פסקי דין על הפורום הישראלי לאנרגיה | פסקי דין על צלול עמותה לאיכות הסביבה | פסקי דין על התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' | פסקי דין על ממשלת ישראל | פסקי דין על ראש הממשלה | פסקי דין על בנימין נתניהו ואח' |

4894/15 בג"צ     22/07/2015




בג"צ 4894/15 הפורום הישראלי לאנרגיה, צלול עמותה לאיכות הסביבה, התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל, ראש הממשלה, בנימין נתניהו ואח'






בבית המשפט העליון

בג"ץ 4894/15

לפני:
כבוד הנשיאה מ' נאור

כבוד השופט ע' פוגלמן

כבוד השופט נ' סולברג
העותרים:
1. הפורום הישראלי לאנרגיה
2. צלול עמותה לאיכות הסביבה
3. התנועה למען איכות השלטון בישראל

4. ח"כ שלי יחימוביץ'

5. ח"כ איתן כבל

6. ח"כ תמר זנדברג


נ ג ד

המשיבים:
1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
, בנימין נתניהו

3. שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, יובל שטייניץ

4. שר הכלכלה, אריה דרעי

5. שר האוצר, משה כחלון

6. היועץ המשפטי לממשלה, יהודה ויינשטיין

עתירה למתן צו על-תנאי

בשם העותרים:
עו"ד גלעד ברנע; עו"ד חגי קלעי
בשם המשיבים:
עו"ד ענר הלמן; עו"ד רן רוזנברג
פסק-דין

השופט נ' סולברג
:

1. על הפרק – "השימוע הציבורי".
זוהי עתירה למתן צו על-תנאי, להורות על הארכת פרק הזמן להגשת התייחסויות הציבור לטיוטת המתווה לאסדרת משק הגז הטבעי בישראל, וכמו כן להורות כי תחילתו תהא רק לאחר שיפורסמו לעיון הציבור המידע והמסמכים שנתבקשו בעתירה.

2. ביום 25.6.2015 התקבלה החלטת ועדת השרים לענייני בטחון לאומי בעניין "הגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה 'תמר' ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי 'לוויתן', 'כריש' ו'תנין' ושדות גז טבעי נוספים" (להלן: החלטת הקבינט). בין היתר נקבע, כי עיכוב בביצוע האמור "בעת הנוכחית... הוא בעל השלכות שליליות משמעותיות על יחסי החוץ ועל ביטחון המדינה"; מונה צוות שרים, בראשות ראש הממשלה
, לבחון אפשרויות לקידום המתווה המתגבש מול בעלי זכויות בהתאם לחוק הנפט, תשי"ב-1952 (דלק קידוחים (שותפות מוגבלת), אבנר חיפושי נפט וגז (שותפות מוגבלת), רציו חיפושי נפט (1992) (שותפות מוגבלת) ו- noble energy mediterranean ltd., להלן ארבעתם יחדיו: בעלי זכויות הגז); נקבע כי צוות השרים יקיים שימוע ציבורי בכל הנוגע למתווה המתגבש, באמצעות צוות מקצועי, ויגיש את המלצותיו לממשלה עד יום 22.7.2015.

3. ביום 30.6.2015 קיים שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, מסיבת עיתונאים, בה הוצגה לציבור טיוטת מתווה אסדרת הגז. ביום 1.7.2015 פורסמה באתר האינטרנט של משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים "פנייה לקבלת התייחסות הציבור", על-פיה הוזמן הציבור להעביר בכתב את התייחסויותיו למתווה, עד יום 21.7.2015. צוין כי "המשרד ישקול לזמן מגישי מסמך עמדה כאמור להופיע בפני
ו, אם ימצאו לנכון, בכפוף לשיקול דעתו הבלעדי... המשרד אינו מתחייב להשיב למי מהפונים". בד בבד פורסמה טיוטת המתווה ופורסמו גם מסמכים נוספים.

4. העותרים – שלוש עמותות הפועלות בעניין אסדרת משק הגז, ועמן שלושה חברי כנסת, בהם יושב ראש ועדת הכלכלה של הכנסת. לטענתם, מצויה המדינה בימים אלה בעיצומו של מהלך דרמטי בקשר למשק הגז הטבעי. העותרים הכבירו מילים על אודות תהליכים שקדמו להחלטת הקבינט. לדבריהם, ככל שחלף הזמן מעת גילויים של מאגרי גז טבעיים בהיקפים משמעותיים, קם בענף זה, בחסות או באוזלת ידה של המדינה, מונופול מוכרז ועתיר עוצמה. העותרים ציינו את הכרזתו מיום 13.11.2012 של הממונה על ההגבלים העסקיים (להלן: הממונה) על השותפוֹת במאגר הגז "תמר" כבעלות מונופולין, ביחד ולחוד, בתחום אספקת הגז הטבעי בישראל; הודעת רשות ההגבלים העסקיים מיום 6.9.2011 לפיה שוקל הממונה לקבוע כי בעלי זכויות הגז הם צדדים להסדר כובל שלא אושר; נסיגת הממונה ביום 23.12.2014 מכוונתו להגיע לצו מוסכם מכוח סעיף 50ב לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק ההגבלים העסקיים או החוק) עם בעלי זכויות הגז, בעקבות התנגדויות שהוגשו, והודעתו כי הוא שוקל לפרסם קביעה בנושא, מכוח סעיף 43 לחוק, ולפעול לשם פירוק או צמצום המונופול, לשם הגברת התחרות בתחום.
5. הוסיפו העותרים וטענו, כי בו ביום הורה ראש הממשלה
ליו"ר המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה
, פרופ' יוג'ין קנדל, לערוך עבודת מטה לבחינת השלכות החלטתו של הממונה. לאחר מספר חודשים בהם נטל חלק בצוות קנדל, פרש הממונה בחודש מאי 2015 והודיע על התפטרותו, משום ששוכנע כי המתווה שהחל מתגבש לא יוביל לתחרות. בהמשך נתקבלה החלטת הקבינט הנ"ל.

6. העתירה עניינה בסבירות הפרוצדורלית (להבדיל מזו המהותית) של התנהלות המשיבים בעניין השימוע הציבורי. לטענת העותרים, הפרוצדורה שקבעו המשיבים להגשת התייחסויות הציבור למתווה, חורגת במידה קיצונית ממתחם הסבירות, שכן היא פוגעת פגיעה קשה בזכות הטיעון, בלא צידוק ממשי.

7. לעמדת העותרים, זכות הטיעון, ממושכלות היסוד של המשפט המנהלי, אינה תלויה בקיומה של הוראה פרטנית המעגנת במפורש את חובתה של הרשות להעניקהּ. העותרים הפנו לשלושה עקרונות שביסוד זכות הטיעון.
(א) מתן אפשרות למי שעתיד להיפגע מהחלטת הרשות הזדמנות להשמיע טענותיו באופן שיש בו פוטנציאל השפעה אמיתי על ההחלטה. העותרים סבורים, כי כאשר עומד על הפרק הסדר אשר לו השפעה רחבה על הציבור בישראל, קמה זכות הטיעון לכלל הציבור.
(ב) זכות הטיעון מגלמת את האינטרס הציבורי בקבלת החלטות מושכלות, על בסיס תשתית עובדתית מלאה ככל הניתן. חשיבות רבה יש לעצם הדיון והשתתפות הציבור, בלי קשר לתוצאות ההליך.
(ג) עקרון השוויון. זכות הטיעון מבטיחה רף מינימאלי של הזדמנות שווה לכל מי שההחלטה נוגעת אליו, בלא תלות ביכולתו להגיע בדרך אחרת לגורמי השלטון, וזהו מנגנון ביקורת למניעת השפעה בלתי הוגנת של קבוצות שונות ובעלי עניין.

8. העותרים הטעימו, כי על מנת שזכות הטיעון תוכל להגשים עקרונות אלה, על הרשות לאפשר לציבור להעלות את טענותיו לאחר מימוש זכות העיון במסמכים הנדרשים לשם מתן התייחסות אפקטיבית; עליה לתת הזדמנות להשמעת הטענות באופן נאות ושוויוני; ועל הרשות לשקול את הטיעונים בנפש חפצה.

9. ביישׂמם עקרונות אלה לענייננו, טוענים העותרים כי התנהלות המשיבים מעקרת מתוכן את זכות הטיעון:
(א) מבלי זכות עיון, נפגעת זכות הטיעון. תחילת 'מרוץ הזמן' לקבלת התייחסויות הציבור, בטרם חשיפת שורה ארוכה של מסמכים הכרחיים, אינה מאפשרת טיעון מוּשׂכּל. לטענת העותרים, אין למשיבים קושי להעמיד את מכלול המסמכים המבוקשים לעיון, למעט אלה שפרסומם אסור, בטרם תחילת 'מרוץ הזמן', ואופן התנהלותם מהווה חריגה קיצונית ממתחם הסבירות.
(ב) פגיעה בעקרון השוויון שבבסיס הזכות לטיעון. נוצרה אפליה חמורה נוכח קציבת זמן קצר – 21 יום בלבד – להגשת התייחסות הציבור, בעוד בעלי האינטרסים המסחריים טענו וניהלו משא ומתן, מול גורמים שונים, במשך קרוב לחצי שנה. כך ניתן לבעל המאה, אשר גישתו אל מקבלי ההחלטות קלה, פתחון פה רחב מזה שניתן לציבור. העותרים טענו, כי "לחצים עסקיים כבדים מופעלים על מקבלי ההחלטות נוכח משמעויותיו הכלכליות הדרמטיות של תוצאות ההליך על ידי תאגידי הגז". לפיכך, ישנה חשיבות רבה במתן אפשרות לציבור להציג עמדות מנוגדות ונתונים סותרים, בטרם קבלת החלטות בלתי הפיכות. ההליך להתנגדויות הציבור שהוחל בו, הוכיח את עצמו, משגרם לממונה על ההגבלים העסקיים לחזור בו מטיוטת צו מוסכם.
(ג) פרק הזמן הקצר שהוקצב, כאמור – 21 יום, אינו מאפשר לעותרים, ולציבור בכלל, להגשים את זכות הטיעון כדבעי, בשים לב למאות העמודים שגובשו במהלך ששה חודשים של מלאכה מאומצת. העותרים ציינו, כי "המדובר הוא בהסדר הכלכלי המשמעותי ביותר בישראל בעשורים האחרונים, ואשר ישפיע על הכלכלה הישראלית לעשרות השנים הקרובות". העותרים טענו עוד, כי עד לפרסומו, גובש המתווה באופן שנסתר מעיני הציבור.

10. לעמדת העותרים, כיוון שמדובר בהחלטת ממשלה, ולא בהצעת חוק, הרי שלא תעבור במערך הפיקוח הפרלמנטרי. משום שהשימוע הציבורי הוא האפיק היחיד בו יוכל הציבור להשמיע את דברו, יש חשיבות רבה למימוש זכות הטיעון. העותרים הוסיפו וציינו, כי ניתן לקבל אינדיקציה על אודות סבירותו של פרק הזמן מהליך בעניין צו מוסכם בהתאם לחוק ההגבלים העסקיים, המאפשר לציבור להגיש את טענותיו בתוך 30 יום. עם זאת הדגישו, כי בעניין זה העניק הממונה לציבור את האפשרות לטעון את טענותיו במשך 60 ימים, יותר מפרק הזמן הקבוע בחוק. העותרים טוענים כי המשיבים לא הסבירו מה פשר הדחיפות בקבלת ההחלטה. הדבר מוקשה בשים לב לכך שצוות קנדל נדרש לנושא במשך ששה חודשים, בלא שנקצב מראש זמן לפעולתו, והנושא מצוי בהליך הסדרה למעלה מארבע שנים. כלשונם: "עדיפה מדיניות מושכלת... על פני מדיניות שגובשה בחופזה, ללא דיון ציבורי ראוי, ואשר מחירה יהיה בצידה".

11. בתגובתם המקדמית טענו המשיבים כי דינה של העתירה להידחות, על הסף כמו גם לגופו של עניין, תוך חיוב העותרים בהוצאות. המשיבים יצאו נגד התמונה המצטיירת מהעתירה, על-פיה פועלת הממשלה הרחק מעין הציבור בקשר עם גיבוש המתווה. לדידם, שיתוף הציבור אפשרי רק לאחר שהממשלה סיימה לגבש את טיוטת המתווה, במסגרת עבודת מטה מקצועית בינמשרדית, בשקדנות ובפרטוּת, הכוללת גם שיח עם המחזיקים בזכויות הגז ועם מומחים מהאקדמיה. מבעוד מועד הוחלט, וכך הוּדע גם במכתביו של מר אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי) אל העותרות 3 ו-4, כי חלק אינהרנטי בהליך יהא פרסום טיוטת המתווה במלואו להערות הציבור. כך תישמע עמדת הציבור, יתאפשר דיון ציבורי, והמתווה יובא בצורה שקופה וגלויה להחלטתה הסופית של הממשלה באשר לאסדרת משק הגז הטבעי. המשיבים הדגישו את דבר קיומם של שיקולים כבדי-משקל בתחום הבטחון ויחסי החוץ של מדינת ישראל.

12. לאחר שנתנו את דעתנו על טענות העותרים בעתירה ועל דברי המשיבים בתגובה, באנו לכלל מסקנה כי דינה של העתירה להידחות, בהיותה מוקדמת.

13. החלטת הממשלה טרם נתקבלה. העתירה מבקשת לתקוף היבטים בהליך השימוע הציבורי בעודו מתקיים. במובן זה, העתירה מוקדמת. השגות על אודות תנאי השימוע, לרבות מסירת מסמכים בגדרו, תחילתו ומִשכו – זמנם של כל אלה להתברר לאחר שתתקבל ההחלטה, אם וככל שהעותרים יעתרו נגדה.

14. לאחרונה חזרה ונשנתה ההלכה הפסוקה לפיה: "בית משפט זה אינו נדרש לעתירות המוגשות לפני שהרשות המוסמכת קיבלה החלטה לגופו של העניין הנדון... המועד המתאים לבחינת טענות העותרת, לרבות בנושא פגמים נטענים בהליך השימוע, הוא לאחר קבלת החלטת הרשות" (בג"ץ 3796/15 דוראד אנרגיה בע"מ נ' הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (12.7.2015), פסקה 4 לדברי חברי, השופט ע' פוגלמן
). לא אחת נפסק כי בית משפט זה לא יורה על עיכוב הליכי שימוע, וכי הטענות בנושא זה שמורות לשלב שלאחר קבלת החלטת הרשות (בג"ץ 515/15 פורום יצרני חשמל פרטי מגז טבעי נ' הרשות לשירותים ציבוריים (9.7.2015). ראו גם בג"ץ 6701/14 מפעלי ים המלח נ' הרשות לשירותים ציבוריים חשמל (21.12.2014), שבו נטען כי יש למנות את מניין הימים להעברת התייחסות רק לאחר קבלת המסמכים שנתבקשו בעתירה).

15. לבד מהיותה עתירה מוקדמת, הרי שאין הצדקה להתערבותנו בשלב זה, גם נוכח ההליכים העתידים להתקיים בוועדת הכלכלה של הכנסת. ודוק: העותר 5 מכהן כיושב ראש ועדת הכלכלה. ב'כובעו' זה יוכל לכוון ולנתב את אופן ניהול הליך ההתייעצות בבוא היום למיטב שיקול דעתו הפרלמנטרי. טיוטת המתווה כוללת התייחסות להפעלתו של סעיף 52 לחוק ההגבלים, המחייב התייעצות עם ועדת הכלכלה. הליך "השימוע הציבורי" מושא עתירה זו, אשר הממשלה בחרה לקיים, בא בנוסף להתייעצות הסטטוטורית עם ועדת הכלכלה, וזו תוכל גם היא לאפשר דיון ציבורי הולם במסגרת דיוניה. בצדק הפנו המשיבים בהקשר זה גם לסמכויות המסורות לוועדות הכנסת להזמין ולבקש מידע, מכל עובד ציבור, לשם מילוי תפקידן (סעיף 21(ב) לחוק יסוד: הכנסת; סעיף 42 לחוק יסוד: הממשלה; סעיף 123 לתקנון הכנסת).

16. הסעד השני המבוקש בעתירה, הריהו כוללני וגורף. העותרים מבקשים להורות למשרדי הממשלה השונים למסור שורה ארוכה של מסמכים, אשר טיבם, זהותם ומהותם כלל לא הובררו במסגרת העתירה. אין בעתירה הסבר להניח את הדעת מדוע אין די במסמכים אשר פורסמו ביוזמת המשיבים. העותרים לא ציינו בעתירתם אלו מסמכים חיוניים נדרשים לשם גיבוש עמדת הציבור. בסעיפים 45-46 לעתירה התייחסו אל "המסמכים הרלבנטיים", עניינם הוא "בכל החומרים הנוגעים להחלטה העתידה להתקבל (למעט חומרים אשר פרסומם אסור). המתווה שפורסם... חסר שורה ארוכה של מסמכים שהם הכרחיים על מנת שניתן יהיה להגיש התייחסויות מלאות. כך, בין היתר, חסרים המידע והמסמכים הבאים, כפי שנתבקשו במכתב התנועה לאיכות השלטון מיום 8 ביולי 2015". אלא שמכתב זה אינו מגדיר בבירור מהם המסמכים המבוקשים. המשיבים הפנו (סעיף 18 לתגובה המקדמית) אל המבוקש במכתבה של העותרת 3 מיום 6.7.2015, אשר לא צורף לעתירה כלל, אך הוזכר במכתבה מיום 8.7.2015 (אליו הפנו העותרים בסעיף 46 לעתירה). במכתב זה נטען (סעיף 3) כי המסמכים שפורסמו "אינם משקפים את מכלול המידע, המסמכים, חילופי הדברים, המצגות שהובאו בפני
מי שגיבש את המתווה וממילא אין בהם ולו לכאורה, כדי לספק את התשתית העובדתית המלאה עליה התבסס צוות קנדל ונציגי הממשלה בגיבוש המתווה" (סעיף 3). המכתב ממשיך ומונה (בסעיף 5) שורה ארוכה של מסמכים שמסירתם מתבקשת. אלה כוללים, בין היתר, מסמכים שהגישו בעלי זכויות הגז, חווֹת דעת משפטיות, לרבות מאת היועץ המשפטי לממשלה, חווֹת דעת מאת גורמי בטחון וחוץ ופניות ממדינות חוץ. חלק ממסמכים אלה הם חווֹת דעת פנימיות שאין הרשות מחוייבת לגלותן. העותרים ביקשו גם את פרסומם של מסמכים הנוגעים לצדדים שלישיים, בעלי זכויות הגז. משכך, היה על העותרים לצרפם כמשיבים נוספים לעתירה, והם לא עשו כן.

17. למעלה מן הצורך לשיטתם, ציינו המשיבים בתגובתם גם נימוקים לגופו של עניין, על כך שהשימוע הציבורי הוא הליך חריג, ואין חובה בדין לקיימו עובר להחלטת הממשלה. לדברי המשיבים, מתוך הכרה בחשיבות ההחלטה ובעניין הציבורי הרב בה, הוחלט לקבל את עמדות הציבור ביחס לטיוטת המתווה, בטרם העברת ההחלטה אל ועדת הכלכלה, עמה יש לקיים התייעצות כאמור בהתאם לסעיף 52 לחוק. מכיוון שאין מדובר בהליך המתחייב על-פי חוק, וכאשר עוד יתקיים הליך סטטוטורי של התייעצות עם ועדת הכלכלה, רשאים המשיבים, לשיטתם, לתחוֹם בזמן את השימוע הציבורי. המשיבים ציינו את דוחק הזמנים ואת האיזון המתחייב בנסיבות העניין, והדגישו את ההשלכות על יחסי החוץ ועל ביטחון המדינה.

18. דומני כי לא בּשלה השעה מצִדנו לנקוט עמדה לגופו של עניין. לאחר שיושלם תהליך קבלת ההחלטות, אם וכאשר תוגש עתירה, ניתן יהיה לדון גם בטענות על אודות השימוע הציבורי. בשלב הזה, סבורני, כאמור, כי העתירה מוקדמת. העותרים יוכלו להביע עמדתם גם במסגרת ההתייעצות שעתידה להתקיים במסגרת דיוני ועדת הכלכלה של הכנסת. הסעד השני המבוקש בעתירה, בעניין המסמכים שהעותרים מבקשים להעמיד לעיון הציבור, הריהו גורף וכוללני, בלתי מוגדר בהיקפו, ולפיכך אין ניתן להעתר למבוקש במסגרתו.

19. בהחלטתי משלשום ביקשתי מאת המשיבים להודיענו אם נוצרו נסיבות שמאפשרות את הארכת מועד השימוע הציבורי. אמש הודיעונו ב"כ המשיבים, כי נוכח דחיפות הנושא, הוחלט על דעת ראש הממשלה
שלא להאריך את המועד להעברת התייחסויות הציבור; כי היום ומחר עתידים להתקיים שני ימי שימוע פרונטלי מרוכזים, וכי בכוונת ראש הממשלה
ושר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים, להציג בפני
מליאת הכנסת את עקרונות המתווה במהלך השבוע הבא, לפני פגרת הקיץ.

20. כללו של דבר, אציע לחברַי לדחות את העתירה תוך שמירת זכויות לטעון ולהשיב לגבי "השימוע הציבורי" בגמר תהליך קבלת ההחלטות.
בנסיבות הענין, אציע להימנע מפסיקת הוצאות.

ש ו פ ט
הנשיאה מ' נאור
:

אני מסכימה.

ה נ ש י א ה
השופט ע' פוגלמן
:

אני מסכים.

ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נעם סולברג.

ניתן היום, ו' באב התשע"ה (22.7.2015).
ה נ ש י א ה
ש ו פ ט
ש ו פ ט

_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15048940_o03.doc עב
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il
1
8
1








בג"צ בית המשפט העליון 4894/15 הפורום הישראלי לאנרגיה, צלול עמותה לאיכות הסביבה, התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' ממשלת ישראל, ראש הממשלה, בנימין נתניהו ואח' (פורסם ב-ֽ 22/07/2015)