פסקי דין על רחמים מלול | פסקי דין על מדינת ישראל - משרד הפנים | פסקי דין על מנכ"ל משרד הפנים | פסקי דין על מועצה מקומית כסייפה |

36496-08/14 עשא     08/01/2015




עשא 36496-08/14 רחמים מלול נ' מדינת ישראל - משרד הפנים, מנכ"ל משרד הפנים, מועצה מקומית כסייפה








בית המשפט המחוזי בבאר שבע

בפני
: כב' השופט אריאל ואגו
עש"א 36496-08-14




המערער:

רחמים מלול
ע"י ב"כ עו"ד עפר שפיר
ועו"ד יעל צוברי


נגד


המשיבים:

1.

מדינת ישראל - משרד הפנים

2.

מנכ"ל משרד הפנים



1 ו-2 ע"י ב"כ פמ"ד (אזרחי) - עו"ד ירון פנש

3. מועצה מקומית כסייפה
- נמחקה

ע"י ב"כ עו"ד הילה ונטורה
ממשרד עו"ד דני אליגון



פסק דין


זהו ערעור לפי חוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977 (להלן: "החוק"), והוא נסב על החלטת המשיבים, שנמסרה במכתבו של מנהל מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים, מר מ. כהן, מיום 25.12.13. על פי החלטה זו (שתכונה "ההחלטה המתקנת"), בוטלה החלטה קודמת של מנכ"ל משרד הפנים
, זו מיום 5.02.03 (שתכונה "ההחלטה המקורית"), ואשר בה עוגנה זכאות המערער לקצבת פרישה, לפי החוק וההחלטות הסטטוטוריות שניתנו מכוחו.

גדר המחלוקת הינו ביחס לתחולתו, האם רטרואקטיבית או פרוספקטיבית בלבד, של הסדר הזכאות הרלוונטי למערער, כפי שנכלל בתיקון לסעיף 10(ג) של החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו), תשל"ז-1977, וזאת באמצעות פרסום החלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון), תשס"ג-2002 (להלן: "החלטת הגמלאות"). התיקון נעשה ביום 17.12.02, ומועד תחילתה של ההחלטה נקבע ליום תחילתו של חוק הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) (תיקון מס' 3), תשס"א-2000, שהוא יום 13.12.00.



בהחלטת הגמלאות, כהגדרתה מעלה, הוכר, לצורך צירוף תקופות שירות המגדירות את הקצבה הקובעת, גם "שירות בתאגיד מרכז החינוך העצמאי...".

המערער, יליד 1946, הועסק במשך כ- 30 שנה במסגרות שונות, שעל פי הוראות הדין העדכניות יכול שיזכוהו בקצבה, לפי ההסדרים החלים על עובדי המדינה. מיום 26.11.09 ואילך, הוא מכהן כראש עיריית רחובות. בין השנים 1965-1996 הועסק המערער על ידי מרכז החינוך העצמאי. לאחר מכן, הוא מונה ליו"ר ועדה ממונה במועצה המקומית כסייפה, לתקופה שבין אוגוסט 1996 עד יוני 1999. עם סיום כהונתו שם, כיהן כחבר כנסת עד שנת 2003 ומאז ועד 2008, לא נשא במשרה הנושאת שכר, אלא שימש כחבר מועצת עיריית רחובות בהתנדבות, עד ינואר 2009. מאז אותו מועד ועד לבחירתו לכהונת ראש העירייה, המערער כיהן כסגן וממלא מקום במשרה מלאה.
במסגרת קביעת זכאותו של המערער לקצבת פרישה, שנעשתה לפי החוק, בידי מנכ"ל משרד הפנים
, באותה החלטה מקורית, כהגדרתה לעיל, קבע המנכ"ל, שיש לצרף את תקופת שירותו של המערער במרכז החינוך העצמאי לכהונתו במועצת כסייפה (להלן: "צירוף התקופות"), וזאת מכח החלטת הגמלאות, זו שהכירה לצורך האמור גם בשירות במרכז החינוך העצמאי.

צירוף התקופות הביא לכך, שהמערער עבר את "הסף המזכה" של ארבע שנות כהונה כראש רשות, הנקוב בסעיף 5 של החלטת הגמלאות. עד לפרישתו, באפריל 1999,כיהן המערער פחות מ- 3 שנים כיו"ר הועדה הממונה בכסייפה. צירוף התקופה שבה הועסק במרכז החינוך העצמאי, הביא לכך שהמערער עמד בתנאי הסף דנן, ולפיכך - זכאי היה לגמלה, לפי החוק, החל מגיל 45, כשזו מחושבת לפי המשכורת הקובעת האחרונה בכסייפה.

המשיבים נוכחו לדעת כי נפלה טעות (לשיטתם), בהחלטה המקורית, במישור אישור צירוף התקופות, רק במהלך התדיינות משפטית, שיזם המערער, בביהמ"ש המחוזי בבאר-שבע (עש"א 42361-11-10), ושהצדדים לה היו זהים לאלה שבהליך הנוכחי, ובמסגרתה נדונה מחלוקת בדבר רכיב אחר שבהחלטה המקורית - האם זכאי הוא לתשלום גמלה במקביל לקבלת שכר כראש עיר מכהן. ערעורו של המערער דכאן באותו עניין נדחה, לגופו (פס"ד מיום 2.05.11, כב' השופט א. ביתן), ומבלי שביהמ"ש נזקק למחלוקת הנוכחית. ברם, משנתחוור למשיבים, כי ההחלטה המקורית נגועה בטעות, לתפיסתם, פעלו לביטולה, ככל שדברים אמורים בצירוף התקופות. כך התקבלה, לאחר הליך מנהלי, שכלל שימוע למערער, ההחלטה המתקנת. עוד קודם לכן, הוגש ערעור לביהמ"ש העליון על פסה"ד שניתן בעניין התשלום במקביל (ע"א 4659/11), אולם, לנוכח העובדה כי הותרת ההחלטה המתקנת על כנה, יש בה לשמוט הבסיס להמשך ההתדיינות בדבר התשלום המקביל (שהרי - המערער שוב אינו עומד בתנאי הסף של 4 שנות כהונה לפחות), ומשלאחר שימוע נוסף שנעשה ובחינה מחדש, במישור הפנימי-מנהלי אצל המשיבים, הוחלט לאשררה ולעמוד על יישומה של ההחלטה המתקנת, נמחק הערעור, תוך שמירת זכות המערער לחדשו, לאחר שיעמיד למבחן שיפוטי את תוקפה (פס"ד מיום 30.06.14 של כב' ביהמ"ש העליון). זהו הרקע להגשת הערעור הנוכחי, באוגוסט 2014, ומטרתו לברר באם דין
ההחלטה המתקנת להיבטל או להתאשר.

נימוקי המשיבים שביסוד ההחלטה המתקנת פשוטים וממוקדים. ההחלטה שעונה על חוות דעת משפטית של לשכת היועץ המשפטי במשרד הפנים (מיום 9.12.13, נערך על ידי עו"ד נ. בביוף, סגן בכיר ליועץ). לשיטתם - המועד הקובע להתגבשות הזכות לגמלאות, לפי החוק, הוא מועד הפרישה. תיקון החלטת הגמלאות, שאיפשר למערער צירוף התקופות, נכנס לתוקפו, כאמור, ב- 13.12.00, כשנה וחצי לאחר פרישתו מהכהונה כיו"ר הועדה הממונה, ואין לתיקון תחולה רטרוספקטיבית. על כן - התיקון אינו חל על עניינו של המערער. משהוכר לו צירוף תקופות, בהחלטה המקורית, נעשה הדבר בשגגה שיש לתקנה.

משמדובר היה בביטול החלטה שניתנה שנים ארוכות קודם לכן, ועל מנת לאזן את האינטרס הציבורי בביטולה, אל מול אינטרס ההסתמכות וזכויותיו הקנייניות של המערער, הוחלט, שלא לדרוש ממנו השבה של כספים ששולמו לו, במהלך השנים, מכח ההחלטה המקורית ויישומה, ושנמצא, בדיעבד, שהמערער לא היה זכאי להם על פי החוק והחלטת הגמלאות. באיזון זה, רואים המשיבים מענה סביר ומידתי לטענה, שלפיה מנועים המשיבים מלבטל החלטתם, כחלוף למעלה מ-11 שנים ממועד נתינתה, וכי למערער קם אינטרס הסתמכות וציפייה, בעטיה של ההחלטה, שגובר על הסמכות הנטענת לבטלה בשל היותה שגויה לגופה.

המערער עותר להכריע כי יש להותיר ההחלטה המקורית בעינה, בהסתמך על שני מישורי טיעון. הראשון - טענה למהות העניין ולפן המשפטי של תחולת התיקון על עניינו. השני - טענות המתייחסות לפן המינהלי והציבורי של קבלת ההחלטה המבטלת וזכות המשיבים להתנהל באופן שבו נעשה הדבר, לאחר שזכאותו הוכרה ועמדה בעינה שנים ארוכות. ברי, שקבלת גישתו הפרשנית-משפטית-מהותית של המערער, תייתר הכרעה בטענות "המינהליות".

במישור הטיעון המהותי, כמוגדר לעיל, טענתו הבסיסית של המערער אינה מבקשת לראות את התיקון להחלטת הגמלאות כחיקוק רטרואקטיבי, ואין הוא חולק על הכלל הרגיל והמקובל, והמעוגן היטב בפסיקה, שלפיו, ככל שלא נאמר במפורש אחרת, תחולתו של דבר חיקוק היא מכאן ואילך בלבד (ע"א 238/53 בוסליק נ' היועץ המשפטי, פ"ד ח(1) 36). טוען הוא, עם זאת, שהמחוקק (במקרה זה - מחוקק המשנה על פי הסמכה שבחוק) קבע מועד לתחילת תוקפו של התיקון, שהוא עצמו רטרואקטיבי, משמע - החל מיום 13.12.00, כאשר ההחלטה התקבלה כשנתיים אחר כך, ביום 17.12.02. כאשר ניתנה ההחלטה המקורית, ביום 5.02.03, עמדה בפני
המנכ"ל החלטת הגמלאות, שלאחר התיקון, שאפשרה צירוף התקופות. חישוב הגמלה נעשה, לפי ההחלטה המקורית, באופן שזכאות המערער הוכרה אך ורק מיום 1.01.01 ואילך, ללא שום אלמנט רטרואקטיבי (שהרי הפרישה בפועל היתה כבר ב- 1999). בכך, לשיטת המערער, לא נפל פגם, באשר הוא עמד בתנאי הסף לזכאות, כולל צירוף התקופות, כבר בעת שפרש, אלא, שזכותו זו הוכרה באופן שהוא יכול ליהנות מפירותיה רק עם כניסת התיקון לתוקפו, ובמובן זה, לא נהנה הוא משום תחולה רטרואקטיבית שהיא, אלא, רק מאותו מועד ואילך. המערער גורס, איפוא, כי המועד הקובע הנכון, אינו מועד הפרישה, כי אם מועד קביעת זכאותו לקבלת הקצבה, נשוא החלטת המנכ"ל. לעת מתן ההחלטה המקורית - המצב המשפטי העדכני, שהיה בתוקף, אפשר צירוף התקופות וכך נקבע לגביו. אין מקום לפקוד על המערער את "חטאו" שכבר בשנת 1999 הוא כבר עמד, עובדתית, בתנאים המזכים מהיבט צירוף התקופות, כפי שעוגנו, לימים, בהחלטת הגמלאות.

לאחר עיון בטענות הצדדים, מסקנתי היא שהערעור - בדין יסודו.

לטעמי, המפתח לקביעת זכאותו של המערער לפי החוק וההחלטות הרלוונטיות, אין עניינו ביישום ההלכות הפסוקות בדבר תחולה פרוספקטיבית או רטרוספקטיבית של דברי חקיקה, כי אם בפרשנות לשון החיקוקים הצריכים לענייננו - כפשוטם.

המחוקק הראשי, במסגרת החוק מתשל"ז, קבע את ההסדר המהותי (סעיף 2 לחוק), ולפיו: "לראש רשות ולשאיריו ישולמו, מקופת הרשות המקומית, גמלאות ותשלומים אחרים נוספים כפי שייקבע בהחלטות הכנסת... והיא רשאית להסמיך לכך ועדה מועדותיה". הסמכות לחקיקת משנה שתיישם את ההסדר המהותי, הוקנתה, איפוא, לועדה של הכנסת. המחוקק קבע את גדרי סמכותה של הועדה להחליט על אמות המידה לזכאות (סעיף 3 לחוק), כאשר, בין השאר, הותר לועדה לקבוע בדבר צירוף תקופות. נקבע כי: "בהחלטה לפי סעיף 2 מותר לקבוע כי - ... (4) לצורך קביעת הזכות לגמלה ושיעורה מותר לצרף לתקופת הכהונה האחרונה תקופות כהונה קודמות... כראש רשות, וכן מותר לצרף תקופות כהונה, שירות ועבודה בשכר במדינה או באחד ממוסדותיה או מפעליה, ...", כאשר, לימים, במסגרת התיקון הרלוונטי לענייננו, הוסף, במפורש, שמותר לועדה להחליט בדבר צירוף תקופת שירות ב"תאגיד מרכז החינוך העצמאי".
החלטת הגמלאות קבעה את תנאי הזכאות המהותיים לקבלת קצבה, בסעיף 5, שכבר אוזכר, ובין היתר, אחד התנאים הוא, כזכור, שהמועמד לזכאות "כיהן כראש רשות ארבע שנים לפחות". ברי, מלשון סעיף 5, ולשון העבר הננקטת בו, שהמועד הקובע לבחון האם התמלא תנאי זה, הינו מועד הפרישה, ובלשון ההחלטה "היום שבו חדל לכהן". אולם - כאשר באים לצקת תוכן לתיבה "ראש רשות", מוכפף הדבר להוראת סעיף 10 של ההחלטה, שכותרתו "צירוף תקופות". ליבת הסעיף הינה ש"בקביעת הזכות לקצבה של ראש רשות לשעבר ושיעורה, תחושב תקופת שירות במשרה ציבורית בשכר כתקופת כהונה כראש רשות...". סעיף קטן (ג) קובע מהי "משרה ציבורית". הועדה המוסמכת, לפי החוק, הוסיפה להגדרת אותה "משרה ציבורית" את תאגיד מרכז החינוך העצמאי, בהתאם להרשאה שניתנה לעשות כן, עם תיקונו של החוק המסמיך, והחל ממועד התיקון שבוצע בחקיקה הראשית.

הן נוסחו של החוק והן נוסחה של החלטת הגמלאות, מתייחסים, בלשון דומה, לעיתוי שבו נקבעת הזכאות לגמלה ושיעורה. בחוק נאמר, כזכור, "לצורך קביעת הזכות לגמלה ושיעורה" ובהחלטת הגמלאות נאמר "בקביעת הזכות לקצבה... ושיעורה". קביעת הזכות ושיעורה, כלומר - החישוב הפרטני, נעשים בהחלטה מינהלית, שאין מחלוקת שהמוסמך לקבלה, הוא מנכ"ל משרד הפנים
, כפי שנעשה בענייננו. מקבל ההחלטה צריך להנחות עצמו, לטעמי, על פי אמות המידה החקוקות העומדות בפני
ו, לעת מתן החלטתו. זהו המועד שבו נקבעים "הזכות לקצבה ושיעורה". אם באותו מועד עומדת בתוקפה ההוראה, שהיא מנדטורית לגביו, ולפיה, על קביעתו לכלול הכרה בצירוף תקופות, שאחת מהן היא תקופת כהונה במרכז החינוך העצמאי, אזי, עליו ליישם את ההוראה, כלשונה, ביחס למי שזכאותו עומדת לפניו. בוודאי, שעל המנכ"ל לבחון האם במועד הקובע המהותי והמכונן להחלת הזכאות הבסיסית, מועד הפרישה, התקיימו במבקש הגמלה אמות המידה הללו, אם לאו. המנכ"ל פעל כאמור, ומצא, שלפי אמות המידה התקפות למן כניסת התיקון לתוקף, והוספת השירות במרכז החינוך העצמאי, עמד המערער בקריטריונים הללו לעת פרישתו, בשנת 1999.

בכל מועד שקדם ל- 13.12.00 - לא היה בסמכותו של המנכ"ל להכיר בצירוף תקופות, כאשר מדובר היה בעבודה בתאגיד מרכז החינוך העצמאי. בכל מועד שלאחר כניסת התיקון לתוקפו - ניתן וצריך היה להכיר בצירוף תקופות אשר כזה. בענייננו, אף לא עולה בעייתיות בקביעה הרטרואקטיבית של תוקף תחילת התיקון, לכשנתיים טרם החלטת הועדה, משום שעניינו של המערער הובא אל שולחנו של המנכ"ל, אך בפברואר 2003.

ניתן לתמצת ולסכם מסקנתי בכך, שהמועד הקובע לעניין המחלוקת נשוא ההליך, אינו מועד הפרישה, כי אם מועד ההחלטה המינהלית הקובעת את הזכאות לגמלה ואת שיעורה. החלטה זו, ניתנה ב- 2003. אותה עת, היה המערער זכאי לצירוף תקופות על פי אמות המידה העדכניות, שכללו, החל משלהי שנת 2000, גם הכרה בתקופת עבודתו בתאגיד מרכז החינוך העצמאי. יוצא, בעקבות צירוף התקופות, שכאשר פרש המערער, בשנת 1999, רואים אותו כמי שאותה עת "כיהן כראש רשות ארבע שנים לפחות", ועל כן לא היה דופי ולא נפלה טעות בהחלטת המנכ"ל לקבוע את זכאות המערער ושיעורה כפי שעשה. ממילא - לא היה מקום לביטולה של ההחלטה לימים.
















לפיכך, דין הערעור להתקבל מהנימוק שפורט. התייתר הצורך להיזקק לטענות נוספות וחלופיות שהעלה המערער.

המשיבים יחויבו בהוצאות המערער ושכ"ט עו"ד שלו, בסכום כולל של 10,000 ₪.


ניתן היום, י"ז טבת תשע"ה, 08 ינואר 2015, בהעדר הצדדים.
















עשא בית משפט מחוזי 36496-08/14 רחמים מלול נ' מדינת ישראל - משרד הפנים, מנכ"ל משרד הפנים, מועצה מקומית כסייפה (פורסם ב-ֽ 08/01/2015)