). המשותף גם לענייננו וגם למקרי ה"ראי" שלו הוא העיקרון הגורס כי שיעורי ארנונה שכבר נבדקו ואושרו על-ידי השרים אינם נדרשים לאישור נוסף שלהם (בין שאושרו לגבי הנכסים הספציפיים שעניינם נדון ובין שאושרו לגבי הרשות הקולטת).

7.
אם כן, במישור הסמכות, באותן שנות "תפר" של קליטתה של רשות מקומית אל תוך חברתה, לא נדרש אישור השרים לשינוי או להשארת שיעורי הארנונה על כנם. לעומת זאת, אין צריך לומר כי במישור שיקול הדעת ראוי שבמקרה הרגיל יוחלו שיעורי הארנונה של הרשות ה"קולטת" על כלל הנכסים בתחומיה, לרבות אלה שנוספו לה בעקבות ההליך של איחוד בין רשויות. כפי שציינה חברתי השופטת
מ' נאור

(כתוארה אז) בעניין
היים
"החלת שיטות חישוב שונות על נכסים זהים באותה מועצה אזורית טומנת בחובה פגיעה בעקרון השיוויון" (
שם
, בפסקה 17). אולם, מצטרפת אני לדבריו של חברי השופט
שהם
כי ניתן להתחשב לעתים בצורך ב"תקופת מעבר", בשל אילוצים כדוגמת התאמה בשיטות המדידה של שטחי הנכסים, תקופה שכמובן תהיה מוגבלת בזמן.



ש ו פ ט ת



המשנָה לנשיא מ' נאור

:


גם לדעתי יש לדחות את הערעור כמוצע על ידי חברי השופט שהם.


המשנָה לנשיא




הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט שהם.


ניתן היום, ב' בטבת התשע"ה (24.12.2014).


המשנָה לנשיא
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.


13074140_i08.doc

יא
+הי
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,

www.court.gov.il







עעמ בית המשפט העליון 7414/13 בר טן אחזקות והשקעות בע"מ נ' עיריית רמת גן, מנהלת הארנונה של עיריית רמת גן, היועץ המשפטי לממשלה (פורסם ב-ֽ 24/12/2014)