פסקי דין על מר יעקב פרץ - ראש עיריית קרית אתא | פסקי דין על דוד ראם ואח'

8070/04 עעמ     09/02/2005




עעמ 8070/04 מר יעקב פרץ - ראש עיריית קרית אתא נ' דוד ראם ואח'




בבית המשפט העליון
עע"מ 8070/04
כבוד השופטת ד' ביניש

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה

כבוד השופט ס' ג'ובראן

בפני
:
1. מר יעקב פרץ - ראש עיריית קרית אתא

המערערים:
2. מועצת עיריית קרית אתא


נ ג ד


1. דוד ראם
המשיבים:
2. אילן גלבסקי

3. אילנה שלום

4. הממונה על המחוז במשרד הפנים

5. מר זלמן שלום

6. סלומונוב עמנואל

7. טולדנו מימון

8. אורן פרידה

9. מועלם אברהם

10. מייזלס אריה

11. לנקרי שמואל

12. צברי יורם

13. בראונשטיין ליאוניד

14. איש שלום לב

15. אסולין ציון

16. אפרימוב אירינה


ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה ב-עתמ 2201/04 מיום 28.7.2004 שניתן על ידי כבוד השופט ש' ברלינר

עו"ד נועה בן-אריה

בשם המערערים:

עו"ד רון ברנט; עו"ד דקל קוש

בשם המשיבים מס' 1-3:
עו"ד חני אופק
בשם המשיב מס' 4:



פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה
:

1. סעיף 150א לפקודת העיריות (נוסח חדש) קובע את עקרון הייצוג היחסי בועדות החובה הפועלות במסגרת מועצת עירייה. הוא קובע לאמור:

"ההרכב הסיעתי של חברי מועצה בכל אחת מועדות החובה לפי פקודה זו יהיה תואם ככל שניתן את ההרכב הסיעתי של המועצה, ובלבד שבכל ועדת חובה יהיה נציג אחד לפחות מהאופוזיציה";

המונח "נציג אחד לפחות מהאופוזיציה" מוגדר כמי שמתקיימים לגבי סיעתו הוראות פיסקה 149ג(ג)(1) לפקודה.

2. המשיבים 1 עד 3 מהווים אחת מסיעות האופוזיציה במועצת עיריית קרית-אתא (להלן - "סיעת המשיבים"). סיעה זו פנתה בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט ש' ברלינר) בטענה כי לא נתקיימו לגביה תנאי הייצוג בועדות החובה במועצת העיר, כמתחייב מהוראות החוק. עילתה של העתירה מוגבלת לשתי ועדות - ועדת הכספים וועדת הביקורת, לגביהן נטען כי הסיעה האמורה אינה מיוצגת בהן.

3. במועצת העירייה 17 חברים שנבחרו בבחירות האחרונות: 5 חברים סיעת מח"ל; 2 חברים מסיעת המפד"ל, וחבר אחד מסיעת צל"ש. 8 חברים אלה מרכיבים את הקואליציה במועצה. מולם עומדים 9 חברי אופוזיציה המורכבים מהסיעות הבאות: 3 חברים מסיעת המשיבים; 2 חברים מסיעת ש"ס; וחבר אחד מכל אחת מהסיעות הבאות: קרית-אתא ביתנו, אחדות קרית אתא, איתך ולמענך, וסיעת העבודה (4 חברים).

4. ביום 7.1.04 נבחרו חברי הועדות על ידי המועצה, אולם בעקבות עתירה קודמת (עת"מ 2059/04) שהגישה סיעת המשיבים, נערכו ביום 2.6.04 בחירות חדשות במטרה לקיים את דרישות הייצוג היחסי הראוי של סיעות האופוזיציה בועדות המרכזיות, קרי - ועדות הכספים, בנין-עיר, ביקורת ומכרזים. בעקבות בחירות אלה, מצאה עצמה סיעת המשיבים מיוצגת ב-6 מתוך 10 ועדות המועצה, ובהן ועדות מכרזים ובנין ערים, אולם בארבע הועדות הנותרות היא אינה מיוצגת כלל, ובתוכן ועדות הכספים והביקורת. בעקבות תוצאות בחירות אלה עתרה סיעת המשיבים פעם נוספת לתיקון הפגם בייצוגה בועדות הכספים והביקורת.

5. בית המשפט המחוזי בדונו בעתירה בחן האם די לצורך קיום הוראות הייצוג היחסי על פי החוק שיהיה בכל ועדה לפחות נציג אחד של האופוזיציה - כטענת מועצת העירייה - ודחה טענה זו. הוא קבע כי הסיפא לסעיף 150א לפקודה המדברת בכך שבכל ועדת חובה יהיה נציג אחד לפחות של האופוזיציה, מהווה דרישת מינימום, ואין היא גורעת מן הצורך להבטיח ייצוג ממשי לאופוזיציה בועדות השונות כנגזר מהרכב המועצה, ובדרך שתשקף את כוחן היחסי האמיתי של מיגוון הסיעות במועצה. לצורך כך, יש לבחון את מערך הכוחות הכולל במועצה על רקע נסיבות הענין, לרבות טיבן ומשקלן של ועדות המישנה הנוגעות בדבר, תוך הבחנה ראויה בין הועדות המרכזיות לאלה שמשקלן והשפעתן על פעילות המועצה אינו רב באותה מידה. בית המשפט מצא כי בועדות הכספים והביקורת לא נשמר היחס ההולם בייצוגה של האופוזיציה, וכי יש לתקן את הפגם האמור. כך הוא, לגישתו, הן מבחינת היחס בין סיעות האופוזיציה לבין סיעות הקואליציה במועצה, וכך הוא גם מבחינת היחס שבין סיעות האופוזיציה בינן לבין עצמן. לסיעת המשיבים באופוזיציה 17.64 אחוזים מתוך כלל סיעות האופוזיציה. עובדה זו מחייבת כי יהיה לה נציג אחד בכל ועדה המונה 6 חברים, ובמידת האפשר, גם בועדה בת 5 חברים. ניתן להתאים את דרישת הייצוג כאמור גם על ידי הגדלה במספר הכולל של חברי הועדה מחמישה לשישה חברים. לאור גישה זו, החליט בית המשפט לקבל את עתירת סיעת המשיבים, והורה למועצת העיר לבחור מחדש את חברי הועדות, תוך קיום דרישות החוק באשר לזכותה של סיעת המשיבים לייצוג הולם בוועדות הכספים והביקורת.


6. ראש עיריית קרית-אתא ומועצת העירייה מערערים על קביעות פסק הדין באשר לזכותה של סיעת המשיבים לייצוג בוועדות הכספים והביקורת. לטענתם, החלת קביעות פסק הדין עשויות להביא לתוצאות בלתי רצויות במובנים הבאים: אם יצורף לכל אחת משתי הועדות חבר מסיעת המשיבים תחת חבר קואליציה המכהן בה עתה, תיהנה האופוזיציה מרוב של 60% שאינו תואם ליחס הכוחות על פי הרכב סיעות המועצה. כן קיים חשש לשיתוק עבודתן של הועדות הללו בשל רוב חברי אופוזיציה; אם יצטרף חבר מסיעת המשיבים להרכב הועדות הקיים באופן שמספר החברים יעמוד על 6 בכל אחת מהועדות, יהיו בהן כוחות שקולים לקואליציה ולאופוזיציה וגם מצב זה אינו מאפשר פעולה תקינה של הועדות; ועוד, נטען, כי אם ייגרע חבר אופוזיציה המכהן כבר עתה בועדות האמורות, ובמקומו ימונה נציג מסיעת המשיבים, ייווצר חוסר איזון בין סיעות האופוזיציה בינן לבין עצמם, ועשויה לעלות טענת קיפוח מוצדקת מפי חבר ועדה נבחר שיאולץ לפנות את מקומו בועדה לאחר שנבחר כדין לשמש בה חבר. לטענת המערערים, כל האופציות האמורות מצביעות על כך שתוצאות פסק הדין קמא אינן יכולות לעמוד. עוד נטען על ידי המערערים, כי בית המשפט המחוזי חרג בפסק דינו מהסעד שנתבקש לתת; כי התעלם מאיחוד סיעות באופוזיציה, וממשמעות הדבר לענייננו, ובכך נתן לסיעת המשיבים משקל-יתר בועדות. כן טוענים המערערים להעדר עילה משפטית כנגד ראש העירייה, וכנגד חיובו האישי בהוצאות המשפט של סיעת המשיבים.

7. סיעת המשיבים מבקשת לאמץ את קביעות בית משפט קמא. היא חוזרת על עמדתה כי דרישת החוק מחייבת כי יינתן לה ייצוג הולם בועדות החשובות, וכי הדבר טרם הוגשם בועדת הכספים ובועדת הביקורת. לטענתה, הדרך לתקן את המעוות היא בביטול הייצוג היחסי הלוקה ביתר בועדות החשובות שהמערערים העניקו לסיעות הקואליציה והאופוזיציה שהם חפצים ביקרן, ומציאת דרך הולמת להשגת האיזון הדרוש בין הסיעות בהרכב הועדות.

8. עמדת באת כח היועץ המשפטי לממשלה היא כי דין הערעור להידחות, ויש לאמץ בעיקרה את גישת בית המשפט קמא לפיה הרכב הועדות כפי שנקבע על ידי מועצת העיר אינו עונה לדרישות החוק. בועדות הכספים והביקורת במועצת העיר לא נשמר ייצוג יחסי נכון בין סיעות הקואליציה לאופוזיציה, וראוי לגישתה כי סיעת המשיבים, המהווה שליש מהאופוזיציה, תזכה לייצוג הולם בכל אחת מהועדות. עם זאת, סבורה המדינה כי אין מקום להרחבת ההרכב המספרי של הועדות, ואין אף הצדקה לתת לכל סיעת יחיד באופוזיציה ייצוג בועדות. הגדלת ההרכב המספרי של הועדות כאמור עלולה לפגוע ביעילות תיפקודן של הועדות, וראוי לנקוט בכלל לפיו יש להתאים את עקרון הייצוג היחסי לגודל הועדה, ולא להיפך.

9. במסגרת הדיון בערעור בפני
נו, הצענו לצדדים להידבר ביניהם לצורך השגת הסדר מוסכם באשר לייצוג סיעת המשיבים בועדות הכספים והביקורת. בשובם לטעון בפני
נו, הוסבר לנו על ידי הצדדים כי בנוסף לועדות מכרזים ובנין עיר בהן ניתן לסיעת המשיבים ייצוג הולם, הוסכם על המערערים להעניק לסיעה זו ייצוג גם בועדת הביקורת. גרעין המחלוקת צומצם, איפוא, לענין ייצוגה בועדת הכספים. המערערים הצביעו על קושי מהותי, לדבריהם, במתן ייצוג לסיעת המשיבים בועדה זו שמקורו בחשש כי רוב של חברי אופוזיציה בועדת הכספים יערים קשיים מיוחדים על דיוני התקציב, העלולים לסרבל ואף להקפיא את מהלך פעילותה התקין של הרשות המקומית.

בדיון שבפני
נו, עמדו אנשי סיעת המשיבים על דרישתם לייצוג גם בועדת הכספים, בנוסף לועדת הביקורת, ובשלב מסויים של הדיון הביעו נכונות לוותר על ייצוגם באחת משתי הועדות המרכזיות האחרות - מיכרזים או בנין עיר, וזאת, על מנת להקל על "מעשה המרכבה" החדש הנדרש לצורך הרכב מחודש של הועדות. בשלב מאוחר יותר בדיון לא חזרו אנשי סיעת המשיבים להביע נכונות זו. מאמצינו להגיע להסדר מוסכם בין הצדדים בלא צורך בהכרעה לא נשאו פרי.


10. נתנו דעתנו למכלול הנתונים של העניין, ובאנו לכלל דעה כי, במהותם של דברים, יש לקבל את גישת בית המשפט קמא ולאמצה, הווי אומר: יש לפעול למתן ייצוג נאות לסיעת המשיבים בועדות הכספים והביקורת, הפועלות במסגרת מועצת העיריה, כפי שנקבע בפסק הדין נשוא הערעור. הפקודה קבעה בסעיף 150א לה את עקרון הייצוג היחסי בועדות החובה של מועצת עיר. זהו עקרון חשוב הנגזר מעקרונות הממשל הדמוקרטי, אשר נועד לתת לפלגים השונים ייצוג הולם בגופי המישנה, העומד ביחס ישר לכוחם בגוף הנבחר. זהו עקרון יסוד בשלטון המקומי. כך קובע החוק, וכך חזר והבהיר בית משפט זה, בין היתר בבג"צ 1020/99 דואק נ' ראש עיריית קרית-ביאליק פ"ד נד(3) 396, בעמ' 402 (מפי חברתי, השופטת ביניש
):

"עקרון השוויון הדמוקרטי מחייב ייצוג הולם ופרופורציוני גם למיעוט, והייצוג קשור קשר אמיץ לצורך ליתן למיעוט המיוצג הזדמנות נאותה להשמיע את קולו. זכותו של המיעוט אינה מצומצמת לייצוג הולם בגוף הנבחר באורח דמוקרטי ואף לא להזדמנות הנאותה הניתנת לו להביע דעה בכל הנוגע לעניינים הנדונים באותו גוף, אלא היא גם מקימה זכות לייצוג בגופי משנה הפועלים מטעם הגוף הנבחר ומייצגים אותו. שלילתה של זכות זו בגופי המשנה תשלול מן המיעוט את האפשרות להביע דעתו בתחומים מרכזיים עליהם מופקדים הגופים הנבחרים באמצעות גורמי משנה שכולם פועלים על בסיס ייצוג. עניין זה בולט ביותר תחום השלטון המקומי שבו נעשית עיקר העבודה של מועצת העירייה באמצעות ועדות וגופי משנה..." (ראו גם בג"צ 1020/99 דואק נ' ראש עיריית קרית-ביאליק פ"ד נה(2) 602, 608) (להלן - "פרשת דואק השניה").



11. סיעת המשיבים מונה כשליש מן האופוזיציה. היא זכאית לייצוג נאות בועדות המרכזיות הפועלות ברשות המקומית. ייצוג זה צריך לשקף יחסיות נכונה הן ביחס לכוחה של האופוזיציה אל מול הקואליציה, והן באשר לכוחה של סיעת המשיבים ביחס לסיעות האופוזיציה האחרות במועצה. בכך ניתנת הכרה למעמדה של הסיעה כ"יחידה חוקתית", בעלת מעמד מוכר במשפט הציבורי, ובעלת אוטונומיה מעמדית ותיפקודית (דברי הנשיא ברק בפרשת דואק, השניה, שם, עמ' 612). בועדות תכנון עיר ומכרזים קיבלה סיעת המשיבים ייצוג הולם. כן מוסכם על הצדדים דבר שילובה בועדת הביקורת בייצוג הולם. זכותה היא לייצוג מתאים גם בועדת הכספים, שהיא ועדה מרכזית בקביעת מדיניותה ודרכי פעולתה של הרשות המקומית. טענתה של העיריה כי מתן ייצוג הולם לאופוזיציה, ובתוכה לסיעת המשיבים, תקשה על תיפקודה של ועדת הכספים, לאו טענה היא. עקרון הייצוג היחסי לא נועד להתממש אך בתחומים שוליים שבפעילות הרשות המקומית; על אחת כמה וכמה: הגשמתו נועדה במיוחד לנושאים כבדי משקל ומכריעים בקביעת מדיניותה ודרכה של הרשות המקומית. קולות האופוזיציה מקומם להישמע במיוחד בנושאים הגורליים לענייניה של הרשות המקומית, וההתמודדות בעניינים עקרוניים בין הפלגים השונים בגוף הנבחר היא היא ממאפייניו היסודיים של ההליך הדמוקרטי - בשלטון המרכזי ובשלטון המקומי כאחד. מכאן, שהתמודדות צפויה בין הסיעות הנבחרות במועצה אינה יכולה להוות גורם לשלילת ייצוג הולם לסיעות האופוזיציה בגופי המישנה של הרשות, ויש לקיים את עקרון הייצוג היחסי הנאות בהתאם לרוח החוק ולרוח עקרונות יסוד של ממשל דמוקרטי.


עם זאת, כפי שכבר נפסק בעבר, ייצוג הולם כאמור אינו מושג טכני-מתימטי. זהו מושג שיש ליישמו בהגינות ובסבירות, מתוך התייחסות לכלל הנסיבות, וכדי לקדם תכלית חברתית מרכזית - לאפשר את פעילותה התקינה והיעילה של הרשות המקומית על פי אמות מידה של ממשל דמוקרטי. תכלית זו עשויה להצדיק במצבים מסוימים בחינת משקל הייצוג של סיעה בראייה כוללת של מקומה ביחס לכלל גופי המישנה הפועלים במסגרת המועצה ולאו דוקא בבחינה פרטנית הבוחנת את משקל הייצוג כאמור בכל ועדה וועדה, כשהיא לעצמה. על רקע זה, טוענת כיום העיריה כי קיים קושי בארגון מחדש של הועדות המרכזיות בעיריה לאחר שחבריהן נבחרו קודם לכן ברוב קולות, ועל רקע זכותן של סיעות אחרות מלבד סיעת המשיבים, לייצוג הולם מטעמן בועדות השונות. קשיי הארגון מחדש אינם קשיים זניחים. איננו מתעלמים גם מכך כי מלאכת הארגון מחדש עשויה, מצד אחד, לתת מענה לדרישתם של אנשי סיעת המשיבים, אולם עשויה בעת ובעונה אחת להוליד דרישות צודקות לייצוג הולם גם מטעם סיעות אחרות שאינן בפני
נו. בנסיבות אלה, יש מקום וטעם להקל על העיריה במלאכת מעשה המרכבה החדש, מבלי שהקלה זו תפגע באורח מהותי בזכותה של סיעת המשיבים לייצוג. נדרש איזון ראוי בין קיום הדרישה לייצוג יחסי הולם לבין מתן מרחב פעולה למועצת העיר לפעול להרכבה מחדש של הועדות בדרך שתאפשר את פעולתן היעילה והתקינה של מוסדות הרשות מוקדם ככל הניתן. לאור זאת, אנו סבורים כי בנסיבות שנוצרו, ומתוך הכרה בזכויות סיעת המשיבים מצד אחד, ובצורך לאפשר לעיריה מרחב גמישות מסוים בגיבוש מחדש של הרכב הועדות המרכזיות, ראוי לקבוע כדלקמן: סיעת המשיבים תקבל ייצוג הולם בועדת הביקורת ובועדת הכספים, שהן מהועדות המרכזיות במועצה. כדי להקל על מלאכת הארגון מחדש, תוותר סיעת המשיבים על ייצוגה באחת משתי הועדות החשובות האחרות - ועדת בנין עיר או ועדת המיכרזים, וזאת על פי קביעת מועצת העיר על פי הצורך. בדרך זו ישמר איזון ראוי בין ערך הייצוג היחסי ההולם, לבין צרכי הגמישות בהרכבה החדש של ועדות העיריה, מתוך תקוה שעד מהרה תוכל עירית קרית אתא להיכנס לפעילות תקינה ויעילה לרווחת העיר ותושביה.

נוסיף, כי אין אנו רואים צורך להידרש בהקשר זה לטענה שהועלתה בידי באת כוח היועץ המשפטי לממשלה, ככל שהיא נוגעת להיקף זכותן של סיעות יחיד במועצה לייצוג בוועדות המשנה במועצת העיר, משעניין זה אינו עולה במישרין לפנינו ואינו מחייב הכרעה, מה גם שהגורמים הישירים הנוגעים בדבר אינם ניצבים בפני
נו.

12. מקובלת עלינו טענת המערערים כי לא היה מקום לחייב את ראש העירייה באחריות אישית ובהוצאות משפט אישיות במסגרת העתירה נשוא הליך זה. לא מצאנו כי הוכח שעשה שימוש לרעה מכוון בכח המשרה, וגם אם טעה בגישתו לענין החלת כללי הייצוג ההולם, איננו רואים בכך עילה מוצדקת לחיובו האישי כאמור.
13. לאור כל האמור, אציע לדחות את הערעור, בכפוף לקביעות הבאות:

א. לסיעת המשיבים תעמוד זכות לייצוג יחסי נאות בועדות הכספים והביקורת, הפועלות במסגרת מועצת העיר. כנגד זה, יהיה עליהם לוותר על ייצוגם באחת מהועדות הבאות - מיכרזים או בנין עיר, וזאת ככל שתחליט מועצת העירייה, על פי הצורך.

ב. לבטל את קביעות פסק הדין קמא ביחס לאחריותו האישית של ראש העירייה, ובכלל זה את הצו המחייבו באופן אישי בהוצאות המשפט.

אין צו להוצאות בערכאה זו.

ש ו פ ט ת

השופטת ד' ביניש
אני מסכימה.

ש ו פ ט ת
השופט ס' ג'ובראן
אני מסכים.

ש ו פ ט

לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה
.

ניתן היום, ל' בשבט תשס"ה (9.2.05).

ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04080700_r10.docעע
מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il









עעמ בית המשפט העליון 8070/04 מר יעקב פרץ - ראש עיריית קרית אתא נ' דוד ראם ואח', [ פ"ד: נט 6 481 ] (פורסם ב-ֽ 09/02/2005)